都市圈戰略即將觸發城市新變局，各類型城市在對新增長方式的探求中，愈加凸顯出自覺性和自主性，此輪城市發展的態勢，可能將奠定未來中國城市新格局
《財經》記者 袁建勝 熊平平 降蘊彰 | 文 朱弢 | 編輯
一場中國城市化戰略轉型和城市新變局的序幕正在拉開。
“‘都市圈’並不是一個新概念了。”提起國家發改委2月發佈的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，清華大學中國新型城鎮化研究院院長助理、城市群與都市圈研究中心主任盧慶強有些感慨。
“距離吳良鏞先生（兩院院士）1999年提‘大北京’的概念，有20年了。2002年，南京市編制了國內第一個都市圈規劃。從學界的設想、前期呼籲、政府理念，到現在進入大眾視野，凝聚共識真的需要一個漫長的過程。”盧慶強說。
在國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成看來：“之前國家發改委的規劃，起的作用更多是認識、研究、討論、嘗試，隨著對象尺度的逐漸縮小，都市圈戰略已經很接近可操作的執行方案了。”肖金成曾深度參與過全國各類區域與城市規劃及相關政策制定。
從“沿海—內陸”到“東、中、西部加東北”的大區域分類，從新型城鎮化的理念形成到“19+2”城市群的確定，國家對國土開發和城市化的政策認知不斷深入，在都市圈這個尺度進行了高度聚焦。“另一方面，城鎮化也上升到黨和政府的大局層面，從治理能力和治理體系的視角來看待。”盧慶強說。
上海交通大學特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘認為，此時推出都市圈新戰略，標誌著中國城市化走到了新的階段，由原有鼓勵中小城市發展、抑制大城市規模的“平均主義”，到現在重視現代城市經濟的規模與集聚效應的轉變。
都市圈戰略即將觸發城市新變局，各類型城市在對新增長方式的探求中，愈加凸顯出自覺性和自主性，此輪城市發展的態勢，可能將奠定未來中國城市新格局。因此，理解都市圈的政策邏輯，會是把握“後城鎮化”發展的一把鑰匙。
在城鎮化新階段和城市新變局中，三個維度已經明晰可見：產業帶動人的不斷集聚與社會協調發展，城市運營及系統化水平，以及市場的統一與開放要求制度變革不斷深入。
（航拍港珠澳大橋人工島。港珠澳大橋使珠三角和港澳形成了“一小時都市圈”。圖/視覺中國）
集聚的力量
中國現代城市的快速發展是改革開放四十年的重要成果，2017年中國常住人口城鎮化率達到58.52%。城市的數量也顯著增加，2017年末，全國城市近700個。
中國40年的城市化經驗和全世界城市的發展史，都指向了城市的生長擴大來自於集聚的力量。人、資本、信息、技術等生產要素往城市流動，而且是往區域內的中心城市流動，形成要素的聚集，催生新的產業和主體，提高勞動生產率，城市在要素集聚的過程中生長壯大。
“就全世界人口遷移規律來說，人都是往大的中心城市、陽光地帶聚集，地理位置優越的都市圈人口規模會越來越大，集聚效果會進一步增強。”盧慶強表示。
世界的經驗也表明大都市圈的集聚效應，數據顯示，日本東京都市圈，面積1.34萬平方公里，人口3800萬，佔全國人口的28%；英國倫敦都市區，面積8400平方公里，人口1400萬，佔全國人口22%；法國巴黎都會區，面積1.7萬平方公里，人口1200萬，佔全國人口18%。
與發達國家相比，中國的大都市及周邊區域人口聚集度均不到3%，但已經形成世界上規模最多的大城市，其中100萬至500萬人口的大城市有105個，500萬至1000萬人口的特大城市有13個，1000萬人口以上超大城市有6個。
由於中國城鄉二元對立體制導致的公共服務巨大落差，區域內行政等級高的城市佔有更好的學校與醫院等公共服務、就業機會。因此，核心大城市在經濟社會發展中的集聚作用更強，北京、上海、廣州、深圳等超大城市40年來的發展正是要素集聚效應的充分體現。
陸銘對《財經》記者表示，國家過去的城鎮化政策以抑制大城市發展、強調大中小城市均勻分佈發展為政策出發點，帶來一系列資源錯配，犧牲現代經濟的規模經濟效應和集聚經濟效應。此次國家發改委出臺的都市圈政策，是在尊重城市集聚規律的前提下指導城鎮化政策，尊重中心城市的集聚規律。
“後城鎮化時代”到來
同時要看到，與世界其他主要經濟體相比，中國城鎮化率仍處於較低水平。據盧慶強介紹，從超過50%到70%左右，產業和人口進一步向大城市聚集，是世界城市化的普遍規律。
近來，幾乎所有受訪的城鎮化專家都在向《財經》記者強調一個信號：中國城鎮化發展正處在一個關鍵節點，“後50%”城鎮化時代之門已經開啟，區域經濟社會發展思路正在發生巨大改變，各城市也將面對挑戰和機遇。
有關區域空間規劃政策，源於“十一五”規劃綱要中提出的“主體功能區規劃”，此前中央在城鎮化頂層設計中更強調產業規劃。
肖金成告訴《財經》記者，2003年，正值“十一五”規劃前期研究階段，國家發改委委託他當時所在的國土開發與地區經濟研究所，就協調空間開發秩序和調整空間結構問題進行研究，後形成報告。
“在報告裡，我們提出在‘十一五’的五年時間，編制空間規劃，而且是編制全國性的空間規劃和區域性的空間規劃。”肖金成介紹，“與區域發展規劃不同的是，我們選擇的是控制性規劃，即告訴哪些內容是不能發展的，其他都交給市場主體來自由發展。”
上述建議最終未被“十一五”規劃綱要採納，空間規劃被替換為主體功能區規劃。
同時，“十一五”期間，國務院專門發文，提出要編制區域規劃，劃出重點發展區和問題地區，由於問題地區多是省際交界區，跨省規劃難度非常大，國家發改委難以協調，只有轉至各個省，由省內執行。
2006年，國務院提出四個區域規劃試點，第一個是京津冀都市圈，跨越北京天津河北三省市編制發展規劃，肖金成指出，“實際上由於協調難度太大，京津冀都市圈規劃最後‘胎死腹中’，整個‘十一五’期間都沒出臺。”
京津冀此後又提出了首都圈規劃，但發展效果並不理想，據清華大學新型城鎮化研究院對全國各個都市圈的評估報告，其中“首都都市圈”屬於發展型都市圈，而長三角和珠三角則是成熟型都市圈，並已經形成都市連綿區。這份報告指出：北京市輻射帶動能力更多地體現在全國尺度，圈內河北城市，總體發展質量與北京天津相比存在較大斷層，即中心城市貢獻度得分低。
肖金成對此指出，首都圈規劃範圍太大，“由於首都圈當時提出需要出海口，就把300公里外的秦皇島、唐山都納入，最後幾經討論，除了邯鄲邢臺兩市，其他河北9個市全部納入首都圈，形成1+3+9的規劃版圖，範圍太大了”。
同樣，成渝經濟圈、長三角城市群、東北地區等規劃的出臺，也逐漸暴露出城市群在規劃範圍過大、輻射距離過遠等一系列問題，大部分城市群規劃都無法落地。
從“大群”到“小圈”
2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）出臺，提出“以人的城鎮化為核心”、“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”等新內容，並提出優化提升東部地區城市群、培育發展中西部地區城市群、建立城市群發展協調機制。
規劃還提出，“十三五”期間要建設19個城市群，2017年內全部完成19個城市群規劃。
2016年3月5日，十二屆全國人大四次會議開幕，國務院總理李克強在政府工作報告中明確提出：在“十三五”時期要規劃建設19個城市群，外加拉薩和喀什兩個城市圈，至此，以“19+2”為總體架構的“十三五”時期城市群框架終於確定。
近年來，隨著中央大力推動城市群發展，2018年11月發佈的《關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，要建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。
接近決策層的專家對《財經》記者表示，“國家發改委很快就完成了所有19個城市群規劃任務，但這樣的規劃有一個問題，就是把不構成城市群的城市劃入城市群，仍然是範圍太大。”
“距離太遠、範圍太大”是早前全國多個城市群規劃的致命問題，既違背了中心城市溢出規律，又因為不同區域行政壁壘的體制機制原因，大部分區域規劃僅僅成為了概念，缺乏可操作性。
違背規律的城市建設，也給地方政府帶來了沉重的債務負擔，銀川開發的濱河新區是此類典型。據一位專家介紹，銀川200萬人，新修建的濱河新城距離銀川40公里到50公里，當地政府為新區已經投入了400多億元，但歷經數年，濱河新區僅有一所師範高職院校，外加一些房子，難有大發展。
根據過去的教訓，“範圍合適”也逐漸成為區域經濟和規劃界的共識，即從區域內經濟增長極來說，必定是城市內部的一小部分區域，“範圍越小，經濟增長效果越好”觀點也逐漸被接受。
2019年2月19日，國家發改委出臺的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》對都市圈做出定義，指的是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態。
1小時通勤圈成為多位專家認可的距離，如較大的都市圈，可能半徑能達到五六十公里，小一點半徑能達到30公里，如此範圍便能夠實現日常通勤，大量人口可住在周邊的中小城市，在中心城區上班。
“城市群的必要條件是都市圈，這次都市圈文件符合我的期望，具有可操作性。”肖金成告訴《財經》記者。
陸銘表示，都市圈戰略的推出，並選擇了一些核心大城市作為國家中心城市戰略來進行建設，更重要的意義是調整過去抑制大城市發展、強調大中小城市均勻分佈發展的政策取向，未來將更加尊重大城市集聚規律，核心大城市通過緊密連接周邊的中小城市，能夠更好地推動大中小城市之間的協調、發展，更好地發揮核心大城市的輻射帶動作用。
產業在哪，人就去哪
在要素往城市聚集的同時，尤其是城市擴展到足夠規模時，內部要素逐漸向外溢出，形成一個輻射圈。
華夏幸福產業研究院院長顧強將這種城市輻射比喻為杯中水滿後的溢出效果，城市內部的空間出現擁擠，就會將人、信息、基礎設施溢出至城市周邊空間。如北京周邊大廠的文化產業園、上海附近嘉善的快速發展，都是超大城市溢出後的城市發展機遇。
“以後雄安新區發展起來了，人們吃的豆腐怎麼解決？”顧強在接受採訪時，突然問了《財經》記者一個問題。
這是一個已經有了答案的反問。在北京新機場的正南方，北京、天津、河北的三角地帶，華夏幸福已在河北霸州產業新城佈局了一個都市休閒食品產業園，目前已有益海嘉裡、北京稻香村、海底撈、新辣道等企業在此地建立“中央廚房”。
對以產業新城為主營業務，擅長彙集優勢產業快速形成增長點的華夏幸福，將食品工業植入其中也是第一次，但在顧強看來，這是都市圈發展的一個典型樣本：“圍繞大都市的產業佈局和轉移是有規律的，從核心向外輻射，服務業、工業和農業梯次分佈，在此之外，還有城市化本身帶來的綜合產業形態——都市產業。”
豆腐代表的生鮮食品是都市產業的一個小小注解，人們總要吃豆腐，它也總要實現就近供應。不只是食品，與“創新”“高科技”“時髦產業”並不密切相關的洗衣、物流等，也都是典型的都市產業類型，它既是城市繁榮的結果，也是原因。
這也是已經歷過漫長的歷程，目前代表城市化最高水平的美國紐約，其核心區曼哈頓第五大道的地下室裡，仍然存在製衣工廠等在此地存活了超過100年的傳統產業的緣由。
根據美國發展經濟學家託達羅（Michacl P. Todaro）的“人口鄉村—城市流動理論”，人口的流動的過程，是人們對城鄉預期收入（而非實際收入）差異做出的反應，這取決於城市給人們提供的就業機會以及發展空間。
人們不會停止向城市進軍的腳步，也會跟隨不同產業的發展匯成流向，其目的地卻未必是城市的核心地帶。
以上海都市圈為例，老牌汽車產業集群不斷演變和拓展，逐漸形成覆蓋全價值鏈的產業體系，其空間佈局也處於不斷延展的態勢。
（滬寧城際高鐵貫穿城市密集的長三角核心區域，使沿線城鎮之間的往來更加暢通便利。圖/視覺中國）
總部、研發中心等關鍵職能位於都市核心區，30公里圈層專注於技術研發、學校培訓、汽車博覽等環節；50公里圈層在緊密零件、發動機等零部件生產環節更有優勢；80公里圈層提供物流、測試場、內飾生產等服務；120公里範圍負責整車生產和物流運輸。
根據華夏幸福產業研究院發佈的《都市圈理論與中國都市圈發展趨勢》報告提供的數據，隨著產業的不斷延展，人口的流向也在發生改變，比如長三角地區，2010年－2017年，上海中心地帶人口僅增長64萬人，同期外圈層人口的平均增長是其近2倍，崑山、江陰等支點城市人口增長均超過150萬人。
珠三角地區的人口聚集模式與之類似，都與京津冀地區有明顯區別，儘管自2001年開始，北京市區人口增速放緩、甚至趨於停滯，外圍人口加速增長，增速提高至4%，但向單中心聚集的趨勢並沒有改變。
北京都市圈產業外溢能力不強，城鎮體系建設的滯後是其主要原因，北京市周邊人口超過20萬的城市只有7個，上海周邊同等級別的城市有17個，差了兩倍還多。
陸銘介紹說，長三角和珠三角以其沿海和內河的地理優勢，在上世紀90年代中期以來的開放大格局中佔了先機，面向全球的“出口加工+海運”的發展模式，快速推動了兩地的製造業發展和外溢。
稍早前《財經》記者在廣東佛山也發現，當地高度城市化的農村，已經逐步完成從製造業再到高附加值服務業的產業升級，百億產值的鄉鎮也開始發生產業向外輻射的現象。
“相比而言，北京作為政治、經濟、文化、國際交流中心的多功能都市，製造業等多業態發展不充分，產業鏈較短，輻射帶動能力並不是很強。”陸銘對《財經》記者說。
在肖金成看來，來自法國經濟學家佩魯的“增長極”理論，可以說明培育產業集群作為都市圈內生動力，帶動其整體發展和崛起的規律。
這是一種非均衡發展理論，要點在於選擇較小的區域集中資源投入，培育良好的產業生態，再帶動周邊的發展。40年裡深圳從一個小漁村成長為一個擁有千萬人口、極具活力的超大城市，就是典型案例。
這也適用於目前發展相對落後的、如北京都市圈的進程，一方面得益於中心城市的產業外溢和輻射，另一方面在周邊選點佈局，著重發展各自的特色產業，迅速成長為支點城市，與中心地帶發生更加密切的協同。
“從北京的CBD地區往東一直到通州，已經形成媒體、出版、教育（中國傳媒大學）、印刷等相對完整的產業走廊，在這條走廊上建一個影視產業園就順理成章。”顧強說。
在他看來，都市圈產業集聚和增長極的培育已進入新的階段，不能只靠規劃意願和資源投入，更要遵循市場供需、產業增長規律：“現在的產業新城建設邏輯，不是說先定好產業，再由誰來承建，而是先看產業環境特徵和人力資本構成，再選擇更有利於生態養成和健康增長的特色產業來重點培育。”
這也是城市化新階段的重要表徵，過去靠土地開發、城市擴張的高強度投資來拉動經濟增長的方式已經過去，投資的邊際回報不斷下降，在新的階段，有前瞻性的城市都意識到，人力資本與新產業集聚之間的良性互動，將成為推動都市圈發展新的原動力。
企業也注意到都市圈發展利於解決大城市病，推進城鎮化高質量發展所帶來的機會。比如，致力於成為智慧城市運營商的雪松控股旗下社區智聯服務集團目前在廣州、深圳、西安、成都、青島、南寧等都市圈內均有佈局。該集團相關負責人表示，有著相對成熟投資環境、城市配套設施的中心城市一直是該公司的重點投入區域，但隨著都市圈戰略的實施，該公司在紮根做好中心城市的同時，會適時調配資源到其他城市。這位負責人預測，隨著都市圈的建設，將加速人口向這些重要都市圈轉移，身在其中的產業將直接受益。
陸銘舉例說，集聚與溢出是珠三角都市圈的特色，廣州和深圳在通過產業不斷集聚人口和經濟活動的過程中，周邊支點城市的人均GDP的增長速度也非常之快，並出現了跟深圳和廣州人均GDP差距縮小的趨勢。換句話來講，在珠三角地區，深圳和廣州在人口和GDP當中所佔的份額是提高了，但是與周邊城市之間的人均GDP差距卻縮小了。
“此時推出都市圈戰略，既是順應了中國發展的歷史進程，也是通過主動規劃和干預，避免單中心大規模聚集而可能引發的生態惡化、交通擁堵等一系列‘大城市病’，實現‘發展’和‘治病’並舉的目的。”盧慶強說。
人多了還是少了？
陸銘新近觀察到一個有意思的現象，近年來北京疏解非首都功能已顯成效，常住人口連續兩年減少，但疏解出去的人未必如北京所願，並沒有隨相關產業轉移到附近的河北，有些直奔珠三角和四川去了。
北京如今幾乎是“大城市病”的最佳代言人，但是，北京的人口真的多到無法承受嗎？
根據公開數據，北京市的面積是1.641萬平方公里，常住人口2100多萬，上海市面積0.634萬平方公里，相當於北京市的三分之一多一點，人口卻超過2400萬。不管是全域還是核心市區，上海的承載能力明顯高於北京。
按照《中國都市圈發展報告2018》提供的數據，國內都市圈的人口並不“多”——以1小時交通圈範圍測算，81%的都市圈人口不足1500人/平方公里，最高的上海都市圈是4200人/平方公里，比“擁擠”的北京高近30%，但還不到東京人口集中地區8700人/平方公里的一半。
顯然是“體感密度”壓過了實際密度，上海人韓寒也不滿意，2010年上海世博會有一個響亮的口號：”城市，讓生活更美好”，主辦方舉辦世博論壇，邀請各界知名人士闡釋本屆主題，愛拆臺的韓寒上去就說：“我講的主題是城市讓生活更糟糕。”
沒有比地鐵之類的日常通勤工具更能體現城市的“體感密度”了，根據華夏幸福產業研究院《中國都市圈極限通勤研究》發佈的數字，上海和北京的上班族痛苦指數持平，平均通勤時間和極限通勤平均時間都差不多，特別是後者都超過了90分鐘。
（每天，有大量的上班族奔波在北京與燕郊之間。圖/中新）
通勤距離在北京則很突出，極限通勤平均距離31.4公里。在其統計的10個都市圈裡，25歲－44歲年齡段極限通勤人口占全部極限通勤人口超過50%，從河北燕郊的睡夢中醒來，到30公里外的國貿追逐夢想，是北京年輕人的典型形象。
讓人意外的則是，人口只有808萬多一點的合肥市，極限通勤平均時間也達到59分鐘，極限通勤平均距離超過20公里。
另外一個有點“違反常識”的數據，中心城市與外圍城市人口流動規模，佔中心城市人口流動總規模的比率，北京只能排到20名，不僅比第二名太原市低，還遠低於西南邊陲的貴陽市。
雖然人們在北京和上海的擁擠地鐵、公交車，以及擁堵的馬路上倍感焦躁和痛苦，就整體而言，全國範圍內的都市圈中，人口和經濟的聯繫密度也是非常低的。
即使如此，2010年－2017年產生的流動人口中，有三分之二仍然堅決地選擇了大城市領銜的都市圈。人們可能會因為“體感密度”和“痛苦指數”逃離北上廣，但其中絕大部分不會再回到農村，而是到另一個大城市去。
在盧慶強看來，“流動性”是城市與經濟發展的核心要義，從範圍看，農村向城市、都市圈內部城市之間的流動，都在展示著此地的活躍與繁榮。未來都市圈一體化同城化水平的提升，也會帶動都市圈之間的人口經濟要素流動。
北京在強力疏解人口，人口更加密集的深圳市卻熱情地說：來了就是深圳人。
在陸銘看來，對人口流動的管制和障礙並不利於城市的發展，儘管北京所集聚的人才以及創新環境在中國可謂“一騎絕塵”；上海人才和創新環境之外，還兼具長江與海洋連接點的獨特區位優勢，但因為兩個城市都更趨向於人口流動的管制，他更看好深圳的前景。
“高技能人才進入城市，一定會帶來對低技能人才的需求，只要一個人能在城市裡持續就業，哪怕收入相對較低，也是城市發展所需要的，他們可以從事生活與公共服務方面的工作，降低城市的生活總成本，反過來又會吸引更多高技能人才的進入。”陸銘說。
拉近城市間的距離
與人口總量相比，城市的“體感密度”和“痛苦指數”更來自以交通為代表的公共服務，以及城市系統化的總體水平。
以交通為例，北京儘管有總長超過600公里的地鐵線路，卻沒有一條延伸到河北的燕郊。高鐵可將1小時交通圈從北京延伸到石家莊，高昂的成本卻很難覆蓋從兩個城市之間的中點——保定市——到北京的日常通勤。
北京市周邊可同時實現居住與工作功能的支點城市不僅非常稀疏，軌道交通無法跨省市運行，城際鐵路、地鐵、公交車三者不能順暢接駁；公共交通為導向規劃居民區和商業區的“TOD模式”的缺失，不僅在加劇城市“體感密度”和“痛苦指數”，也因其低效拖累了都市圈的發展。
打造都市圈，交通需先行。各個都市圈在文件上都會要求“軌道上的都市圈”，打造都市圈“一日生活圈”“一小時通勤圈”，打通各區域間“斷頭路”，推進“瓶頸路”改造擴容，暢通交界地區公路聯繫，推進都市圈內城市間公交一卡互通、票制資費標準一致，推動幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”，等等。
但根據現實經驗看，一般城市軌道交通都是虧損，會給跨城交通帶來兩個重要問題：一是虧損部分由誰來承擔？二是每一方城市都會害怕軌道通車後，會帶來人口的流出？基於這兩個問題，城市政府對修路的意願就會降低。
對此，盧慶強表示，都市圈下一步能否真正落地，尤其是培育都市圈的關鍵之處，是各地能否找到一套有效的績效考核機制、成本分擔機制、利益共享機制，“但這三套制度目前並沒有很好的經驗”。
顧強指出，上海地鐵通到崑山花橋，蘇州地鐵S1線連通到上海11號線，上海和江蘇能打通跨行政區軌道，其他地方為什麼不行？在公共交通、公共服務、產業協同發展等領域，只要不同地區有所突破，有最佳實踐，就應該把這些成功經驗放大到其他區域，來打通區域之間的隔離。
其實不只是交通，包括社保、教育、醫療在內的各類公共服務效率和水平，也都在制約著都市真正形成“圈”，特別是一旦跨越行政區劃，公共服務連均等化都難以實現。
顧強很愛舉一個例子：臺灣人的醫保在江蘇崑山也可以暢通無阻，燕郊當地卻只有一家醫院對北京社保開放。這個常住人口100多萬的大型居住區，目前還沒有一家三甲醫院。
“燕郊到大廠僅僅40公里，但在兩地的交界區馬路就有許多石頭墩子立著，哪個領導不知道這些石頭墩子？但誰又能把它們搬走？”一位城鎮化專家對《財經》記者表示，“這些石頭墩子背後就是制度障礙。”
陸銘告訴《財經》記者，當前各個地方政府按照自己獨立行政邊界進行政策制定、資源配置。在資本方面，地方政府都傾向於最大化自己GDP、稅收增長；在勞動力方面，地方政府都按照戶籍身份提供公共服務和就業崗位；土地層面，建設用地指標更是以城市為單位進行配置。
未來，如何打破行政體制障礙，將成為橫亙在都市圈發展道路上的一大挑戰。
市場的統一與開放
北京疏解非首都功能任務還在繼續，都市圈還待發展，財政卻吃緊了。今年全國“兩會”期間，全國人大代表、北京市財政局局長吳素芳說：“2019年北京財政將是收支平衡最緊的一年。”
這座以高房價著稱、財政收入異常豐厚的城市，由於城市減量發展，財政收入逐年放緩，未來在京央企及分支機構、金融業和高新技術企業等產業遷移，對北京市財政收入產生著深遠影響，維持龐大的公共服務支出也屬不易。
“未來都市圈的發展必然要依靠市場的力量。”顧強說。“不只是產業的集聚和發展需要良好的市場環境，像交通、教育、醫療、鐵路、環保、體育文化設施等公共服務系統，也可以依靠資本與市場，特別是跨行政區的地帶，與其兩個政府‘大包大攬’各自的公共資源，不如通過市場的機制將其高效地統一起來，促進都市圈內部的跨區域融合。”
在陸銘看來，所謂都市圈的現代化，不僅是基礎設施的升級，更是制度的現代化，現在過去城市化遇到的主要問題，仍然是行政壁壘過多、市場經濟機制不夠完善，出現互相競爭、重複建設的現象。
盧慶強則認為，目前國內市場的體制限制，究其根源大都來自地方政府之間的行政壁壘，都市圈戰略正是破除壁壘，推動統一開放市場的形成，實現生產要素自由流動的主要含義。
“通過制度改革和建設，不同城市之間打破行政區劃的限制，實現真正的‘協同’，是都市圈發展能否成功的關鍵問題。”盧慶強說。
以江蘇和南京為例，蘇南的蘇州、無錫、常州已融入長三角城市連綿區，更多地將自己視為上海都市圈的一部分，與經濟相對落後的蘇北形成明顯的區隔，夾在中間的南京市因西邊與安徽接壤，被本省人戲稱安徽省會。
對此，陸銘建議在都市圈內成立高級別的都市圈發展戰略規劃辦公室，領導和協調跨行政管轄邊界的都市圈規劃，甚至可以考慮建成跨行政管轄邊界的更高一級類政府機構，負責都市圈層面的一體化建設。以交通、社會保障和公共服務的一體化，促進各城市之間的勞動力、土地、資本要素的自由流動。
在地方實踐中，南京早在2002年就開始嘗試建立都市圈機制。至2013年左右，成立南京都市圈發展聯盟，並將包括安徽在內的周邊8個城市組成一個跨省的決策、協調和執行三層運作機制。其中，決策層顧問由各成員市書記、市長組成，工作平臺為“南京都市圈黨政領導聯席會議”，每年三季度舉行一次，為南京都市圈最高決策機構。
但在實際運行中，這一跨市、跨區域，甚至跨省的協同發展機制仍然步履維艱。還有典型的北京都市圈，“行政級別從中央一直到鄉鎮，協同的主體性要求尤為困難？”盧慶強對《財經》記者說。
在盧慶強看來，實現都市圈內部協同發展，有三個關鍵要素，首先是頂層的制度安排，正如國家發改委的都市圈新戰略，各地方可以此為基礎制定跨行政區具體協調機制，解決稅收分成、成本分攤、利益共享、環保治理以及績效考核的問題。
其次是淡化行政級別，通過多方參與的委員會實現平等協商和投票決策機制。第三是選擇有代表性、尺度合適的重點交界區域作為突破口，比如北京通州和河北“北三縣”，嘗試做各種層面的政策互動和發展協同，儘快積累經驗並加以推廣。
（本文首刊於2019年3月18日出版的《財經》雜誌）
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