摘 要：發展壯大純農地區的集體經濟尤為重要, 這是縮小上海城鄉差距和統籌城鄉發展的一項重要措施。市級政府有關職能部門應結合各自職能研究制定相應政策措施, 做好頂層設計。區級政府是推動純農地區發展壯大集體經濟的責任主體, 應統籌各方資源, 完善激勵約束機制, 不斷加大對本地區純農鄉鎮和純農村的支持力度, 努力補上純農地區集體經濟乏力的短板。
純農地區是上海郊區重要的功能區之一, 承擔著農業生產、生態建設、耕地保護等重要任務。所謂純農地區, 就是指區域內擁有的永久基本農田且面積達到區域總面積一定比例 (20%) 的鎮、村, 上海郊區共有48個鄉鎮、624個行政村, 主要集中在崇明、奉賢、金山、松江 (浦南地區) 、青浦 (青西地區) 等中遠郊地區。這些地區因受土地規劃和區域佈局的限制, 主要以種植糧食、蔬菜或林業發展為主, 缺少強村富民的產業載體, 農村經濟社會吸引力弱, 難以尋求發展突破口, 成為上海郊區鄉村振興發展的重點和難點所在。
一、上海純農地區的現狀
(一) 上海郊區純農地區集體經濟的現狀
上海郊區純農地區集體經濟目前主要存在“三個低”:一是村級資產低。從資產總量來看, 2017年度全市村級集體總資產1397.1億元, 其中:中遠郊311.6億元, 僅佔22.3%。二是村級收入低。從村可支配收入來看, 2017年度中遠郊村均可支配收入258萬元, 僅相當於近郊村均可支配收入1278萬元的1/5。2017年上海集體經濟年收益50萬元以下的村369個, 95%位於中遠郊。三是農民收入低。據調研, 個別薄弱村去年農民人均可支配收入僅為16350元, 不到全市農民平均水平的60%, 只有全市居民平均水平的27%。2017年, 上海農村相對薄弱村有164個, 全部集中在中遠郊地區。
(二) 純農地區是上海城鄉一體化進程中的特殊形態地區
上海郊區純農地區是城鄉一體化進程中的特殊形態地區, 這些地區的區域發展規劃限制較多, 農民增收渠道同質化明顯且趨於緊縮, 村級經濟缺乏發展空間, 不同程度存在“有錢的找不到方向, 沒錢的辦不成事”。特別是多數經濟薄弱村、空殼村缺乏發展條件, 領導班子缺乏發展思路和發展動力, 配置資源的能力很弱, 創收增收渠道不多, 主要依賴各級財政補助, 村級集體經濟缺乏有效的發展空間, 不同程度存在“一產只能種、二產不能動、三產空對空”的現象。農村集體資產的經營所得與集體組織成員之間的利益關係並不直接, 造成集體經濟發展缺乏內在動力, 成為當前鄉村振興發展的重點和難點所在。
(三) 上海鄉村振興必須著力解決純農地區經濟發展的短板
發展壯大純農地區的集體經濟尤為重要, 這是縮小上海城鄉差距和統籌城鄉發展的一項重要措施。目前, 基層普遍存在純農地區的集體經濟要不要發展的思想疑慮和片面希望依靠政府“輸血”來維持村級組織正常運轉的思想誤區。近期, 通過對上海純農地區的集體經濟發展情況的調研, 認為純農地區完全有基礎、有條件發展壯大集體經濟, 關鍵是各區要增強信心, 因地制宜, 找準路子, 努力補上純農地區集體經濟乏力的短板。
二、上海發展壯大農村集體經濟的主要類型
(一) 留存物業型
2015年起, 青浦區練塘鎮結合“198”區域土地減量化工作, 通過對接新城開發建設項目, 以土地附條件出讓方式, 在開發成本價以內用減量化補償資金為集體經濟購置優質的商業物業。目前, 練塘鎮共購置物業2萬平方米, 2018年可收取租金1370萬元。奉賢區金匯鎮統籌集聚鎮村兩級集體閒置資金, 聚小為大, 投資商務樓宇物業來獲得固定利率收益、分紅收益。據測算, 金匯鎮投資的物業項目年均可獲保本收益2160萬元, 平均每村120萬元, 投資回報率達6%。
該做法是將推進“198”區域土地減量化工作與支持純農地區集體經濟發展相結合, 與推進農村集體產權制度改革相結合, 在區級層面將低效建設用地減量化的指標統籌平移到新城、區級工業園等規劃發展區域, 在附條件土地出讓合同中明確, 開發建設完成後按照約定的比例為農村集體經濟組織留存物業, 由農村集體經濟組織用節餘的減量化補貼資金按照成本價購置, 確保長期穩定的經營性收益。
(二) 合作開發型
松江區通過“區區合作、品牌聯動”, 在新橋鎮、九亭鎮等街鎮以鎮聯合社下屬集體資產公司為出資方, 與臨港集團漕河涇開發區組建以開發、運營、租賃、投資發展等不同功能形式的混合制發展公司來發展集體經濟。目前, 各街鎮總投資額11.76億元, 市值超過20億元, 集體資產實現大幅增值。新橋集體資產公司持股40%, 與漕河涇共同合作成立“上海漕河涇開發區松江高科技園發展公司”, 成功上市後, 新橋鎮集體資產持有股本5435.95萬股, 按現市值已達11億元左右, 達到了當初出資額4000萬元的20多倍。
松江區通過集體經濟組織和市級產業園區共同出資, 實現國有資產與鎮級集體資產的捆綁。產業園區開展招商引資、篩選項目、服務企業等工作, 區、鎮兩級政府積極營造良好的外部環境, 並在鎮級層面統籌農村集體資金、資源優勢共同參與園區開展建設。政府、園區、農民、企業發揮各自優勢, 通過抱團發展, 打造了緊密的“利益共同體”。
(三) 資產託管型
奉賢區於2013年成立上海百村實業有限公司, 以經濟薄弱村集體經濟組織持股、區屬國企託管的“造血”幫扶新機制, 打造由100個經濟薄弱村出資成立、每村佔股1%的集體經濟共建共享共育平臺, 圍繞美麗健康等重點產業, 積極開展實體經濟企業招商引資和優質項目落戶工作。5年來, 百村實業累計實現物業資金收入2.1億元, 稅收18.9億元, 物業面積達14.2萬平方米, 賬面資產達8.7億元。2018年, 奉賢區成立了覆蓋區內176個集體經濟組織的上海百村科技股份有限公司, 還組建立了以精準幫扶為特色的百村富民公司, 通過國有資本和集體資本聯動發展, 構建市場化、股權化為模式的幫扶新機制。
奉賢區的做法是在區級層面搭建共有共育共享的發展平臺, 整合村集體經濟的經營性資產, 明確村集體經濟組織的股東身份, 建立股份合作實體, 委託區屬國有企業實際運營, 通過“國集聯動”的方式提升管理運營水平, 幫助村級集體經濟組織從“單打獨鬥”轉向“抱團取暖”, 促進村級資產的保值增值。
(四) 盤活資產型
從2015年起, 松江區中山街道在理清農村集體資產產權關係、規範農村集體經濟運行管理的基礎上向存量資產要效益, 出臺了《中山街道關於進一步規範各直屬公司租賃合同管理和租賃行為的暫行辦法》, 首開從行政辦公佔用使用集體用房入手, 要求使用集體資產 (含集體所有土地) 的政府部門包括派出所、房管中心、城管中隊、文化中心等單位必須與街道聯合社下屬資產公司簽訂租賃協議, 統一錄入“三資”監管平臺, 並向集體經濟組織支付租金, 年均租金900多萬元。這一做法已在松江全區各街鎮逐步推廣, 4年來, 松江區14家鎮級聯合社已連續累計分紅12.89億元。
松江區通過集體經濟組織制定對合同與租賃的管理細則, 與租賃方積極協調, 在清理不合理、不規範的歷史遺留合同的基礎上, 加強集體資產的規範管理, 設定土地租賃合同的期限;所有經營租賃合同全部錄入區“三資”監管平臺, 通過信息化手段, 實現對集體資產資金資源的動態管理;財政資金和集體資金嚴格分賬使用, 釐清政府與集體經濟組織的事權財權關係, 理順集體和財政兩本賬, 促進非經營性資產出效益。
(五) 統籌開發型
嘉定區在2018年4月制定出臺《嘉定區產業園區平臺公司認定管理實施意見 (試行) 》, 推動平臺公司申購新增工業用地、結餘工業用地, 承接園區的開發建設、運營管理。鼓勵區域內的農村集體經濟組織成立園區平臺公司, 開發建設特定區域或範圍內標準廠房等相關物業, 用於發展和壯大鎮、村集體經濟。目前, 已有外岡、華亭和嘉定工業區等3個鎮的5家平臺公司獲得第一批認定, 承接104區域相應拿地區域的開發建設和運營管理。
這一做法加強了區級資源的統籌, 重點在純農地區的104區域新增工業建設用地指標, 鼓勵區域內的農村集體經濟組織成立園區平臺公司, 開發建設特定區域或範圍內標準廠房等相關物業。
(六) 產銷對接型
2018年, 浦東新區促成清美集團與宣橋鎮、泥城鎮、老港鎮簽訂建立蔬菜種植基地的合作協議, 並與浦東商業集團簽訂戰略合作意向書, 通過建立從田頭到餐桌的綠色生態全產業鏈體系, 變分散、小型、非標的農業種植為集中、規模、標準化的農業產業體系, 從而推進農村產業融合, 建立有效的產銷對接模式。金山區與長寧區開展農產品銷售和旅遊推介對接, 組織長寧區屬企業在金山建乾貨食品加工廠, 舉辦金山蟠桃節長寧專場等, 促進金山農民增收。
該做法是集體經濟組織利用土地等資源性資產, 引入聯合工商資本和社會資本發展都市現代綠色農業和休閒農業鄉村旅遊, 培育新型農業經營主體和農業企業家, 推進產業融合發展、新型主體聯合發展, 完善利益聯結機制, 帶動農戶創業增收。
(七) 民宿帶動型
浦東新區川沙鎮連民村利用靠近迪士尼的區位優勢和當地河道景觀, 吸引社會資本開發村內閒置農房, 通過打造不同主題的居住空間, 發展鄉村民宿產業, 實現農民年房租收入3.6萬元～15萬元不等, 且每年遞增5%。奉賢區南橋鎮六墩村動員村民將1.1萬平方米的宅基地開展使用權流轉, 通過與村委會簽訂流轉協議, 獲得逐年遞增的租金收益。以每戶200平方米的宅基地為例, 按照租金1.2元/平方米/天的標準, 每戶村民流轉租金約9萬元/年。
該做法是激活農村閒置房屋等“沉睡”的資源, 由集體經濟將農戶流轉出的閒置農房統一組織, 統一對外尋求合作, 引入社會資本和先進管理經驗, 社會資本負責經營管理, 農民獲得租金收入並參與經營收益分配, 具有“統一組織、一體化發展、專業化管理、規模化經營”的特點, 可有效解決村民及村集體資金短缺問題。通過該方式, 農民既能獲得租金收入, 又能帶動當地發展特色農業、綠色農業, 獲得農產品銷售收入, 還能獲得收益分紅和就業收入。
以上發展壯大農村集體經濟的類型, 可歸納為兩種模式:第一種為物業分紅模式, 其優勢是藉助靠近城區稟賦發展物業項目, 使集體經濟組織獲得穩定的租金收益;其缺陷是租金收益與房地產市場的形勢密切相關, 產業的可持續性不強, 且不能有效解決農民就業問題, 還會催生食利階層, 滋生背靠大樹好乘涼的“等靠要”思想。第二種為產業發展模式, 其優勢是在“農”字上做文章, 向上下游產業鏈延伸拓展, 增加涉農地區的知名度和吸引力, 帶動區域整體發展, 既可解決農民就業, 又可實現資產增值;其缺陷是起步階段難, 前期投入資金缺乏, 容易出現發展層級低、科技含量不高的情況, 且易於同質化。
三、發展壯大上海純農地區集體經濟的若干思路
江浙地區發展集體經濟, 更多是依靠產業而非物業。當前, 上海集體經濟的發展偏重於物業分紅模式。與江浙兩地相比, 上海純農地區事實上也有具有地域特色的農產品、自然景觀和人文風俗, 不應妄自菲薄, 完全可以在發展物業分紅型集體經濟的同時, 進一步激發農村基層的創造性, 強化產業發展型集體經濟的發展, 使之更可持續。
(一) 新形勢下上海純農地區發展集體經濟, 可以實施“1234”方案
“1”是指實現一個目標, 即純農地區應結合實際, 選擇適宜本地區發展集體經濟的模式。
“2”是指做到兩個結合, 即與新一輪農村綜合幫扶相結合, 通過建設一批長期穩定收益的幫扶“造血”項目, 發展壯大集體經濟, 提升自主發展能力;與產業相結合, 使集體經濟發展從偏重物業分紅向發展產業轉型, 形成農民持續增收的長效機制。
“3”是指從“三個低”變為“三個高”, 即純農地區的村級資產和村級收入有顯著提高, 農民人均可支配收入增幅明顯高於全市農村常住居民人均可支配收入增幅。
“4”是指聚焦4個領域。一是聚焦特色農業、創意農業, 通過加強科技支撐、品牌培育和產銷對接, 挖掘內部潛力, 生產市場接受度高、附加值高的綠色優質農產品, 實現農業提質增效。二是聚焦休閒農業和鄉村旅遊, 優先在具備自然人文資源和周邊有比較完備的旅遊設施的“三邊一島” (迪士尼邊、澱山湖邊、黃浦江邊和崇明生態島) 開展探索, 通過科學佈局和品牌打造發展鄉村民宿。三是發展傳統經典產業和文化產業, 通過挖掘發揚海派特色餐飲、曲藝、民俗等元素和非物質文化遺產, 提升地區知名度, 實現經濟發展。四是聚焦康養產業, 選擇環境宜人的地區發展療養、康復、養老等產業, 通過集聚人氣帶動周邊產業發展, 形成產業集群效應。
(二) 上海發展壯大農村集體經濟應在政策支持和工作措施方面加大力度
1. 關於政策支持。
一是加大對純農地區投入力度。調整完善土地出讓收入使用範圍, 進一步提高純農地區的投入比例, 探索將因村集體土地被大量徵用以及“198區域”土地減量化所得補償資金用於設立鄉村振興專項基金, 通過“統籌在區、造血在鎮、輸血到村”方式, 尋找村級集體經濟發展新途徑, 促進純農地區村級集體經濟持續健康發展。二是完善物業分紅型的政策扶持。扶持發展村級物業經濟, 探索對純農地區農民長效增收平臺回購、改造或開發經營性物業, 由財政按其資本金以外的銀行貸款給予適當貸款貼息補貼。在落實純農地區建設物業項目稅費優惠政策基礎上, 對村集體經營或參股其他項目在稅費上可免盡免、可減盡減、可返盡返。對村級集體經濟組織物業出租的房產稅、營業稅以及村級公共事業建設工程所徵的有關地方稅收, 有條件的地方可由財政部門實行先徵後獎。三是加強產業融合型的政策支持。加強統籌協調和規劃引導, 優化純農地區產業融合發展佈局, 整合推動高端優質資源要素優先流向經濟相對薄弱地區, 努力在“農”字上做文章, 充分利用現代信息技術改造提升傳統農業, 積極推進覆蓋農業全產業鏈的標準化和品牌化建設, 創新農產品電子商務模式和運營機制, 鼓勵鄉村振興專項基金加大向純農地區投入力度, 推動農業與休閒旅遊、文化教育、健康養老等產業深度融合, 挖掘利用農業新的高附加值功能, 進一步增強農業發展質量, 培育鄉村發展新動能, 有效推動純農地區的村級集體經濟由“三個低”轉向“三個高”。四是增強純農地區的轉移支付。進一完善生態補償機制, 拓展生態補償範圍, 調整完善生態補償轉移支付辦法, 持續增加生態補償轉移支付資金規模, 增量資金重點聚焦純農地區的產業發展、生態環境改善、基礎設施建管、公共服務保障和基層組織建設等重要領域, 有力促進純農地區經濟社會全面發展。
2. 關於工作措施。
一是加強組織領導。市級政府有關職能部門應結合各自職能研究制定相應政策措施, 做好頂層設計。區級政府是推動純農地區發展壯大集體經濟的責任主體, 應統籌各方資源, 完善激勵約束機制, 不斷加大對本地區純農鄉鎮和純農村的支持力度。二是加強績效考核。健全完善工作考核體系, 將發展壯大純農地區集體經濟工作納入鄉鎮領導班子年度績效考核。市、區政府有關職能部門應加強考核督查, 做到年初有部署, 年中有督查, 年末有考核, 確保支持純農地區集體經濟發展的各項政策落地見效。三是加強宣傳引導。及時總結好的經驗、好的做法, 挖掘先進工作典型, 開展多種渠道、多種形式的宣傳, 創造條件營造純農地區自覺發展壯大集體經濟的良好氛圍。積極推廣物業分紅型、產業融合型等典型模式, 更加註重通過產業融合帶動集體經濟發展, 進一步激發發展壯大純農地區集體經濟的內生動力。四是加強隊伍建設。加強純農地區幹部隊伍建設, 注重對純農地區幹部的教育培養和任用, 拓寬選用和交流渠道, 研究與純農地區發展壯大集體經濟相適應的幹部待遇, 為純農地區幹部發展壯大集體經濟構建良好的運行機制。
作者簡介： 方誌權, 管理學博士, 研究員, 上海市農業委員會研究室主任。; 張晨, 管理學博士, 上海市農業委員會研究室幹部。;
基金： 上海市決策諮詢研究專項課題 (2018-Z-45);
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