摘 要：乡村是我国最基本的治理单元, 乡村治理是否有效, 不仅决定着乡村社会的发展、繁荣和稳定, 也体现上海治理的现代化水平。创新乡村治理体系, 走乡村善治之路不仅是中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径之一, 也是上海推进城乡融合、促进乡村活力的重要内容。
一、超大城市乡村振兴现状和制度约束特点
(一) 上海乡村发展现状问题
《上海市城市总体规划 (2017—2035) 》中提出建设创新之城、生态之城、人文之城, 但乡村建设却是建设卓越全球城市的短板。乡村与城市作为经济社会活动的两大空间载体, 相互依存、互动共生、不可偏废。乡村不能也不应成为经济发展的贫弱地区、社会治理的薄弱环节、生态保护的脆弱区域、文化传承的衰弱一极。目前, 上海乡村依旧存在着以下不足:
1. 低效建成用地和珍稀生态价值并重, 乡村定位不明确。
资源利用效率低, 与农村地区的规划发展导向不匹配, 是上海乡村面临的最大定位问题。目前乡村价值不断被重视和发掘, 乡村发展的目标定位和实施策略相应也需要重塑, 以实现乡村生产、生活、生态的互通融合。
2. 村庄人口、用地和就业不匹配, 乡村发展面临多重性。
目前上海乡村外来人口超过常住人口, 出现了“倒挂”现象, 这也导致乡村空间资源配置和使用的不合理, 宅基闲置和建房需求同时存在。上海乡村的对象不仅仅是广阔农业和农业居民, 其复杂性和不确定性要求了乡村振兴的多重路径。
3. 居民集中安置和土地减量化, 制约乡村转型的刚性依旧存在。
上海乡村居民点布局过于分散, 这虽然易于营造山水相宜的人居品质, 但也造成了人均用地偏高、农业布局集中度不足的现象。目前上海自然村中7成将撤并, 大量居民的集中安置和土地减量的进一步要求, 对乡村空间起到了相当量的制约。
4. 公共资源配置滞后, 江南文化内核和人居环境营造有待提升。
上海乡村在风貌特色、基础设施、公共服务、人居环境、收入水平、人才吸引力、文化提炼等方面与城市差距较大, 与周边省市典型乡村也存在一定差距, 面上均质、精品不足, 难以形成匹配大都市的郊区形象。
(二) 制度性供给的现状约束
实施乡村振兴需要对相应需求予以前瞻性反馈, 在维持现存制度的正常运行下, 不断探索新的、符合乡村自身机制的制度体系, 以实现农村文化、治理、民生、生态等在内的乡村发展水平的整体性提升。
1.“198”用地的保留问题。
“198”工业用地是指规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地, 其测算面积约为198平方公里, 因此得名。近年来, 上海推进的土地减量化中, 以低效建设用地空间腾挪和存量转型利用为基础, 其中“198”用地是主要的整治对象。但实际上, 未被法定正名的“198”用地中, 拥有为数不少的设施齐全、环境污染小、发展良好的企业和产业园区, 吸纳了周围农业释放的剩余劳动力, 如果对此进行一刀切, 首先受影响的是广大村民的就业问题。同时拒绝工业, 让乡村仅剩下一产和三产, 只会让部分刚刚丰裕起来的乡村重新回到农业谋生的最初状态, 这非常不利于乡村自身的存续。
2. 宅基地有偿使用和退出。
目前上海乡村集体建设用地中, 宅基地占了半壁江山, 同时农业人口较少, 但宅基地面积偏大, 比例过高, 不利于集约节约。在乡村精明收缩和乡村人口集中的导向下, 部分村庄已出现大量闲置的宅基地和房屋, 这些空置资产的难以转换与乡村生产生活用地的新增缺口之间存在着制度上的矛盾。对这些点多面广、布局分散的宅基地, 要在确保农民宅基地权益不受损和“户有所居”的前提下, 进行有效的盘活, 这就对宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”提出了要求。
3. 设施农用地的弹性使用。
设施农业是农村发展新动能转换的重要手段, 也是农业供给侧结构性改革的内容之一, 符合现代农业发展方向。同时, 设施农用地因与农田林地紧密结合, 在乡村建设用地指标不足、管控刚性的底线下, 十分适合作为弹性的田园设施和文旅服务的用地载体。但近年来设施农用地利用方面出现了一些新问题、新情况, 突出表现为:现有政策对设施农用地的使用范围和功能严格管制, 现有设施农用地的用地规模和占比难以满足实际发展需要。
4. 生态补偿机制不到位。
2009年上海就提出通过纵向补偿模式, 调节公益林、基本农田、水源保护地等发展薄弱区域, 使生态经济价值的外部性内部化。近年来, 为了加大生态环境保护, 第一产业不断调整产业结构和方向, 生态效益提升的同时也带来了经济效益的下降, 乡村产业发展转型依旧处在“阵痛期”。在生态优势转向生态红利之前, 生态补偿在缩小中心城区和郊区的发展界限中发挥着重要作用。目前通过政府财政一次性转移支付的生态补偿, 并不能缓解或者说弥补郊区为生态品质追求带来的发展暂缓, 同时财政补贴并没有完全惠及受影响的村民和村庄。可以说, 生态补偿和转移支付作为市级的顶层设计, 其精准量化和合理分配对涉农区的长远经济发展和全市生态基底的统筹具有重要意义。
5. 乡村治理的现代化。
乡村治理现代化是全面推进并实现乡村振兴战略长效化的必由之路, 也是推进农业农村现代化、建设生态宜居美丽乡村、平安乡村、幸福乡村和满足农村居民日益增长美好生活需要的有力保障。乡村存在的社会失序、村治变形、公共产品供给不足等突出问题, 其根本原因在于乡村治理体系的现代化建设依旧滞后于乡村发展诉求。但随着城乡单向人口流动的加快和利益多元化的加剧, 上海乡村面临着深刻的社会转型, 乡村治理出现主体缺失、结构不合理的新问题。上海乡村不能仅仅作为单纯的原生乡村来看待, 而要考虑到其长期形成的乡村文化、人口混合的现状居民、频繁介入的外部力量等多元新情况。
二、上海乡村振兴的具体分类和模式
(一) 发展类型:保留村、保护村、撤并村
根据现状村庄规模、区位、环境、产业、历史文化资源等因素, 将村庄分为保留、保护、撤并3类, 并进行分类指导, 提出不同的规划策略和导向, 改善村庄人居环境, 保护传统风貌和自然环境, 近期重点聚焦保护村、保留村的布局和建设。进一步强化“三个集中”, 鼓励农民进城入镇, 解决宅基地分散、规模较小的问题, 实现生产、生活、生态协调发展。
1. 保护村, 重点突出村庄整体风貌保护。
主要是指列入中国传统村落名录的村庄以及候选村庄;位于郊区32片历史文化风貌保护区内的村庄;以及整体具有较高传统风貌特征和历史文化价值的自然村。明确保护村的具体名单, 以及具有典型江南水乡风貌和传统历史文化村落的保护底线。以传统文化、地方特点、自然肌理、村落特征和人居环境为选择条件, 明确保护村目录。提炼村庄历史文化与风貌特色, 对提出保护村庄的保护开发策略。青浦、崇明等区的保护村自然格局完整, 历史底蕴浓厚, 最具有江南水乡基因, 通过保护村振兴的以点带面, 可体现上海“水、田、林、村”相互融合的整体风貌。保护村庄整体风貌。尽快编制专门的整体保护规划, 划定核心保护区和建设协调区, 明确保护对象和原则重点。对文物古迹、古树名木进行严格的保护, 延续体现传统风貌元素的基本格局和原始形态, 如民居、院落、街巷、河道等。在维持原有总体风貌的基础上进行综合环境整治。可适度发展休闲、旅游、创意产业等, 实现保护与发展的相互促进和良性循环, 提高农民收入。保障基础设施和公共服务水平。在现状基础上完善基本配置, 结合自然村落的布局, 进行组团式配套, 共享公共服务设施。包括8项基本功能, 含村委会、老年活动室、卫生室、体育健身点、文化舞台、为农综合服务站、停车场、公共厕所等。
2. 保留村, 重点是优化组团式布局, 统筹配置公共设施。
主要是指根据现状村庄的规模、区位、产业、历史文化资源、集聚度等进行综合评价较高的村庄。包括村户籍人口规模2000人以上、交通区位良好、产业活力村庄、集聚型村庄, 如奉贤区四团拾村村、青浦区朱家角张马村等。不鼓励新规划中心村, 而是依据现状条件进行选择, 且尊重农民意愿。综合评价较低的村, 如居民点小而散的村 (规模30户以下) , 以控制发展、逐步归并为主。鼓励结合现状自然村布局, 适当考虑紧凑组团式发展。按照“三个集中”的要求, 优化村庄布局, 加快集中, 集约节约用地。同时, 因地制宜对存量农宅进行功能置换, 发展休闲养老、乡村客栈、创意办公等设施。对不符合发展导向的工业企业, 通过资金补贴、指标平移等鼓励政策, 引导企业逐步退出, 结合土地整治进行复垦。加强农业与第三产业的融合, 发展观光农业、体验农业、旅游农业等符合本市产业发展导向的适宜产业。就近依托城镇的公共配套。从提升公共配套品质和资源使用效率出发, 保留型村庄应主要就近依托城镇的公共服务职能。距城镇较远的村庄, 鼓励居民点组团式布局配置公共设施, 在现状“三室一点”基础上适当完善。结合农民生活和农业生产服务的相关需求进行基本配置, 包括7项基本功能, 含村委会、老年活动室、卫生室、体育健身点、为农综合服务站、停车场、公共厕所。有条件的村庄建设文化舞台或戏台, 形成乡村社区中心。综合治理村庄人居环境。加快建设与农民生产生活相关的市政设施和农村环境治理设施, 重点解决农村生活污水处理、村沟宅河整治、农村垃圾收运等问题。
3. 撤并村, 重点是有序安排农民进城入镇。
主要是指受环境影响严重的村庄;居民点规模小、分布散的村庄;以及集建区范围内和毗邻集建区的村庄。根据农民意愿, 集中推进上述村庄居民迁移, 建议2020年前可完成10%～15%左右自然村的撤并。不鼓励撤并村庄进行“美丽乡村”的投入改造.对近期不能完成撤并的村庄, 需进行适应性的配置, 确保居民基本环境和生活需求。优先安排受环境影响严重的村庄居民迁移。结合“三线”划示工作, 对受环境影响严重的村庄, 包括位于生态敏感区、水源保护地内以及受高压线、高速公路和高速铁路严重影响的村庄 (如嘉定区安亭镇先锋村、奉贤区四团镇横桥村等) , 近期优先安排农民进城入镇。按照减量化工作推进要求, 有序实施部分村庄归并。对位于永久基本农田内, 规模较小、分散发展的村庄 (如金山区朱泾镇五龙村) , 应视各区实际发展情况, 分期实施撤并。在控制各区乡村开发空间平台下, 对于着眼生态涵养的乡村, 则引导农村精明收缩, 回归田野景趣。同时与人口集中的保留村之间, 通过置换有效盘活农村自身的各类资源 (建设用地、耕地、生态、风貌、文化) , 变劣势为优势, 激发农村内生发展动力。
(二) 特征禀赋:生态保育型、文化驱动型、产业带动型、城郊休闲型、集中居住型
上海乡村以其不同的禀赋特征, 从传统的农业生产功能出发, 逐步形成多种生产功能、居住功能、生态功能和文化功能。注意区分乡村直接可利用、可开发的功能差异, 有助于逐步激活乡村的经济功能, 促进乡村特色的发展, 走出多元化的乡村发展路子。
1. 生态保育型。
由于上海郊野地区涉及基本农田保护、水源涵养等生态保育职能, 这些大型生态游憩空间内的乡村发展和建设受到严格控制, 村庄产业基本以纯农业为主, 村集体自营产业很少。其中, 一些地区通过家庭农场、集体农场、农民专业合作社等规模化经营, 促进了农业现代化水平和生产经营收益的增长, 农业的经济功能比较明显。但总体来看, 分散的小农经营比重仍然很高, 农业的经济功能差, 效益低, 对农民家庭可支配收入的贡献小, 如青浦金泽镇钱盛村位于二级水源保护地范围内, 大片的农田、林地、河道造就了秀丽的自然风光和良好的生态环境, 同时也使得农业成为村内主要的收入来源, 乡村外来人口不到10%。对目前纯农业地区的乡村, 需要认清城乡融合, 找准自身定位。通过发展生态农业、循环农业、现代农业, 以绿色发展引领乡村振兴战略。传承精耕细作的农耕匠心, 生产品质高、质量好、绿色无污染的农产品, 打造上海本地有口碑的农业品牌。同时精心维护好山水林田湖草等的绿意与生机, 充分将自然田园景观和人造景观结合, 形成自我循环的乡村自然生态系统, 创造和谐的人与自然共存的高效生产机制。
2. 文化驱动型。
乡村文化的复兴在乡村振兴中具有基础和战略意义。上海乡村本身具有浓郁的历史文化特质, 拥有丰富的古树、古桥及传统历史要素, 同时“文化+”的艺术打造让传统人文和生活方式重新被挖掘, 把传统手工艺变成时尚元素, 让古树庙宇绽放新的美丽, 培育出新的乡村产业形态。例如, 崇明竖新镇仙桥村的“设计丰收”, 由设计学院学生将大棚转变为多功能公共空间, 孕育并提供田头咖啡、手工艺品, 以及教育住宿等时髦设计, 在空心化的乡村建立一个可持续发展社区, 被称为崇明的“田子坊”。通过艺术的介入, 把传统江南的人文价值与当代生活空间相结合。文化振兴是维系乡村发展灵魂的重要抓手, 要把体现上海乡村文化特色的符号和元素提炼出来, 在风貌塑造上留住乡村的“形”, 在文化传承上留住乡村的“魂”, 使乡村成为长三角江南田园文化的集中展示空间。互联网4.0的便利与“逃离大都市”的风潮逐渐出现, 通过文化自信使得乡村营造乐居的工作环境, 促进环境友好的创业产业在乡村根植, 远程工作成为可能, 乡村会成为承载科创中心建设的绿色创意灵动空间。
3. 产业带动型。
一些拥有特殊区位或资源优势的村庄, 利用集体建设用地发展工业, 形成较强的村级经济实力和较高的村民收入, 这类村庄比例较小, 但经济实力最强, 如奉贤区南桥镇杨王村, 已形成了新能源、汽配、现代物流、环保、机械制造、建筑装潢、通风设备、电子元件、现代制笔等多个支柱产业。目前, 这些以工业为支柱的产业型乡村应以“三个集中”为指导原则, 郊区村庄的现状工业企业应逐步向邻近的工业园区集中, 但鉴于上海郊区中有很多村集体经济中村办企业占比依然较重, 因此要适当考虑村级经济的发展, 要适度保留布局较为集中、环境影响较小的现状企业, 同时鼓励其产业能级的提升与转型。同时坚持广域农业的基础, 并因地制宜积极发展第三产业, 形成工业特强、多业并举的产业结构。
4. 城郊休闲型。
主要是依托良好的农业、农村资源发展乡村旅游业, 并带动农业和旅游关联服务业融合发展。目前沪郊已建成各类休闲农业与乡村旅游项目和景点300多个, 形成了农家乐、休闲农庄、观光农园、农业园区、生态园林、民俗文化等六大类的休闲农业和乡村旅游发展模式。这些休闲农业和乡村旅游点, 全年接待游客达2000万人次, 直接带动各类涉农旅游总收入19亿元。其中, 远郊地区的农业旅游发展较快, 奉贤庄行的金色田园、崇明的明珠湖水秀坊、金山的廊下新天地等一批新农业旅游景点不断涌现。对于越来越火热的乡村休闲浪潮, “旅游+农业”将催生新业态、新发展模式。高端有机农业、精品水果等农业产值高的地区, 应以大田农业和果林为重点, 开发田园风光欣赏、踏青采摘等亲近美好自然的旅游活动。有厚重文化积淀的地方, 则以乡村风土人情为吸引, 突出农耕文化和民间技艺的展示传播。有旅游资源优势的地方, 可以引入时代化、高端化的农家旅游经营理念建设如田园康养、亲子农业等项目, 发展集观光、娱乐、养生、度假于一体的乡村旅游业。在挖掘与都市喧嚣不同的自然资源载体, 应充分依托各村所处的区位优势, 以旅游为驱动, 促进农业绿色生产和农民多元创业的方式形成。
5. 集中居住型。
为突出集约节约用地, 改变农村存在的零散面貌, 在人口、环境、资源紧约束的条件下, 目前上海乡村振兴依旧要坚持“三个集中”, 加快推进农村地区人口、产业向城镇集聚和农业规模化经营, 转变农业生产方式和村庄建设模式。松江泖港镇全镇预期宅基地撤并规模达21%, 是典型的集中安置模式, 区级层面提出6种安置模式, 优先鼓励进城进镇安置;而村级层面依旧以村内安置和原地保留为主要安置意愿, 存在一定政策对接空间。对于环境差、规模小、分布散的村庄, 将通过宅基置换、近镇转移释放改善居住需求, 有序引导农民的集中生活居住。对此, 寻找符合村民安置意愿的归并模式, 落实安置地区基础设施、公共服务、人居环境建设等配置, 在保障生活、就业等问题同时提升农民生活质量。此外, 切实做好原有村庄存量资源激活。通过对乡村建设用地空间平移、集聚和布局优化, 闲置房屋优先用于乡村振兴项目建设, 集体组织分红可惠及于民。
(三) 驱动模式:政府投入型、乡村自治内生型、社会资本介入型
推进乡村振兴有3个主要参与者, 即政府、村民, 以及外界社会。三者对于激活乡村资源要素、促进乡村振兴具有重要作用。总体而言, 一个成功落地、自我活力的乡村, 必然需要三者的积极协同, 以政府为前期导力点, 激发村民主体活力, 充分发挥市场作用, 形成乡村振兴多元投入格局。但上海乡村原生特征和发展模式的多样性, 带来驱动模式也有所不同。在清晰界定各自的政策边界条件下, 建立相应的激励相容机制, 为不同主体的互动与组合治理带来可能性和可行性。
乡村振兴作为上海乡村转型的大战略, 必须有硬投入作保障。除了加大乡村经济社会发展的关键领域和薄弱环节投入外, 政府投入可向两方面予以关注和倾斜。一方面, 统筹生态治理, 做好生态补偿转移支付工作。对山水林田湖草生命共同体进行系统修复、综合治理, 重点实施生态系统保护和修复工程, 严守生态保护红线, 筑牢乡村绿色生态基底。对因基本农田、公益林和水源地等保护而发展受限的乡村, 应形成导向明确、公平合理的激励机制, 保障该生态保护地区公平发展权, 进一步优化上海生态环境。另一方面, 健全投入保障, 尤其是乡村基础设施和公共服务的精准对焦。可以说, 影响乡村振兴的真正短板依旧是目前城乡基本面的不对等, 要注重乡村生产、生活和休闲等对基础设施配套需求, 真正实现公共服务和基础设施配套均等化。
人民富裕是乡村振兴的最终落脚点, 要使乡村成为乡村振兴的主体力量, 必须确立农民在乡村的主体地位。首先, 要完善乡村治理体系, 赋予农民主体权利和主体责任, 强化村民的自主意识和自治功能, 促进村民公众参与及公共关系的良性互动发展, 走乡村“善治之道”。其次, 乡村对大部分上海人而言, 依旧是美好的故土家园, 在富有上海特色的文化复兴和田园载体的指引下, 对乡村有期待和情怀的人群也可以参与乡村振兴的实际工作, 打造乡土的、健康的、休闲的、历史的乡村, 使乡村成为守望乡愁的重要依托, 提升对美好生活的幸福感和获得感。
社会资本以其天然逐利的洞察性和长期经营的经验值, 是抓住乡村振兴战略机会的一大投资端。上海乡村目前最大的问题是有投资价值 (郊野休闲活动、新生产生活空间) 、投资主体 (社会资本、集体资产) , 但是尚未有行之有效的进入和监管机制。乡村振兴可实施负面清单式管理, 规范用地和产业的研判制度。严格控制乡村新产业的地均投资和产业方向, 加强对宅基地和相应建设用地的性质和经验管控。此外, 上海目前在农业生产方面已经形成较为顺畅的“社会+村民”的合作体系, 未来则要在联动第二、第三产业上下功夫, 尤其是文旅产业和科创产业在乡村的自主投入, 加深融合的持续性。对此可寻找有特色的保留保护村进行试点模式的探索。
三、乡村振兴制度性供给的瓶颈及对策研究
(一) 优化全市“198”工业用地政策, 支持乡村振兴产业发展
对“198”工业要进行分类处理。基于“198”工业对村级经济的明显带动作用以及对农村就业的社会效益影响, 对现状“198”工业不能“一刀切”, 经发改委、规土、经发等部门认定后, 适当保留一定量的“198”村级工业, 为农村提供必要的就业机会, 培育乡村造血机制。
1. 全面梳理“198”工业用地现状, 制定评估体系。
一是明确评估原则。对全市“198”工业用地不能单纯以“亩产论英雄”, 需综合评判“198”工业在环境保护、社会效益方面的多方影响, 建立产业绩效、社会效益、资源利用效率等方面的综合评价制度, 逐步淘汰高投入、高污染、高能耗、低产出企业。二是制定评估指标体系:从“经济效益、社会效益、环境效益”3个维度对现状“198”工业用地进行全面评估。经济效益方面主要包括:工业门类、产出效率、税收情况、厂房租金等。社会效益主要包括:区位及交通适宜发展情况、就业人口素质情况、促进本村劳动力就业情况等。环境效益主要包括:建筑质量、污染程度、环保手续完善度等指标。三是设定评分权重, 利用层次分析等方法对“198”工业用地进行综合绩效分析。评出“优秀、普通、较差”3类不同等级的工业企业, 并对较优的工业用地予以保留。对拟保留“198”工业用地, 通过问卷、实地调研等形式, 深入掌握用地现状与发展诉求, 并鼓励企业向符合全市产业发展的方向转型, 促进村级经济的持续快速发展。
2. 分类细化“198”工业归属去留。
在评估梳理的基础上, 对现状“198”工业用地进行分类处理:一是对于位于土地利用总体规划划定的禁止建设区、生产型基本农田保护区内, 或位于生态网络规划划定的重要生态保护区域内、不符合产业用地导向和环保要求, 经济效益和社会效益不佳的“198”工业用地, 划为生态控制型用地, 应通过资金补贴、指标平移等鼓励政策, 逐步引导企业退出, 结合土地整理整治规划进行复垦。二是对于满足区县建设用地总规模指标、符合土地利用总体规划, 虽与生态网络规划等相关规划有一定冲突, 不符合产业用地导向和环保要求, 但交通条件、基础设施配套或建筑质量较好, 实施整理复垦难度较大的现状“198”工业用地, 划为功能转变型, 建议转型发展为其他公共服务设施用地, 规模不予以扩大, 仅允许其原址改建。三是对于满足区县建设用地总规模指标、符合土地利用总体规划和生态网络规划等相关规划的布局要求的, 划为保留提升型。需符合产业用地导向和环保要求, 同时, 经济效益和社会效益贡献突出, 允许其保留发展, 用地在规模上原则不予以扩大, 仅允许其原址改建。
3. 细化明确“198”优质企业保留的具体工作机制。
一是严格控制保留零星工业用地规模, 明确村级“198”零星工业用地的总量比例。按照不低于甚至高于城镇居住区环评标准和交通影响标准的要求, 优先适度保留优质“198”企业。二是保障支持符合总体规划布局要求、集中成片发展的“198”工业企业发展。在用地上予以保留, 政策上给予充分支持。发相关部门在企业升级改造过程中, 需提供其转型发展的必要通道。三是经发改委、规土、经发、环保等部门通过一定的认定程序, 确定“198”工业保留、转型或升级改造方案。其中, 发改委负责拟保留“198”企业的审批立项;规土局落实“198”工业用地指标及空间;经发局进行产业引导和转型升级引导;环保局重点开展项目环评等方面的认定工作。最终, 对符合规划导向的、质量好、满足环保要求、又可以为农民提供大量就业、确有保留需要的“198”工业用地, 严格按照高于“104”工业区块和“195”保留工业用地的标准进行控制。并在后续规划中做到独立目录管理, 进行图斑落地。
4. 多途径促进“198”保留工业用地的高效开发利用。
对保留工业用地, 制定差异化的升级改造政策。一类可采取政府主导转型的模式。通过土地使用权流转的方式, 鼓励原有工业用地向创意研发类产业转型。通过建设农民工博物馆、异地务工人员培训中心、工业设计中心、工业遗存印记公园等设施, 引入创意性企业、科技类企业, 实现“198”工业用地“大转变”。一类可采取企业自身转型的模式。可通过旧厂改建、产业升级等方式, 提升自身的产业能级, 向高产出、高效益、低污染、低能耗的方向发展, 实现“198”工业用地的“小”转变。
(二) 多路径活化宅基地利用, 优化乡村振兴空间布局
上海正在落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权需要做出一定的改革和尝试。
1. 以激励为导向的宅基地有偿使用制度。
建议上海在以下4种情况尝试探索宅基地有偿使用路径:一是对通过继承等方式取得宅基地使用权的, 继承人是非本集体经济组织成员的, 实行宅基地有偿使用;二是探索实行有偿选位、择位竞价机制配置宅基地, 所得价款用村基础设施配套和经济困难户建房;三是对申请建房的农户, 如果使用宅基地的面积小于规定面积的, 集体经济组织按照标准予以奖励;四是对超标准占用, 包括因人口减少形成的超占面积, 根据超占起征面积实行阶梯累积式收费。
2. 多路径实施的宅基地退出制度。
建议上海在以下3种情况尝试探索宅基地退出路径:一是对“一户多宅”、超面积占用以及非集体成员通过继承等方式占用宅基地的, 可由区政府统一回购, 引导有序退出;二是根据《关于征收集体土地居住房屋市场化补偿的指导意见》, 积极鼓励存量合法宅基地自愿退出, 建议重点在撤并村中进行;三是对“三线”沿线宅基地继续实施宅基地置换。同时制定全市统一的宅基地退出、集中居住和安置标准。
3. 成立宅基地流转中心, 促进宅基地活化利用。
一是以区为单位, 建立宅基地流转中心;二是操作程序:由资格权人自愿申报、村集体和街道居委会两级审核等程序, 由区宅基地流转中心发布房源信息, 出租其20年使用权。凡我国境内依法设立的法人, 其他组织及具有完全民事能力的自然人, 都可申请承租。村集体经济合作社统一收取20年租金, 并提取10%的金额, 用于村内基础设施维护、公共服务建设, 房地评估费用等;三是功能活化:承租期内, 承租人可对宅基地进行改建, 新建, 或转让承租权, 也可用以自主经营和收益, 以及抵押担保等。承租人可进行创新创业, 发展乡村旅游、民宿、文化、商贸、娱乐等产业, 也可用于个人休闲居住、养老等用途。四是建议在区总体规划确定的保护和保留村中进行, 有条件选择闲置宅基地比较多的村庄, 在近郊和远郊各选择1个试点。具体操作细则可借鉴西安市高陵区“共享村落”实践探索。
(三) 鼓励设施农用地弹性复合使用, 支持乡村振兴产业落地
1. 合理配置设施农用地规模, 提高设施农用地集约利用水平。
鼓励和支持有条件的企业和农户提高设施农业建设标准, 合理引导设施农业向高空发展, 提高设施农用地的集约利用水平;建立设施农用地退出机制, 对于利用不合理、闲置浪费严重、投入产出效益低下的设施农用地, 通过“腾笼换鸟”等方式, 保证农用地的高效可持续利用。
2. 细化设施农用地分类标准, 设立设施农用地“正负面清单”。
结合上海当前设施农业发展的实际需要, 进一步细化设施农业分类标准, 制定适应乡村第一、第二、第三产业融合发展的设施农业分类标准, 对不同类别的设施农业实行不同的用地标准, 合理指导设施农业用地;以用地“正负面清单”的形式, 制定相关的操作细则或指引。“正面清单”鼓励引导附属设施和配套设施建设合理选择, 在督查管理过程中设施将农用地违法违规问题单列形成“负面清单”, 以“负面清单”形式明确设施农用地范围, 统一划定设施农业项目建设区。在镇级政府统一领导下, 由农业农村部门公布本地区“设施农业项目建设准入清单”, 明确可以建设的设施农业项目类型、规模、建设要求等, 自然资源、生态环境等相关部门协作配合, 共同划定设施农业可以建设、禁止建设区域。
3. 对附属设施用地及配套设施用地占比实行弹性管控。
对于高标准、规模型农用地以及允许其扩大设施农用地占比, 从而实现弹性管控。附属设施用地占比额从5%提升为5%～15%;配套设施用地占比额可根据项目需求提高5%～15%。
4. 适度拓展设施农用地研发、教育、休闲等复合功能。
鼓励设施农业用地复合利用。对设施农业用地, 在严格保护耕地和保护生态环境、坚持农地优先农用的前提下, 设施农用地中的部分用地可以复合休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验、研究服务等功能;在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下, 可以适当复合民俗、创意休闲等功能。
(四) 建立多元化生态补偿机制, 促进乡村振兴有效实施
生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的, 根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本, 综合运用行政和市场手段, 调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的一种制度安排。
1. 结合经济发展水平量化生态效益, 建立完善的补偿制度和科学的补偿标准, 市级财政托底。
联合规土局、农委、绿容局、环保局等部门, 综合考虑各区各镇的生态保护面积, 生态建设投入以及生态保护成效确定财政转移支付的分配方式, 重点向生态保护面积大, 产业发展限制多的地区倾斜, 体现补偿的针对性。对现有的生态补偿政策, 各有关部门开展深入研究, 合理确定各类资源环境的生态价值, 优先保障失地农民、失水渔民、失业居民的合法权益, 从而确定补偿标准, 加大转移支付力度。同时研究制定完整的农村补贴法规, 使财政对农村的补贴制度化、法制化、长效化, 促进地方政府直接与补偿主体对接, 保障资金支付的执行力。
2. 灵活运用政府补偿、市场补偿、社会补偿等多种手段, 建立跨区横向生态补偿机制。
面对纵向补偿的资金缺口, 应探索制定跨区的横向补偿机制, 以城市反哺农村、工业反哺农业、下游反哺上游为原则, 使生态受益群体补偿生态保护主体。同时推动财政体制改革, 由发改委牵头设立生态补偿基金, 将各行业专项资金、自然资源有偿使用资金合并, 统一运营、管理、分配和审计, 主要用于农村地区的建设和发展。此外, 应充分发挥市场主体的积极性, 通过补贴、优惠贷款、税收减免多样化的财税手段吸引银行信贷、工商资本、民间资本和社会力量参与到农村建设。
3. 扩大补偿覆盖面, 将生态环保产业和生态保护红线所涉及的主体全部纳入生态补偿范围。
充分发挥政府财政资金的引导作用, 对自然资源保护, 生态型产业发展、环境污染治理、新能源推广、农村基础设施建设等多项领域给予补偿。此外, 明确供给或使用生态产品的主体或客体, 要求生态保护红线范围内的建设开发项目进行严格环境影响评估和生态效益测算, 对有积极影响的进行补贴, 有消极影响的征收资源环境费。
(五) 建立乡村善治的长效机制
乡村是我国最基本的治理单元, 乡村治理是否有效, 不仅决定着乡村社会的发展、繁荣和稳定, 也体现上海治理的现代化水平。创新乡村治理体系, 走乡村善治之路不仅是中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径之一, 也是上海推进城乡融合、促进乡村活力的重要内容。
1. 以“土地整治+”和村庄设计带动乡村细微治理, 通过人居环境焕新激活乡村内生动力。
上海乡村环境治理矛盾最突出的就是村庄整体布局设计因粗放生产状态形成单调均质的低质量建设, 以及村落公共区域因环保思想缺失造成的排污等脏乱差问题。这些生活生产方式的落后制约着上海乡村的进一步优化。通过“土地整治+”对促成景观空间恢复和公共空间治理搭好基础底色。“土地整治+”不仅是山水林田等涉农资源的简单整合, 而是作为统筹的平台, 在生态化的土地上形成自然气息的乡村大地景观和江南风韵的村庄景观风貌, 在结余的土地指标上落实乡村活力必要的公共设施和空间。通过村庄设计对建设治理、用地集约进行规划部署和分类引导。村庄设计不仅是单独建筑的精雕细琢, 其重点在于通过植入可持续产业、微调空间布局体现水乡地域特色鲜明, 江南文化底蕴深厚的乡村建设特色。在实现干净整洁、生态宜居的人居环境下, 自然激发农民对家园的内生情感以及建设维护乡村的自觉性。
2. 从区、镇级形成上海乡村治理的统筹管理平台。
市级层面要从政策供给上优化地方治理的平台空间和门槛准入, 对土地、资金等要素予以支持。将原有涉农基金纳入乡村振兴计划统筹池, 由财政局研究并确保支持农村改革发展的资金与总预算的保障比例系数。规土局坚持规划引领、用途管制基础上, 建设用地指标要向乡村地区适度倾斜, 保障生产生活用地。区级成立乡村振兴工作组, 对重点项目、资金使用及相关政策进行统筹协调。建立市、区两级统筹协调机制, 成立由发改、规土、住建委、农委、财政、水务、环保、绿容等相关部门组成的乡村振兴工作组, 对重点项目、资金使用及相关政策进行统筹协调。由区乡村振兴工作组组织乡村项目落地、生态环境治理、公共基础设施等重点项目的实施。统筹运营集体闲散资产, 对镇、村在田园综合体、乡村产业等项目的自主投入, 对其中符合规范的优秀项目以一定比例转移支付方式或者次年预算额奖励的方式, 实现乡村的“多级分工+有效引导”。以镇层面为主力抓手, 发挥并落实镇级的属地管理和公共服务职责。镇政府必须在探索从经济引领到社会治理的乡村振兴问题时, 需要镇级政府发挥示范合力, 相对独立地对辖区内的秩序发展全面负责。以精品村的方式在条件成熟的地区开展旅游、民宿、创新产业的试点培育, 产生的区、镇两级地方收入, 全部通过转移支付落实到所在村。
3. 形成村民主体、能人带头、自治而强的村庄自主发展和全面升级。
落实农村居民作为乡村振兴和社区建设的创造主体地位。乡村振兴工作中, 政府引导是外因, 农民行动是内因。村民是乡村振兴工作的规划者和建设者, 政府是保障乡村治理开展的政策制定者和推动者。目前上海乡村管理属于一种弱自治模式, 村民并没有意识到自己是乡村振兴的主人公, 也没有被赋予农村社区自主决策权力。对此, 村民自治是村民直接参与乡村治理的重要平台, 也是乡村振兴的内生动力。一是建立乡土人才管理体制机制, 激活创造性。引入有志于农村发展的大学生和高端人才, 聚焦长期扎根农村、有技术有经验的本土能工巧匠, 给予乡土人才政策、资金、技术支持, 激发乡土人才干事创业的热情, 将他们培养成家庭农场、科创企业等新型经营主体的带头人。二是重视对乡村村民的认知教育和动员, 重塑乡建意识。积极开展农业相关的培训交流会, 通过职业、技术、服务等多方面的培训, 使乡村原住民转型为新型职业农民。向村民进行本土乡村特色和乡建理念的宣传, 在交流讨论中逐步凝聚社区共识形成对自身家园的认同感, 凝聚共识拟定社区发展愿景。三是强调乡村村民的权利和责任, 提升主体性。让村民自主提出社区发展愿景、切身参与到乡村的营造建设中。同时在巩固和完善农村基本经营制度, 保持土地承包关系稳定并长久不变的基础上, 革新集体财产的产权制度和利益分配机制, 以集体组织为单元参与乡村振兴的造血分红, 形成全民入股、能者多劳、多劳多得的机制氛围, 做到“共有共享”。
4. 健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设。
一是以村规民约为指引推动乡风文明建设。对农村的公共设施、建筑物及景观, 村民可共同订定社区公约一同管理维护, 建立内部规范以形成自主管理。对优秀乡村传统文化、红色革命文化、社会主义先进文化等进行传承及再创造, 以小品设计、顺口溜等通俗易懂、潜移默化的方式进行传播, 融入寻常百姓的日常生活, 促进乡村和谐健康发展。二是以“贤、民、委、企”为组织推动协同治理。坚持以乡情乡愁为纽带, 以本地企业为重要支撑, 吸引本地企业家、社会贤达、离退休干部、致富能手等力量构成乡村咨询委员会和村民理事会, 作为村民自治的有益补充。这些村民自组织连接着村“两委”和广大群众, 通过发挥人缘关系和信赖优势, 在基础设施建设、人居环境整治、宅基地制度改革等多项有关村民利害的建设改革事务中进行民主协商, 有效衔接了乡政与村治, 提高基层治理能力。三是以互联网+为平台推动农村治理能力现代化。上海农村信息化基础条件比较完善, 全市所有乡镇和行政村都已接入宽带。村委会应建立网上农村民主法治议事大厅, 用村民看得懂的形式, 将村务管理、财务信息、建设热点等内容实行移动信息化管理, 让村民参与村庄建设与管理。乡村企业则利用资本、技术、人才等生产要素, 带动农民发展专业化、标准化、规模化、集约化生产, 推进现代农业产业体系建设。四是以多元社会力量为纽带引导村庄发展。搭建乡村内部及社会力量有机融合的平台, 鼓励各类非政府组织、专家学者、教育机构等对乡村治理和振兴的协助引导。社会力量的参与不仅可以弥补基层居民在认知深度及发展能力方面的不足, 尤其是涉及产业发展、空间建设等专业方面, 为乡村社区带来自组织发展所需的专业知识传授、技能培训乃至资金项目等资源。此外, 在乡村社区规划层面, 发挥乡村建设的规划师、建筑师、艺术家等专业人才的技术支撑, 以“匠心”重现乡村之美。全程跟踪乡村重要节点空间、村落风貌、建筑景观从规划构想到建设落地, 为农村产业兴旺、乡村治理等出谋划策。五是以基层党组织为核心完善乡村党建治理。加强基层党组织建设, 从市区党政机关、企事业单位、高等院校、科研院所等中, 选拔人才担任村党组织第一书记, 整顿目前乡村支部涣散的现状局面。实施党员人才回乡计划, 将技术能人、创业致富带头人、返乡大学生、退休干部中的优秀党员纳入党组织优秀人才的储备资源。
作者简介： 周晓娟, 高级工程师, 上海市城市规划设计研究院新农村规划研究中心副主任。;
基金： 上海市决策咨询研究重点课题 (编号2018-A-030-A);
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