自2006年國務院扶貧開發領導小組辦公室“貧困村村級發展互助資金”、原中國銀行業監督管理委員會“農村資金互助社”同時開展試點起，我國真正意義上的新型農村合作金融開始出現。此後，多種形式的新型農村合作金融組織紛紛湧現，發展勢頭較快。但發展速度並不能掩蓋行業發展的困局。作為一種新興業態和新型組織，由於監管機制的不完善，存在“一放就亂，一管就死”的監管失靈現象。
今天，我們就一起來聊聊新型農村合作金融的監管制度設計存在哪些值得研究和探討的地方。
一、我國新型農村合作 金融面臨的監管困境
根據新型農村合作金融組織是否納入正規金融監管部門或地方政府統一監管框架範圍，可將新型農村合作金融組織分為“正規”“準正規”和“非正規”三種類型。目前，三種類型的新型合作金融組織普遍面臨著監管缺失與監管過度並存的困境，具體表現在以下三個方面：
一是行業立法滯後，法律主體地位尚不明確。 2007年頒佈實施的《農民專業合作社法》，只對農村的生產合作和供銷合作提供了法律依據。2017年《農民專業合作社法》修訂草案中曾增列了關於農民專業合作社內部資金互助的規定，但最終修訂通過稿卻刪除了資金互助相關內容。目前雖然有些地方政府也出臺了一些規定或辦法，然而總體上並沒有一套完整的法律體系來清晰界定新型農村合作金融組織的目標宗旨、組織框架和運營規範等，新型農村合作金融的發展仍缺少應有的法律支撐。
二是外部金融監管資源不足，缺乏監管根本動力。從目前中國金融監管體系來看，分為中央層面的“一委一行兩會”及地方政府的金融監管機構；從總體資源來看，不論是“一行兩會”還是地方政府金融監管機構的一線監管力量，尤其是縣域地區嚴重不足。由於新型農村合作金融組織數量大、範圍廣，又基本處於縣域範圍，正規金融監管部門監管資源嚴重不足，其他政府部門如農村經濟管理部門等又缺乏足夠的金融專業能力和有效的監管手段，也缺乏根本動力去主動承擔監管職責，所以呈現監管缺失的現象。
三是金融監管體制單一，尚未形成自我監管、自律監管和外部監管的有效協同機制。 目前，正規新型農村合作金融組織只有49家是由原銀監會批准的農村資金互助社，按照原銀監會2007年出臺的《農村資金互助社管理暫行辦法規定》進行運營；準正規新型農村合作金融組織主要是按照2014、2016、2017年中央一號文件中要求“堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區性農村資金互助組織發展”“開展農民合作社內部信用合作試點”運營，由地方政府農業管理部門或者扶貧部門承擔一部分監管職責，缺失相關具體的規定或管理辦法等制度依據；而非正規農村合作金融組織大多處於無監管狀態，運行情況良莠不齊。目前，三類新型農村合作金融組織由於受到發展區域、發展階段的不平衡性及多種因素的影響，自我監管尚不規範，也沒有形成成體系的行業自律或第三方評級組織，僅靠單一的外部監管，無法形成自我監管、自律監管及外部監管有效協同的局面。
二、網貸行業監管“1+3”
制度體系的形成
事實上，同樣作為小微金融新興業態的網貸機構（P2P），自興起至今也經歷了一段曲折的監管政策演變。自2016年至今，通過相關管理文件的陸續出臺，逐步形成了一套相對清晰的“1+3”監管制度框架，即“一個辦法三個指引”，《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網絡借貸資金存管業務指引》及《網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》，為網貸行業的規範發展和持續審慎監管提供了制度依據。網貸與合作金融都有著類似的互助基因，而網貸借助互聯網突破了區域性的互助範圍，將邊界擴大到了全國，而網貸監管制度體系對於破題目前新型農村合作金融組織面臨的監管困境具有積極的可借鑑意義。
一是樹立紅線監管及協同監管思路。《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》採用的是紅線監管思路，以堅持底線思維，負面清單形式劃定網貸業務邊界，明確包括不得吸收公眾存款、不得設立資金池、不得提供擔保或承諾保本保息、不得發售金融理財產品等十三項禁止性行為。同時，確立了網貸監管體制，以屬地監管為原則，明確了網貸監管各相關主體的責任，初步成了協作監管局面，有助於形成監管合力，增強監管效力。
二是建立事前登記的備案制度。《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》要求備案登記為網貸平臺申請銀行存管及增值電信業務許可的必要條件，即網貸機構如果僅僅進行工商登記，不可以申請開展相關業務。同時指出，備案登記僅對機構的基本信息進行登記、公示並建立機構檔案，不構成對機構經營能力、合規程度、資信狀況的認可和評價，不是監管對登記機構的增信背書。
三是借鑑證券監管思路，建立資金三方存管制度。《網絡借貸資金存管業務指引》明確指出網絡借貸信息中介機構應建立客戶資金第三方存管制度。網貸資金存管模式事實上也是借鑑吸收了證券資金第三方存管的經驗和現行做法，在銀行資金存管“大賬戶+子賬戶”模式下，設立專用賬戶為實、子賬戶為虛擬賬戶的賬戶體系，從資金方面防範網貸機構出現道德風險和操作性風險。
四是完善信息披露，解決信息不對稱問題。《網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》首次規定網貸平臺要對借款資金運用情況、借款人經營狀況及財務狀況、借款人還款能力變化情況、借款人逾期情況、借款人涉訴情況、借款人受行政處罰情況等貸中關鍵信息進行披露，進一步保護出借人合法權益。
三、網貸監管思路對構建新型農村
合作金融監管模式的啟示
目前，網貸行業的監管實踐以及“1+3”制度體系取得階段性成效。為更好促進新型農村合作金融健康有序發展，加強對新型農村合作金融組織業務的引導和規範，加快構建適合我國現階段發展實際的合作金融監管框架，可以借鑑網貸監管思路，從以下幾方面完善相應的監管體系：
一是明確地方監管主體，建立審批准入制度。2014年中央一號文件明確了地方政府對新型農村合作金融的監管職責，2016年和2017年中央一號文件均提出開展農民合作社內部信用合作試點，落實地方政府的監管責任。因新型農村合作金融組織所處的地域及涉農細分行業的不同，存在很大差異性，所以不適於建立“一刀切”的監管辦法。網貸監管的紅線監管思路值得借鑑，建議由地方政府根據各省實際決定新型合作金融的監管部門。基於與農民合作社的有效對接及監管資源考慮，可遵循金融屬地監管原則，由地方金融主管部門主導，供銷合作社配合承擔日常監管職能並提供支持性服務，採用“事前登記備案制”確立准入機制，強化事中事後監管，充分利用供銷合作社系統現有網絡資源以降低監管成本，緩解監管壓力，提升監管動力，與正規金融監管部門形成錯位監管和補充，築牢監管籬笆。
二是創立資金存管模式，降低運營風險。引入商業銀行進行三方資金存管，可以有效防範新型農村合作金融組織實際控制人違規將資金出借給非社員或單一社員，或者挪作他用，杜絕“跑路”現象發生。另外，通過創立三方存管的資金監管模式，資金流向透明化，存管方也可定期向監管機構提供相關數據信息，對於資金異常狀態提前作出風險預警，從而有效防範系統性風險的發生。
三是完善信息披露制度，提高運營管理水平。新型農村合作金融組織應按照規定向社員披露社員股金和積累情況、財務審計報告、貸款及經營情況、盈利及其分配情況等事項。同時，推廣信息化軟件系統，以實現主導監管部門對新型農村合作金融組織業務、財務等運營數據的實時查詢，實現無時滯線上監管。日常監管機構也可以通過定期現場檢查進一步促進組織運營合規化。通過“線上+線下”監管模式，實現新型農村合作金融組織內部管理及運營的動態性、透明性和可檢測性，加強新型農村合作金融組織的自我監管能力。
四是建立行業自律組織，形成監管聯動機制。從國際經驗來看，農村合作金融制度變遷是一個自發與引導發展相結合的漸進過程，最終形成政府監管與行業自律、自我監管並存的監管體系。行業自律方面，也可以借鑑互聯網金融行業協會發展經驗，在統計監測、信息共享、登記披露、從業者教育、風險提示、行業交流等方面積極開展工作，加強行業自律監管，對行業違規者和失信者進行公示，營造公平的市場競爭環境，引導新型農村合作金融更加規範發展。
綜上所述，借鑑網貸行業監管經驗，強化綜合監管，優化監管資源配置，通過明確監管主體，豐富“線上+線下”監管手段，實現業務流、信息流、資金流的統一，有助於促進新型農村合作金融組織形成安全性、流動性、收益性的可持續發展態勢。最終通過逐步建立符合合作金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代合作金融監管框架，實現穩妥推進農民專業合作開展信用合作試點的同時，守住不發生系統性金融風險的底線。
（作者系：徐如奎，中合聯投資有限公司黨支部書記、董事長；申澤濤，中合聯投資有限公司總經理）
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