裁判要旨
在複議機關不予受理複議申請的情況下，當事人既可以直接起訴原行政行為，也可以起訴複議機關不作為，要求複議機關受理其複議申請。不管當事人選擇何種救濟途徑，都不涉及另一機關作共同被告的問題。應當指出的是，兩種救濟不能同時進行，只能擇一而為。直接起訴原行政行為，目的是要求人民法院對原行政行為的合法性作出認定和處理，起訴複議機關不作為，直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理複議申請的決定，但撤銷不予受理複議申請決定的效果，則必然導致複議機關要對原行政行為的合法性作出認定和處理。如果同時起訴原行政行為和複議機關不作為，有違一事不再理原則，造成人民法院和複議機關的重複勞動。
根據“一案一訴”的訴訟原則，對於不符合行政訴訟法規定的可以合併審理的情形，當事人應當分別起訴，人民法院應當在立案階段進行釋明，引導當事人正確行使訴權。已經作為一個案件立案的，在審理中如發現針對不同被告的不同訴訟請求中存在不符合法定起訴條件的，則應當採用“一裁一判”的方式，對不符合起訴條件的訴訟請求以裁定方式駁回起訴，對符合起訴條件的訴訟請求進行審理並作出判決。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申6098號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）朱崇東。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）常德市鼎城區人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城區武陵鎮臨沅路60號。
法定代表人朱金平，區長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵區朗州路。
法定代表人曹立軍，代市長。
再審申請人朱崇東因訴被申請人常德市鼎城區人民政府（以下簡稱鼎城區政府）、常德市人民政府（以下簡稱常德市政府）徵收土地公告一案，不服湖南省高級人民法院於2017年1月22日作出的（2016）湘行終982號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年8月7日立案受理，依法組成合議庭審查本案。案件現已審查終結。
朱崇東為常德市鼎城區武陵鎮報國村（以下簡稱報國村）村民，在該村修建房屋一棟。2013年4月25日，常德市鼎城區國土資源局對報國村作出《擬徵收土地告知書》。2014年1月22日，湖南省人民政府（以下簡稱湖南省政府）對鼎城區政府作出（2014）政國土字第165號《湖南省人民政府農用地轉用、土地徵收審批單》，申請用地總面積為12.6684公頃，被用地單位包括報國村，建設項目名為鼎城區武陵鎮西區排水管道及道路（永豐路、楊家港路）一期工程。2014年2月14日，鼎城區政府作出常鼎政公告（2014）2號《常德市鼎城區人民政府徵收土地公告》（以下簡稱2號《徵收土地公告》），並於2月18日送達報國村，在村部進行張貼公示，公告內容包括：被徵收土地用途及位置；被徵收土地的所有權人、地類、面積和補償，其中徵地補償標準按湖南省政府湘政發（2012）46號《關於調整湖南省徵地補償標準的通知》的規定執行，地上附著物補償標準和青苗補償標準按常德市政府常政發（2010）9號文件的規定執行；被徵收土地農業人員安置途徑；辦理徵地補償登記；徵地拆遷實施；徵地拆遷管理與協調。徵地拆遷實施機構為常德市鼎城區徵地拆遷管理處，徵地拆遷實施機構管理單位為常德市鼎城區國土資源局。2015年9月7日，朱崇東向常德市政府郵寄《行政複議申請書》，請求：1.撤銷鼎城區政府作出的2號《徵收土地公告》和369595元行政補償協議的具體行政行為；2.請求解決行政協議爭議；3.請求一併審查規章以下的規範性文件即常德市政府（2015）2號文件。2015年11月18日，常德市政府作出常政複決第（2015）52號《行政複議決定》（以下簡稱52號複議決定），認為朱崇東至遲於2015年1月17日得知鼎城區政府作出的2號《徵收土地公告》，2015年9月9日提出複議申請明顯超過《中華人民共和國行政複議法》第九條規定的期限；朱崇東所稱行政協議《楊家港路建設項目徵地拆遷補償結算明細表》，系常德市鼎城區國土資源局的派出機構即常德市鼎城區徵地拆遷管理處製作，不能向常德市政府申請行政複議；因朱崇東的行政複議申請不符合法定受理條件，故要求“一併對常德市政府（2015）2號文件進行審查”的理由不能成立；朱崇東的行政複議申請不符合申請時限和行政複議管轄的規定，根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第二項之規定，決定駁回朱崇東的行政複議申請。2015年12月18日，朱崇東認為徵地報批前未經被徵地農民知情確認，未告知聽證權利及召開聽證會，欠缺報批必備材料；補償安置不到位，違反先安置後拆遷的政策，不符合交地的法定條件；補償安置明顯違法且不合理，補償安置措施不足以保障基本生產生活水平不下降；涉案項目沒有立項文件、建設用地規劃許可文件、城鄉規劃和專項規劃文件，徵地目的違法，提起本案行政訴訟，請求：1.撤銷鼎城區政府作出的2號《徵收土地公告》和行政補償協議；2.撤銷常德市政府52號複議決定；3.請求解決行政協議爭議；4.請求一併審查規章以下的規範性文件即常德市政府（2015）2號文件。本案一審判決後，2016年11月30日，朱崇東與常德市鼎城區拆遷管理處簽訂《楊家港路建設項目範圍拆遷安置補償協議》，並分別於2015年6月25日、2016年10月30日領取補償款人民幣共計1129305元。
湖南省常德市中級人民法院（2015）常行初字第100號行政判決認為，常德市政府不是本案適格被告，朱崇東對常德市政府的行政複議決定不服，應另行起訴。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款及《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第六條第一款的規定,常德市政府駁回複議申請，依據的是《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第二項之規定，屬於程序性駁回，不能作本案共同被告。朱崇東對常德市政府的行政複議決定不服，應另行起訴。本案中，2號《徵收土地公告》作出時間為2014年2月14日，於2014年2月18日送達報國村並在村部張貼公示，從當天開始朱崇東就應當知道具體行政行為的內容，朱崇東於2015年12月18日提起訴訟，沒有超過法定起訴期限。《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規定：“國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。”湖南省政府依法批准該項土地徵收，鼎城區政府具有公告和組織實施的法定職權。2號《徵收土地公告》的內容符合《徵收土地公告辦法》第五條的規定，送達給報國村並在村部以書面形式公示。鼎城區政府作出2號《徵收土地公告》主體適格，程序合法，內容符合法律規定。朱崇東與鼎城區政府、常德市政府都未提交由雙方簽訂的行政補償協議，不能證明行政補償協議的存在。本案無權審查常德市政府（2015）2號文件。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十四條的規定，人民法院對規範性文件合法性審查屬於附帶性審查。本案所訴2號《徵收土地公告》中所適用的規範性文件為湘政發(2012)46號《湖南省政府關於調整湖南省徵地補償標準的通知》和常政發(2010)9號文件，沒有適用常德市政府（2015）2號文件，本案無權對這份文件的合法性進行審查。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，駁回其訴訟請求。朱崇東不服一審判決，提起上訴。
湖南省高級人民法院（2016）湘行終982號行政判決認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款的規定和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款的規定，鼎城區政府將經湖南省政府批准徵收集體土地的公告，在被徵用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告、張貼，是履行法定職責的行為。鼎城區政府作出的2號《徵收土地公告》，主體適格，程序合法。常德市政府依法受理朱崇東的行政複議申請，查明鼎城區政府2014年2月14日作出的2號《徵收土地公告》，於2014年2月18日已經依法送達、張貼。朱崇東2015年9月9日才提出行政複議申請，超過《中華人民共和國行政複議法》第九條規定的行政複議申請期限，作出52號複議決定，程序合法，適用法律正確。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
朱崇東申請再審稱：1.2號《徵收土地公告》土地行政徵收公告違反相關法律法規，朱崇東所在村民小組或農戶，根本未接觸公告。現實中，徵地人員與村幹部聯手將公告張貼拍照後隨即撕掉等大量事實存在，根本看不到公告內容，鼎城區政府應舉證證明張貼公告的期限；鼎城區政府並未舉行聽證；徵收公告已三年，並未對朱崇東進行安置房安置。2.一、二審審判程序違法，對項目立項、環評、土地審批等本案基礎性行政行為尚處於訴訟、複議進行中，應待基礎性行政行為訴訟、複議生效結果形成後，再恢復本案審理。請求撤銷一、二審行政判決；撤銷2號《徵收土地公告》；撤銷常德市政府52號複議決定。
鼎城區政府、常德市政府未提交書面答辯意見。
本院經審查認為，朱崇東以鼎城區政府和常德市政府為被告，在一審中分別提出四項訴訟請求，一、二審經過審理後作出實體判決，駁回朱崇東的訴訟請求。但是，朱崇東提出的四項訴訟請求，均不符合行政訴訟法規定的起訴條件，不應進行實體審理。下面分述如下：
一、關於要求撤銷2號《徵收土地公告》
根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項的規定，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行政行為，不屬於行政訴訟的受案範圍。縣級以上地方人民政府根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條的規定，依法發佈徵收土地公告的行為，僅僅是將批准徵地機關、批准文號、徵用土地的用途、範圍、面積以及徵地補償標準、農業人口安置辦法和辦理徵地補償的期限等批准事項，在徵用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告的行為，對被徵收人權利義務產生實際影響的是徵收土地批覆以及後續相關征收土地的行為，而非徵收公告行為。因此，徵收公告原則上屬於不可訴的行政行為。 本案中，朱崇東請求確認2號《徵收土地公告》違法，但結合其理由來看，實質上是對徵地批覆程序及補償安置實施等行為不服，而非對2號《徵收土地公告》本身的合法性提出質疑，對朱崇東的該項訴訟請求應裁定不予立案或者駁回起訴。
本案中，一、二審對於朱崇東的第一項訴訟請求已通過實體審理作出判決，對於案涉的2號《徵收土地公告》的合法性已經作出評判。鼎城區政府具有對本案被徵收土地進行公告和組織實施徵收的法定職權，2號《徵收土地公告》的內容與湖南省政府批准徵收土地的範圍、用途、面積等內容一致，且已經以書面形式公示。2號《徵收土地公告》程序合法，內容符合法律規定，一、二審確認該公告的合法性並據此判決駁回朱崇東的該項訴訟請求。一、二審判決對於應當裁定駁回起訴的案件作出實體審理，雖有不妥，但對被訴行為合法性的評判，認定事實清楚、適用法律正確，處理結果並未侵害朱崇東的實體權益，且該判決對於朱崇東實際要求解決的安置補償等問題不產生實際影響。故本院從訴訟經濟的角度出發，為減少當事人訴累，不將該問題作為提起再審的事由。
朱崇東主張鼎城區政府未舉行聽證，違反法律規定。根據《徵收土地公告辦法》第九條、第十條的規定，被徵地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對徵地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在徵地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出；有關市、縣人民政府土地行政主管部門應當研究被徵地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對徵地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。也就是說，
被徵收人享有在規定時間內申請要求聽證的權利，只有在被徵收人申請聽證之後，市、縣人民政府土地行政主管部門才負有舉行聽證的義務。本案中，朱崇東並未提交證據證明其曾在規定期間內申請聽證，故其該項主張沒有事實根據，本院不予支持。朱崇東另主張其所在村民小組或農戶根本未接觸公告，要求鼎城區政府舉證張貼公告的期限。一、二審業已查明，鼎城區政府於2014年2月18日將2號《徵收土地公告》送達給報國村並進行張貼公示，並提交張貼的照片作為證據。朱崇東並未提供證據證明鼎城區政府未張貼過公告，其該項主張亦缺乏事實根據，本院不予採信。
二、關於要求撤銷常德市政府的52號複議決定
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第一款的規定,經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關決定維持原行政行為，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。本案中，常德市政府作出52號複議決定，依據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第二項之規定，駁回朱崇東的複議申請。52號複議決定系以朱崇東的複議申請不符合受理條件為由作出的駁回，既不屬於維持原行政行為，也不屬於改變原行政行為，並未對被申請行政行為的合法性作出實體認定和處理。
在複議機關不予受理複議申請的情況下，當事人既可以直接起訴原行政行為，也可以起訴複議機關不作為，要求複議機關受理其複議申請。不管當事人選擇何種救濟途徑，都不涉及另一機關作共同被告的問題。應當指出的是，兩種救濟不能同時進行，只能擇一而為。直接起訴原行政行為，目的是要求人民法院對原行政行為的合法性作出認定和處理，起訴複議機關不作為，直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理複議申請的決定，但撤銷不予受理複議申請決定的效果，則必然導致複議機關要對原行政行為的合法性作出認定和處理。如果同時起訴原行政行為和複議機關不作為，有違一事不再理原則，造成人民法院和複議機關的重複勞動。本案中，朱崇東對2號《徵收土地公告》提起訴訟，同時又要求撤銷常德市政府作出的52號複議決定，不符合法律和司法解釋的規定。對於朱崇東的該項訴訟請求，一審認定不屬於複議決定維持原行政行為的情形、不符合共同被告的法定條件，告知應另行提起訴訟，並無不當。根據“一案一訴”的訴訟原則，對於不符合行政訴訟法規定的可以合併審理的情形，當事人應當分別起訴，人民法院應當在立案階段進行釋明，引導當事人正確行使訴權。已經作為一個案件立案的，在審理中如發現針對不同被告的不同訴訟請求中存在不符合法定起訴條件的，則應當採用“一裁一判”的方式，對不符合起訴條件的訴訟請求以裁定方式駁回起訴，對符合起訴條件的訴訟請求進行審理並作出判決。 一審雖指出朱崇東要求撤銷52號複議決定的訴訟請求不符合起訴條件，但是並未單獨作出駁回朱崇東該項起訴的裁定，亦未在判決主文中作出表述，處理方式不當，本院予以指正。二審未對一審中關於“常德市政府不是本案適格被告，原告對常德市政府作出的行政複議決定不服，應另行提起訴訟”的意見是否正確作出分析，但是對52號複議決定的合法性進行了評判。朱崇東對於2014年2月18日已依法送達、張貼的2號《徵收土地公告》，直至2015年9月9日才提出行政複議申請，超過《中華人民共和國行政複議法》第九條規定的行政複議申請期限。常德市政府作出52號複議決定，程序合法，適用法律正確，二審確認該複議決定的合法性並據此判決駁回朱崇東的該項訴訟請求。二審判決對於應當裁定駁回起訴的訴訟請求作出實體審理，確有不妥，但如之前在對第一項訴訟請求的分析中已經論及的處理原則，基於減少當事人訴累的考慮，二審已經對52號複議決定的合法性作出評判，且認定事實清楚、適用法律正確，處理結果並未侵害朱崇東的實體權益，沒有必要撤銷該判項要求當事人再行就該項訴訟請求提起訴訟。
三、關於要求撤銷行政補償協議和請求解決行政協議爭議
根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款的規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供符合起訴條件的相應的證據材料。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項則規定，提起行政訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。朱崇東第一項訴訟請求還包括要求撤銷行政補償協議，第三項訴訟請求為請求解決行政協議爭議，但是朱崇東在一審時並未提交任何行政補償協議。二審已查明，朱崇東於2016年11月30日與常德市鼎城區拆遷管理處簽訂了拆遷安置補償協議，並領取了補償款。也就是說，朱崇東在本案一審判決作出後才簽訂補償協議，其在一審中提出要求撤銷及解決的行政補償協議沒有事實根據。朱崇東有關行政協議的訴訟請求沒有事實根據，亦不符合起訴條件。朱崇東在申請再審時還主張2號《徵收土地公告》已三年，並沒有對其進行安置房安置。如前所述，朱崇東業已簽訂拆遷安置補償協議，其安置問題已得到解決。朱崇東的該項主張沒有事實根據，本院不予採信。
四、關於請求一併審查常德市政府（2015）2號文件
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查。據此，
人民法院對規範性文件合法性審查屬於附帶性審查，當事人要求一併審查的必須是行政行為所依據的規範性文件。本案中，朱崇東所訴的2號《徵收土地公告》中所適用的規範性文件分別為湖南省政府湘政發(2012)46號《關於調整湖南省徵地補償標準的通知》和常德市政府常政發(2010)9號文件，並沒有適用常德市政府(2015)2號文件，並不包括常德市政府（2015）2號文件。朱崇東要求一併審查常德市政府（2015）2號文件沒有事實根據和法律依據，一、二審不予審查並無不當，本院予以支持。綜上，一、二審判決雖存在部分瑕疵，但並不構成法定的再審事由。朱崇東的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規定的情形。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：
駁回朱崇東的再審申請。
審 判 長 熊俊勇
審 判 員 奚向陽
審 判 員 龔 斌
二〇一七年九月十二日
法官助理 牛延佳
書 記 員 餘逸純
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