摘 要：鄉村是我國最基本的治理單元, 鄉村治理是否有效, 不僅決定著鄉村社會的發展、繁榮和穩定, 也體現上海治理的現代化水平。創新鄉村治理體系, 走鄉村善治之路不僅是中國特色社會主義鄉村振興道路的具體路徑之一, 也是上海推進城鄉融合、促進鄉村活力的重要內容。
一、超大城市鄉村振興現狀和制度約束特點
(一) 上海鄉村發展現狀問題
《上海市城市總體規劃 (2017—2035) 》中提出建設創新之城、生態之城、人文之城, 但鄉村建設卻是建設卓越全球城市的短板。鄉村與城市作為經濟社會活動的兩大空間載體, 相互依存、互動共生、不可偏廢。鄉村不能也不應成為經濟發展的貧弱地區、社會治理的薄弱環節、生態保護的脆弱區域、文化傳承的衰弱一極。目前, 上海鄉村依舊存在著以下不足:
1. 低效建成用地和珍稀生態價值並重, 鄉村定位不明確。
資源利用效率低, 與農村地區的規劃發展導向不匹配, 是上海鄉村面臨的最大定位問題。目前鄉村價值不斷被重視和發掘, 鄉村發展的目標定位和實施策略相應也需要重塑, 以實現鄉村生產、生活、生態的互通融合。
2. 村莊人口、用地和就業不匹配, 鄉村發展面臨多重性。
目前上海鄉村外來人口超過常住人口, 出現了“倒掛”現象, 這也導致鄉村空間資源配置和使用的不合理, 宅基閒置和建房需求同時存在。上海鄉村的對象不僅僅是廣闊農業和農業居民, 其複雜性和不確定性要求了鄉村振興的多重路徑。
3. 居民集中安置和土地減量化, 制約鄉村轉型的剛性依舊存在。
上海鄉村居民點佈局過於分散, 這雖然易於營造山水相宜的人居品質, 但也造成了人均用地偏高、農業佈局集中度不足的現象。目前上海自然村中7成將撤併, 大量居民的集中安置和土地減量的進一步要求, 對鄉村空間起到了相當量的制約。
4. 公共資源配置滯後, 江南文化內核和人居環境營造有待提升。
上海鄉村在風貌特色、基礎設施、公共服務、人居環境、收入水平、人才吸引力、文化提煉等方面與城市差距較大, 與周邊省市典型鄉村也存在一定差距, 面上均質、精品不足, 難以形成匹配大都市的郊區形象。
(二) 制度性供給的現狀約束
實施鄉村振興需要對相應需求予以前瞻性反饋, 在維持現存制度的正常運行下, 不斷探索新的、符合鄉村自身機制的制度體系, 以實現農村文化、治理、民生、生態等在內的鄉村發展水平的整體性提升。
1.“198”用地的保留問題。
“198”工業用地是指規劃產業區外、規劃集中建設區以外的現狀工業用地, 其測算面積約為198平方公里, 因此得名。近年來, 上海推進的土地減量化中, 以低效建設用地空間騰挪和存量轉型利用為基礎, 其中“198”用地是主要的整治對象。但實際上, 未被法定正名的“198”用地中, 擁有為數不少的設施齊全、環境汙染小、發展良好的企業和產業園區, 吸納了周圍農業釋放的剩餘勞動力, 如果對此進行一刀切, 首先受影響的是廣大村民的就業問題。同時拒絕工業, 讓鄉村僅剩下一產和三產, 只會讓部分剛剛豐裕起來的鄉村重新回到農業謀生的最初狀態, 這非常不利於鄉村自身的存續。
2. 宅基地有償使用和退出。
目前上海鄉村集體建設用地中, 宅基地佔了半壁江山, 同時農業人口較少, 但宅基地面積偏大, 比例過高, 不利於集約節約。在鄉村精明收縮和鄉村人口集中的導向下, 部分村莊已出現大量閒置的宅基地和房屋, 這些空置資產的難以轉換與鄉村生產生活用地的新增缺口之間存在著制度上的矛盾。對這些點多面廣、佈局分散的宅基地, 要在確保農民宅基地權益不受損和“戶有所居”的前提下, 進行有效的盤活, 這就對宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”提出了要求。
3. 設施農用地的彈性使用。
設施農業是農村發展新動能轉換的重要手段, 也是農業供給側結構性改革的內容之一, 符合現代農業發展方向。同時, 設施農用地因與農田林地緊密結合, 在鄉村建設用地指標不足、管控剛性的底線下, 十分適合作為彈性的田園設施和文旅服務的用地載體。但近年來設施農用地利用方面出現了一些新問題、新情況, 突出表現為:現有政策對設施農用地的使用範圍和功能嚴格管制, 現有設施農用地的用地規模和佔比難以滿足實際發展需要。
4. 生態補償機制不到位。
2009年上海就提出通過縱向補償模式, 調節公益林、基本農田、水源保護地等發展薄弱區域, 使生態經濟價值的外部性內部化。近年來, 為了加大生態環境保護, 第一產業不斷調整產業結構和方向, 生態效益提升的同時也帶來了經濟效益的下降, 鄉村產業發展轉型依舊處在“陣痛期”。在生態優勢轉向生態紅利之前, 生態補償在縮小中心城區和郊區的發展界限中發揮著重要作用。目前通過政府財政一次性轉移支付的生態補償, 並不能緩解或者說彌補郊區為生態品質追求帶來的發展暫緩, 同時財政補貼並沒有完全惠及受影響的村民和村莊。可以說, 生態補償和轉移支付作為市級的頂層設計, 其精準量化和合理分配對涉農區的長遠經濟發展和全市生態基底的統籌具有重要意義。
5. 鄉村治理的現代化。
鄉村治理現代化是全面推進並實現鄉村振興戰略長效化的必由之路, 也是推進農業農村現代化、建設生態宜居美麗鄉村、平安鄉村、幸福鄉村和滿足農村居民日益增長美好生活需要的有力保障。鄉村存在的社會失序、村治變形、公共產品供給不足等突出問題, 其根本原因在於鄉村治理體系的現代化建設依舊滯後於鄉村發展訴求。但隨著城鄉單向人口流動的加快和利益多元化的加劇, 上海鄉村面臨著深刻的社會轉型, 鄉村治理出現主體缺失、結構不合理的新問題。上海鄉村不能僅僅作為單純的原生鄉村來看待, 而要考慮到其長期形成的鄉村文化、人口混合的現狀居民、頻繁介入的外部力量等多元新情況。
二、上海鄉村振興的具體分類和模式
(一) 發展類型:保留村、保護村、撤併村
根據現狀村莊規模、區位、環境、產業、歷史文化資源等因素, 將村莊分為保留、保護、撤併3類, 並進行分類指導, 提出不同的規劃策略和導向, 改善村莊人居環境, 保護傳統風貌和自然環境, 近期重點聚焦保護村、保留村的佈局和建設。進一步強化“三個集中”, 鼓勵農民進城入鎮, 解決宅基地分散、規模較小的問題, 實現生產、生活、生態協調發展。
1. 保護村, 重點突出村莊整體風貌保護。
主要是指列入中國傳統村落名錄的村莊以及候選村莊;位於郊區32片歷史文化風貌保護區內的村莊;以及整體具有較高傳統風貌特徵和歷史文化價值的自然村。明確保護村的具體名單, 以及具有典型江南水鄉風貌和傳統歷史文化村落的保護底線。以傳統文化、地方特點、自然肌理、村落特徵和人居環境為選擇條件, 明確保護村目錄。提煉村莊歷史文化與風貌特色, 對提出保護村莊的保護開發策略。青浦、崇明等區的保護村自然格局完整, 歷史底蘊濃厚, 最具有江南水鄉基因, 通過保護村振興的以點帶面, 可體現上海“水、田、林、村”相互融合的整體風貌。保護村莊整體風貌。儘快編制專門的整體保護規劃, 劃定核心保護區和建設協調區, 明確保護對象和原則重點。對文物古蹟、古樹名木進行嚴格的保護, 延續體現傳統風貌元素的基本格局和原始形態, 如民居、院落、街巷、河道等。在維持原有總體風貌的基礎上進行綜合環境整治。可適度發展休閒、旅遊、創意產業等, 實現保護與發展的相互促進和良性循環, 提高農民收入。保障基礎設施和公共服務水平。在現狀基礎上完善基本配置, 結合自然村落的佈局, 進行組團式配套, 共享公共服務設施。包括8項基本功能, 含村委會、老年活動室、衛生室、體育健身點、文化舞臺、為農綜合服務站、停車場、公共廁所等。
2. 保留村, 重點是優化組團式佈局, 統籌配置公共設施。
主要是指根據現狀村莊的規模、區位、產業、歷史文化資源、集聚度等進行綜合評價較高的村莊。包括村戶籍人口規模2000人以上、交通區位良好、產業活力村莊、集聚型村莊, 如奉賢區四團拾村村、青浦區朱家角張馬村等。不鼓勵新規劃中心村, 而是依據現狀條件進行選擇, 且尊重農民意願。綜合評價較低的村, 如居民點小而散的村 (規模30戶以下) , 以控制發展、逐步歸併為主。鼓勵結合現狀自然村佈局, 適當考慮緊湊組團式發展。按照“三個集中”的要求, 優化村莊佈局, 加快集中, 集約節約用地。同時, 因地制宜對存量農宅進行功能置換, 發展休閒養老、鄉村客棧、創意辦公等設施。對不符合發展導向的工業企業, 通過資金補貼、指標平移等鼓勵政策, 引導企業逐步退出, 結合土地整治進行復墾。加強農業與第三產業的融合, 發展觀光農業、體驗農業、旅遊農業等符合本市產業發展導向的適宜產業。就近依託城鎮的公共配套。從提升公共配套品質和資源使用效率出發, 保留型村莊應主要就近依託城鎮的公共服務職能。距城鎮較遠的村莊, 鼓勵居民點組團式佈局配置公共設施, 在現狀“三室一點”基礎上適當完善。結合農民生活和農業生產服務的相關需求進行基本配置, 包括7項基本功能, 含村委會、老年活動室、衛生室、體育健身點、為農綜合服務站、停車場、公共廁所。有條件的村莊建設文化舞臺或戲臺, 形成鄉村社區中心。綜合治理村莊人居環境。加快建設與農民生產生活相關的市政設施和農村環境治理設施, 重點解決農村生活汙水處理、村溝宅河整治、農村垃圾收運等問題。
3. 撤併村, 重點是有序安排農民進城入鎮。
主要是指受環境影響嚴重的村莊;居民點規模小、分佈散的村莊;以及集建區範圍內和毗鄰集建區的村莊。根據農民意願, 集中推進上述村莊居民遷移, 建議2020年前可完成10%～15%左右自然村的撤併。不鼓勵撤併村莊進行“美麗鄉村”的投入改造.對近期不能完成撤併的村莊, 需進行適應性的配置, 確保居民基本環境和生活需求。優先安排受環境影響嚴重的村莊居民遷移。結合“三線”劃示工作, 對受環境影響嚴重的村莊, 包括位於生態敏感區、水源保護地內以及受高壓線、高速公路和高速鐵路嚴重影響的村莊 (如嘉定區安亭鎮先鋒村、奉賢區四團鎮橫橋村等) , 近期優先安排農民進城入鎮。按照減量化工作推進要求, 有序實施部分村莊歸併。對位於永久基本農田內, 規模較小、分散發展的村莊 (如金山區朱涇鎮五龍村) , 應視各區實際發展情況, 分期實施撤併。在控制各區鄉村開發空間平臺下, 對於著眼生態涵養的鄉村, 則引導農村精明收縮, 迴歸田野景趣。同時與人口集中的保留村之間, 通過置換有效盤活農村自身的各類資源 (建設用地、耕地、生態、風貌、文化) , 變劣勢為優勢, 激發農村內生髮展動力。
(二) 特徵稟賦:生態保育型、文化驅動型、產業帶動型、城郊休閒型、集中居住型
上海鄉村以其不同的稟賦特徵, 從傳統的農業生產功能出發, 逐步形成多種生產功能、居住功能、生態功能和文化功能。注意區分鄉村直接可利用、可開發的功能差異, 有助於逐步激活鄉村的經濟功能, 促進鄉村特色的發展, 走出多元化的鄉村發展路子。
1. 生態保育型。
由於上海郊野地區涉及基本農田保護、水源涵養等生態保育職能, 這些大型生態遊憩空間內的鄉村發展和建設受到嚴格控制, 村莊產業基本以純農業為主, 村集體自營產業很少。其中, 一些地區通過家庭農場、集體農場、農民專業合作社等規模化經營, 促進了農業現代化水平和生產經營收益的增長, 農業的經濟功能比較明顯。但總體來看, 分散的小農經營比重仍然很高, 農業的經濟功能差, 效益低, 對農民家庭可支配收入的貢獻小, 如青浦金澤鎮錢盛村位於二級水源保護地範圍內, 大片的農田、林地、河道造就了秀麗的自然風光和良好的生態環境, 同時也使得農業成為村內主要的收入來源, 鄉村外來人口不到10%。對目前純農業地區的鄉村, 需要認清城鄉融合, 找準自身定位。通過發展生態農業、循環農業、現代農業, 以綠色發展引領鄉村振興戰略。傳承精耕細作的農耕匠心, 生產品質高、質量好、綠色無汙染的農產品, 打造上海本地有口碑的農業品牌。同時精心維護好山水林田湖草等的綠意與生機, 充分將自然田園景觀和人造景觀結合, 形成自我循環的鄉村自然生態系統, 創造和諧的人與自然共存的高效生產機制。
2. 文化驅動型。
鄉村文化的復興在鄉村振興中具有基礎和戰略意義。上海鄉村本身具有濃郁的歷史文化特質, 擁有豐富的古樹、古橋及傳統歷史要素, 同時“文化+”的藝術打造讓傳統人文和生活方式重新被挖掘, 把傳統手工藝變成時尚元素, 讓古樹廟宇綻放新的美麗, 培育出新的鄉村產業形態。例如, 崇明豎新鎮仙橋村的“設計豐收”, 由設計學院學生將大棚轉變為多功能公共空間, 孕育並提供田頭咖啡、手工藝品, 以及教育住宿等時髦設計, 在空心化的鄉村建立一個可持續發展社區, 被稱為崇明的“田子坊”。通過藝術的介入, 把傳統江南的人文價值與當代生活空間相結合。文化振興是維繫鄉村發展靈魂的重要抓手, 要把體現上海鄉村文化特色的符號和元素提煉出來, 在風貌塑造上留住鄉村的“形”, 在文化傳承上留住鄉村的“魂”, 使鄉村成為長三角江南田園文化的集中展示空間。互聯網4.0的便利與“逃離大都市”的風潮逐漸出現, 通過文化自信使得鄉村營造樂居的工作環境, 促進環境友好的創業產業在鄉村根植, 遠程工作成為可能, 鄉村會成為承載科創中心建設的綠色創意靈動空間。
3. 產業帶動型。
一些擁有特殊區位或資源優勢的村莊, 利用集體建設用地發展工業, 形成較強的村級經濟實力和較高的村民收入, 這類村莊比例較小, 但經濟實力最強, 如奉賢區南橋鎮楊王村, 已形成了新能源、汽配、現代物流、環保、機械製造、建築裝潢、通風設備、電子元件、現代制筆等多個支柱產業。目前, 這些以工業為支柱的產業型鄉村應以“三個集中”為指導原則, 郊區村莊的現狀工業企業應逐步向鄰近的工業園區集中, 但鑑於上海郊區中有很多村集體經濟中村辦企業佔比依然較重, 因此要適當考慮村級經濟的發展, 要適度保留佈局較為集中、環境影響較小的現狀企業, 同時鼓勵其產業能級的提升與轉型。同時堅持廣域農業的基礎, 並因地制宜積極發展第三產業, 形成工業特強、多業並舉的產業結構。
4. 城郊休閒型。
主要是依託良好的農業、農村資源發展鄉村旅遊業, 並帶動農業和旅遊關聯服務業融合發展。目前滬郊已建成各類休閒農業與鄉村旅遊項目和景點300多個, 形成了農家樂、休閒農莊、觀光農園、農業園區、生態園林、民俗文化等六大類的休閒農業和鄉村旅遊發展模式。這些休閒農業和鄉村旅遊點, 全年接待遊客達2000萬人次, 直接帶動各類涉農旅遊總收入19億元。其中, 遠郊地區的農業旅遊發展較快, 奉賢莊行的金色田園、崇明的明珠湖水秀坊、金山的廊下新天地等一批新農業旅遊景點不斷湧現。對於越來越火熱的鄉村休閒浪潮, “旅遊+農業”將催生新業態、新發展模式。高端有機農業、精品水果等農業產值高的地區, 應以大田農業和果林為重點, 開發田園風光欣賞、踏青採摘等親近美好自然的旅遊活動。有厚重文化積澱的地方, 則以鄉村風土人情為吸引, 突出農耕文化和民間技藝的展示傳播。有旅遊資源優勢的地方, 可以引入時代化、高端化的農家旅遊經營理念建設如田園康養、親子農業等項目, 發展集觀光、娛樂、養生、度假於一體的鄉村旅遊業。在挖掘與都市喧囂不同的自然資源載體, 應充分依託各村所處的區位優勢, 以旅遊為驅動, 促進農業綠色生產和農民多元創業的方式形成。
5. 集中居住型。
為突出集約節約用地, 改變農村存在的零散面貌, 在人口、環境、資源緊約束的條件下, 目前上海鄉村振興依舊要堅持“三個集中”, 加快推進農村地區人口、產業向城鎮集聚和農業規模化經營, 轉變農業生產方式和村莊建設模式。松江泖港鎮全鎮預期宅基地撤併規模達21%, 是典型的集中安置模式, 區級層面提出6種安置模式, 優先鼓勵進城進鎮安置;而村級層面依舊以村內安置和原地保留為主要安置意願, 存在一定政策對接空間。對於環境差、規模小、分佈散的村莊, 將通過宅基置換、近鎮轉移釋放改善居住需求, 有序引導農民的集中生活居住。對此, 尋找符合村民安置意願的歸併模式, 落實安置地區基礎設施、公共服務、人居環境建設等配置, 在保障生活、就業等問題同時提升農民生活質量。此外, 切實做好原有村莊存量資源激活。通過對鄉村建設用地空間平移、集聚和佈局優化, 閒置房屋優先用於鄉村振興項目建設, 集體組織分紅可惠及於民。
(三) 驅動模式:政府投入型、鄉村自治內生型、社會資本介入型
推進鄉村振興有3個主要參與者, 即政府、村民, 以及外界社會。三者對於激活鄉村資源要素、促進鄉村振興具有重要作用。總體而言, 一個成功落地、自我活力的鄉村, 必然需要三者的積極協同, 以政府為前期導力點, 激發村民主體活力, 充分發揮市場作用, 形成鄉村振興多元投入格局。但上海鄉村原生特徵和發展模式的多樣性, 帶來驅動模式也有所不同。在清晰界定各自的政策邊界條件下, 建立相應的激勵相容機制, 為不同主體的互動與組合治理帶來可能性和可行性。
鄉村振興作為上海鄉村轉型的大戰略, 必須有硬投入作保障。除了加大鄉村經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節投入外, 政府投入可向兩方面予以關注和傾斜。一方面, 統籌生態治理, 做好生態補償轉移支付工作。對山水林田湖草生命共同體進行系統修復、綜合治理, 重點實施生態系統保護和修復工程, 嚴守生態保護紅線, 築牢鄉村綠色生態基底。對因基本農田、公益林和水源地等保護而發展受限的鄉村, 應形成導向明確、公平合理的激勵機制, 保障該生態保護地區公平發展權, 進一步優化上海生態環境。另一方面, 健全投入保障, 尤其是鄉村基礎設施和公共服務的精準對焦。可以說, 影響鄉村振興的真正短板依舊是目前城鄉基本面的不對等, 要注重鄉村生產、生活和休閒等對基礎設施配套需求, 真正實現公共服務和基礎設施配套均等化。
人民富裕是鄉村振興的最終落腳點, 要使鄉村成為鄉村振興的主體力量, 必須確立農民在鄉村的主體地位。首先, 要完善鄉村治理體系, 賦予農民主體權利和主體責任, 強化村民的自主意識和自治功能, 促進村民公眾參與及公共關係的良性互動發展, 走鄉村“善治之道”。其次, 鄉村對大部分上海人而言, 依舊是美好的故土家園, 在富有上海特色的文化復興和田園載體的指引下, 對鄉村有期待和情懷的人群也可以參與鄉村振興的實際工作, 打造鄉土的、健康的、休閒的、歷史的鄉村, 使鄉村成為守望鄉愁的重要依託, 提升對美好生活的幸福感和獲得感。
社會資本以其天然逐利的洞察性和長期經營的經驗值, 是抓住鄉村振興戰略機會的一大投資端。上海鄉村目前最大的問題是有投資價值 (郊野休閒活動、新生產生活空間) 、投資主體 (社會資本、集體資產) , 但是尚未有行之有效的進入和監管機制。鄉村振興可實施負面清單式管理, 規範用地和產業的研判制度。嚴格控制鄉村新產業的地均投資和產業方向, 加強對宅基地和相應建設用地的性質和經驗管控。此外, 上海目前在農業生產方面已經形成較為順暢的“社會+村民”的合作體系, 未來則要在聯動第二、第三產業上下功夫, 尤其是文旅產業和科創產業在鄉村的自主投入, 加深融合的持續性。對此可尋找有特色的保留保護村進行試點模式的探索。
三、鄉村振興制度性供給的瓶頸及對策研究
(一) 優化全市“198”工業用地政策, 支持鄉村振興產業發展
對“198”工業要進行分類處理。基於“198”工業對村級經濟的明顯帶動作用以及對農村就業的社會效益影響, 對現狀“198”工業不能“一刀切”, 經發改委、規土、經發等部門認定後, 適當保留一定量的“198”村級工業, 為農村提供必要的就業機會, 培育鄉村造血機制。
1. 全面梳理“198”工業用地現狀, 制定評估體系。
一是明確評估原則。對全市“198”工業用地不能單純以“畝產論英雄”, 需綜合評判“198”工業在環境保護、社會效益方面的多方影響, 建立產業績效、社會效益、資源利用效率等方面的綜合評價制度, 逐步淘汰高投入、高汙染、高能耗、低產出企業。二是制定評估指標體系:從“經濟效益、社會效益、環境效益”3個維度對現狀“198”工業用地進行全面評估。經濟效益方面主要包括:工業門類、產出效率、稅收情況、廠房租金等。社會效益主要包括:區位及交通適宜發展情況、就業人口素質情況、促進本村勞動力就業情況等。環境效益主要包括:建築質量、汙染程度、環保手續完善度等指標。三是設定評分權重, 利用層次分析等方法對“198”工業用地進行綜合績效分析。評出“優秀、普通、較差”3類不同等級的工業企業, 並對較優的工業用地予以保留。對擬保留“198”工業用地, 通過問卷、實地調研等形式, 深入掌握用地現狀與發展訴求, 並鼓勵企業向符合全市產業發展的方向轉型, 促進村級經濟的持續快速發展。
2. 分類細化“198”工業歸屬去留。
在評估梳理的基礎上, 對現狀“198”工業用地進行分類處理:一是對於位於土地利用總體規劃劃定的禁止建設區、生產型基本農田保護區內, 或位於生態網絡規劃劃定的重要生態保護區域內、不符合產業用地導向和環保要求, 經濟效益和社會效益不佳的“198”工業用地, 劃為生態控制型用地, 應通過資金補貼、指標平移等鼓勵政策, 逐步引導企業退出, 結合土地整理整治規劃進行復墾。二是對於滿足區縣建設用地總規模指標、符合土地利用總體規劃, 雖與生態網絡規劃等相關規劃有一定衝突, 不符合產業用地導向和環保要求, 但交通條件、基礎設施配套或建築質量較好, 實施整理復墾難度較大的現狀“198”工業用地, 劃為功能轉變型, 建議轉型發展為其他公共服務設施用地, 規模不予以擴大, 僅允許其原址改建。三是對於滿足區縣建設用地總規模指標、符合土地利用總體規劃和生態網絡規劃等相關規劃的佈局要求的, 劃為保留提升型。需符合產業用地導向和環保要求, 同時, 經濟效益和社會效益貢獻突出, 允許其保留髮展, 用地在規模上原則不予以擴大, 僅允許其原址改建。
3. 細化明確“198”優質企業保留的具體工作機制。
一是嚴格控制保留零星工業用地規模, 明確村級“198”零星工業用地的總量比例。按照不低於甚至高於城鎮居住區環評標準和交通影響標準的要求, 優先適度保留優質“198”企業。二是保障支持符合總體規劃佈局要求、集中成片發展的“198”工業企業發展。在用地上予以保留, 政策上給予充分支持。發相關部門在企業升級改造過程中, 需提供其轉型發展的必要通道。三是經發改委、規土、經發、環保等部門通過一定的認定程序, 確定“198”工業保留、轉型或升級改造方案。其中, 發改委負責擬保留“198”企業的審批立項;規土局落實“198”工業用地指標及空間;經發局進行產業引導和轉型升級引導;環保局重點開展項目環評等方面的認定工作。最終, 對符合規劃導向的、質量好、滿足環保要求、又可以為農民提供大量就業、確有保留需要的“198”工業用地, 嚴格按照高於“104”工業區塊和“195”保留工業用地的標準進行控制。並在後續規劃中做到獨立目錄管理, 進行圖斑落地。
4. 多途徑促進“198”保留工業用地的高效開發利用。
對保留工業用地, 制定差異化的升級改造政策。一類可採取政府主導轉型的模式。通過土地使用權流轉的方式, 鼓勵原有工業用地向創意研發類產業轉型。通過建設農民工博物館、異地務工人員培訓中心、工業設計中心、工業遺存印記公園等設施, 引入創意性企業、科技類企業, 實現“198”工業用地“大轉變”。一類可採取企業自身轉型的模式。可通過舊廠改建、產業升級等方式, 提升自身的產業能級, 向高產出、高效益、低汙染、低能耗的方向發展, 實現“198”工業用地的“小”轉變。
(二) 多路徑活化宅基地利用, 優化鄉村振興空間佈局
上海正在落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權需要做出一定的改革和嘗試。
1. 以激勵為導向的宅基地有償使用制度。
建議上海在以下4種情況嘗試探索宅基地有償使用路徑:一是對通過繼承等方式取得宅基地使用權的, 繼承人是非本集體經濟組織成員的, 實行宅基地有償使用;二是探索實行有償選位、擇位競價機制配置宅基地, 所得價款用村基礎設施配套和經濟困難戶建房;三是對申請建房的農戶, 如果使用宅基地的面積小於規定面積的, 集體經濟組織按照標準予以獎勵;四是對超標準佔用, 包括因人口減少形成的超佔面積, 根據超佔起徵面積實行階梯累積式收費。
2. 多路徑實施的宅基地退出制度。
建議上海在以下3種情況嘗試探索宅基地退出路徑:一是對“一戶多宅”、超面積佔用以及非集體成員通過繼承等方式佔用宅基地的, 可由區政府統一回購, 引導有序退出;二是根據《關於徵收集體土地居住房屋市場化補償的指導意見》, 積極鼓勵存量合法宅基地自願退出, 建議重點在撤併村中進行;三是對“三線”沿線宅基地繼續實施宅基地置換。同時制定全市統一的宅基地退出、集中居住和安置標準。
3. 成立宅基地流轉中心, 促進宅基地活化利用。
一是以區為單位, 建立宅基地流轉中心;二是操作程序:由資格權人自願申報、村集體和街道居委會兩級審核等程序, 由區宅基地流轉中心發佈房源信息, 出租其20年使用權。凡我國境內依法設立的法人, 其他組織及具有完全民事能力的自然人, 都可申請承租。村集體經濟合作社統一收取20年租金, 並提取10%的金額, 用於村內基礎設施維護、公共服務建設, 房地評估費用等;三是功能活化:承租期內, 承租人可對宅基地進行改建, 新建, 或轉讓承租權, 也可用以自主經營和收益, 以及抵押擔保等。承租人可進行創新創業, 發展鄉村旅遊、民宿、文化、商貿、娛樂等產業, 也可用於個人休閒居住、養老等用途。四是建議在區總體規劃確定的保護和保留村中進行, 有條件選擇閒置宅基地比較多的村莊, 在近郊和遠郊各選擇1個試點。具體操作細則可借鑑西安市高陵區“共享村落”實踐探索。
(三) 鼓勵設施農用地彈性複合使用, 支持鄉村振興產業落地
1. 合理配置設施農用地規模, 提高設施農用地集約利用水平。
鼓勵和支持有條件的企業和農戶提高設施農業建設標準, 合理引導設施農業向高空發展, 提高設施農用地的集約利用水平;建立設施農用地退出機制, 對於利用不合理、閒置浪費嚴重、投入產出效益低下的設施農用地, 通過“騰籠換鳥”等方式, 保證農用地的高效可持續利用。
2. 細化設施農用地分類標準, 設立設施農用地“正負面清單”。
結合上海當前設施農業發展的實際需要, 進一步細化設施農業分類標準, 制定適應鄉村第一、第二、第三產業融合發展的設施農業分類標準, 對不同類別的設施農業實行不同的用地標準, 合理指導設施農業用地;以用地“正負面清單”的形式, 制定相關的操作細則或指引。“正面清單”鼓勵引導附屬設施和配套設施建設合理選擇, 在督查管理過程中設施將農用地違法違規問題單列形成“負面清單”, 以“負面清單”形式明確設施農用地範圍, 統一劃定設施農業項目建設區。在鎮級政府統一領導下, 由農業農村部門公佈本地區“設施農業項目建設准入清單”, 明確可以建設的設施農業項目類型、規模、建設要求等, 自然資源、生態環境等相關部門協作配合, 共同劃定設施農業可以建設、禁止建設區域。
3. 對附屬設施用地及配套設施用地佔比實行彈性管控。
對於高標準、規模型農用地以及允許其擴大設施農用地佔比, 從而實現彈性管控。附屬設施用地佔比額從5%提升為5%～15%;配套設施用地佔比額可根據項目需求提高5%～15%。
4. 適度拓展設施農用地研發、教育、休閒等複合功能。
鼓勵設施農業用地複合利用。對設施農業用地, 在嚴格保護耕地和保護生態環境、堅持農地優先農用的前提下, 設施農用地中的部分用地可以複合休閒農業、鄉村旅遊、農業教育、農業科普、農事體驗、研究服務等功能;在促進節約集約用地、保障農民權益的前提下, 可以適當複合民俗、創意休閒等功能。
(四) 建立多元化生態補償機制, 促進鄉村振興有效實施
生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的, 根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本, 綜合運用行政和市場手段, 調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關係的一種制度安排。
1. 結合經濟發展水平量化生態效益, 建立完善的補償制度和科學的補償標準, 市級財政託底。
聯合規土局、農委、綠容局、環保局等部門, 綜合考慮各區各鎮的生態保護面積, 生態建設投入以及生態保護成效確定財政轉移支付的分配方式, 重點向生態保護面積大, 產業發展限制多的地區傾斜, 體現補償的針對性。對現有的生態補償政策, 各有關部門開展深入研究, 合理確定各類資源環境的生態價值, 優先保障失地農民、失水漁民、失業居民的合法權益, 從而確定補償標準, 加大轉移支付力度。同時研究制定完整的農村補貼法規, 使財政對農村的補貼制度化、法制化、長效化, 促進地方政府直接與補償主體對接, 保障資金支付的執行力。
2. 靈活運用政府補償、市場補償、社會補償等多種手段, 建立跨區橫向生態補償機制。
面對縱向補償的資金缺口, 應探索制定跨區的橫向補償機制, 以城市反哺農村、工業反哺農業、下游反哺上游為原則, 使生態受益群體補償生態保護主體。同時推動財政體制改革, 由發改委牽頭設立生態補償基金, 將各行業專項資金、自然資源有償使用資金合併, 統一運營、管理、分配和審計, 主要用於農村地區的建設和發展。此外, 應充分發揮市場主體的積極性, 通過補貼、優惠貸款、稅收減免多樣化的財稅手段吸引銀行信貸、工商資本、民間資本和社會力量參與到農村建設。
3. 擴大補償覆蓋面, 將生態環保產業和生態保護紅線所涉及的主體全部納入生態補償範圍。
充分發揮政府財政資金的引導作用, 對自然資源保護, 生態型產業發展、環境汙染治理、新能源推廣、農村基礎設施建設等多項領域給予補償。此外, 明確供給或使用生態產品的主體或客體, 要求生態保護紅線範圍內的建設開發項目進行嚴格環境影響評估和生態效益測算, 對有積極影響的進行補貼, 有消極影響的徵收資源環境費。
(五) 建立鄉村善治的長效機制
鄉村是我國最基本的治理單元, 鄉村治理是否有效, 不僅決定著鄉村社會的發展、繁榮和穩定, 也體現上海治理的現代化水平。創新鄉村治理體系, 走鄉村善治之路不僅是中國特色社會主義鄉村振興道路的具體路徑之一, 也是上海推進城鄉融合、促進鄉村活力的重要內容。
1. 以“土地整治+”和村莊設計帶動鄉村細微治理, 通過人居環境煥新激活鄉村內生動力。
上海鄉村環境治理矛盾最突出的就是村莊整體佈局設計因粗放生產狀態形成單調均質的低質量建設, 以及村落公共區域因環保思想缺失造成的排汙等髒亂差問題。這些生活生產方式的落後制約著上海鄉村的進一步優化。通過“土地整治+”對促成景觀空間恢復和公共空間治理搭好基礎底色。“土地整治+”不僅是山水林田等涉農資源的簡單整合, 而是作為統籌的平臺, 在生態化的土地上形成自然氣息的鄉村大地景觀和江南風韻的村莊景觀風貌, 在結餘的土地指標上落實鄉村活力必要的公共設施和空間。通過村莊設計對建設治理、用地集約進行規劃部署和分類引導。村莊設計不僅是單獨建築的精雕細琢, 其重點在於通過植入可持續產業、微調空間佈局體現水鄉地域特色鮮明, 江南文化底蘊深厚的鄉村建設特色。在實現乾淨整潔、生態宜居的人居環境下, 自然激發農民對家園的內生情感以及建設維護鄉村的自覺性。
2. 從區、鎮級形成上海鄉村治理的統籌管理平臺。
市級層面要從政策供給上優化地方治理的平臺空間和門檻准入, 對土地、資金等要素予以支持。將原有涉農基金納入鄉村振興計劃統籌池, 由財政局研究並確保支持農村改革發展的資金與總預算的保障比例係數。規土局堅持規劃引領、用途管制基礎上, 建設用地指標要向鄉村地區適度傾斜, 保障生產生活用地。區級成立鄉村振興工作組, 對重點項目、資金使用及相關政策進行統籌協調。建立市、區兩級統籌協調機制, 成立由發改、規土、住建委、農委、財政、水務、環保、綠容等相關部門組成的鄉村振興工作組, 對重點項目、資金使用及相關政策進行統籌協調。由區鄉村振興工作組組織鄉村項目落地、生態環境治理、公共基礎設施等重點項目的實施。統籌運營集體閒散資產, 對鎮、村在田園綜合體、鄉村產業等項目的自主投入, 對其中符合規範的優秀項目以一定比例轉移支付方式或者次年預算額獎勵的方式, 實現鄉村的“多級分工+有效引導”。以鎮層面為主力抓手, 發揮並落實鎮級的屬地管理和公共服務職責。鎮政府必須在探索從經濟引領到社會治理的鄉村振興問題時, 需要鎮級政府發揮示範合力, 相對獨立地對轄區內的秩序發展全面負責。以精品村的方式在條件成熟的地區開展旅遊、民宿、創新產業的試點培育, 產生的區、鎮兩級地方收入, 全部通過轉移支付落實到所在村。
3. 形成村民主體、能人帶頭、自治而強的村莊自主發展和全面升級。
落實農村居民作為鄉村振興和社區建設的創造主體地位。鄉村振興工作中, 政府引導是外因, 農民行動是內因。村民是鄉村振興工作的規劃者和建設者, 政府是保障鄉村治理開展的政策制定者和推動者。目前上海鄉村管理屬於一種弱自治模式, 村民並沒有意識到自己是鄉村振興的主人公, 也沒有被賦予農村社區自主決策權力。對此, 村民自治是村民直接參與鄉村治理的重要平臺, 也是鄉村振興的內生動力。一是建立鄉土人才管理體制機制, 激活創造性。引入有志於農村發展的大學生和高端人才, 聚焦長期紮根農村、有技術有經驗的本土能工巧匠, 給予鄉土人才政策、資金、技術支持, 激發鄉土人才幹事創業的熱情, 將他們培養成家庭農場、科創企業等新型經營主體的帶頭人。二是重視對鄉村村民的認知教育和動員, 重塑鄉建意識。積極開展農業相關的培訓交流會, 通過職業、技術、服務等多方面的培訓, 使鄉村原住民轉型為新型職業農民。向村民進行本土鄉村特色和鄉建理念的宣傳, 在交流討論中逐步凝聚社區共識形成對自身家園的認同感, 凝聚共識擬定社區發展願景。三是強調鄉村村民的權利和責任, 提升主體性。讓村民自主提出社區發展願景、切身參與到鄉村的營造建設中。同時在鞏固和完善農村基本經營制度, 保持土地承包關係穩定並長久不變的基礎上, 革新集體財產的產權制度和利益分配機制, 以集體組織為單元參與鄉村振興的造血分紅, 形成全民入股、能者多勞、多勞多得的機制氛圍, 做到“共有共享”。
4. 健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系建設。
一是以村規民約為指引推動鄉風文明建設。對農村的公共設施、建築物及景觀, 村民可共同訂定社區公約一同管理維護, 建立內部規範以形成自主管理。對優秀鄉村傳統文化、紅色革命文化、社會主義先進文化等進行傳承及再創造, 以小品設計、順口溜等通俗易懂、潛移默化的方式進行傳播, 融入尋常百姓的日常生活, 促進鄉村和諧健康發展。二是以“賢、民、委、企”為組織推動協同治理。堅持以鄉情鄉愁為紐帶, 以本地企業為重要支撐, 吸引本地企業家、社會賢達、離退休幹部、致富能手等力量構成鄉村諮詢委員會和村民理事會, 作為村民自治的有益補充。這些村民自組織連接著村“兩委”和廣大群眾, 通過發揮人緣關係和信賴優勢, 在基礎設施建設、人居環境整治、宅基地制度改革等多項有關村民利害的建設改革事務中進行民主協商, 有效銜接了鄉政與村治, 提高基層治理能力。三是以互聯網+為平臺推動農村治理能力現代化。上海農村信息化基礎條件比較完善, 全市所有鄉鎮和行政村都已接入寬帶。村委會應建立網上農村民主法治議事大廳, 用村民看得懂的形式, 將村務管理、財務信息、建設熱點等內容實行移動信息化管理, 讓村民參與村莊建設與管理。鄉村企業則利用資本、技術、人才等生產要素, 帶動農民發展專業化、標準化、規模化、集約化生產, 推進現代農業產業體系建設。四是以多元社會力量為紐帶引導村莊發展。搭建鄉村內部及社會力量有機融合的平臺, 鼓勵各類非政府組織、專家學者、教育機構等對鄉村治理和振興的協助引導。社會力量的參與不僅可以彌補基層居民在認知深度及發展能力方面的不足, 尤其是涉及產業發展、空間建設等專業方面, 為鄉村社區帶來自組織發展所需的專業知識傳授、技能培訓乃至資金項目等資源。此外, 在鄉村社區規劃層面, 發揮鄉村建設的規劃師、建築師、藝術家等專業人才的技術支撐, 以“匠心”重現鄉村之美。全程跟蹤鄉村重要節點空間、村落風貌、建築景觀從規劃構想到建設落地, 為農村產業興旺、鄉村治理等出謀劃策。五是以基層黨組織為核心完善鄉村黨建治理。加強基層黨組織建設, 從市區黨政機關、企事業單位、高等院校、科研院所等中, 選拔人才擔任村黨組織第一書記, 整頓目前鄉村支部渙散的現狀局面。實施黨員人才回鄉計劃, 將技術能人、創業致富帶頭人、返鄉大學生、退休幹部中的優秀黨員納入黨組織優秀人才的儲備資源。
作者簡介： 周曉娟, 高級工程師, 上海市城市規劃設計研究院新農村規劃研究中心副主任。;
基金： 上海市決策諮詢研究重點課題 (編號2018-A-030-A);
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