《外交事務》丨如何拯救全球化？——重建美國的就業機會階梯

全球化促進了世界範圍內的經濟增長，推動了貿易和投資自由化的發展，也為參與國際貿易的各個國家創造了大量財富。但是，全球化同樣帶來了一些問題，例如貧富差距日益擴大、發達國家產業空心化和就業崗位流失等，並由此引發了美國國內民眾對於全球化的抵制情緒。本文由斯坦福大學教授斯切夫（Kenneth F. Scheve）與達特茅斯學院教授斯勞特（Matthew J. Slaughter）合作撰寫，提出了一項“就業機會階梯”的政策。他們指出，聯邦政府應當投入大量資金，開展覆蓋美國普通工人終生的系列教育和培訓項目，通過培養工人的實際工作技能，提供更多的就業機會和更高的收入。如此，美國民眾便可從全球化和國際貿易中獲得實實在在的好處，消除他們的不滿和失落感。

——法意導言

如何拯救全球化？

——重建美國的就業機會階梯

作者：Kenneth F. Scheve and Matthew J. Slaughter

翻譯：劉子琦

我們生活在一個貿易保護主義大行其道的時代。美國總統唐納德·特朗普（Donald Trump）發動了一場針對中國的貿易戰，結束了北美自由貿易協定（NAFTA），對美國最親密的盟友加徵關稅，從跨太平洋夥伴關係中退出，並且無休無止地討論要在美國與墨西哥邊境修建一道隔離牆。但抵制全球化的可不僅僅是特朗普。事實上，他當選總統正是這種抵制情緒的表現，而不是其原因。雖然兩黨內部都有選民和政客譴責特朗普的所作所為，但這些人其實並不反對他的終極目標。

眾所周知，目前的抵制情緒是隨著不平等現象的大幅上升而出現的。人們或許會發現，相當一部分國民收入都流向了收入最高的人群（收入前10%的人拿走了47%的國民收入，而在1980年這一數字還是34%），以及不同教育水平群體間的收入差異（同一時期，受過大學教育與僅有高中學歷的工人收入差距幾乎翻了一倍），但許多工人的實際工資水平卻停滯不前（1980年以來，全職工人每週薪水的中位數毫無增長）。過去40年中，美國的不平等現象越來越嚴重。這一時期同樣是全球化迅速發展、技術大變革的時期。大型研究機構的研究顯示，這些現象會加劇不平等。

儘管如此，這種抵制情緒的威力仍然使諸多觀察者措手不及。原因在於，如果只關注收入不平等的擴大，就忽略了抵制情緒背後隱藏的不滿。對很多美國人來說，惡化的勞動力市場不僅降低了工資和工作保障，同樣也切斷了他們尊嚴和目的感的來源，以及對於國家的信任和信心。對於那些無法負擔家庭基本生活需求或乾脆退出勞動力市場的人來說，這一點顯得尤其突出。近期，我們在美國各地的社區中進行了一系列研究，在各種各樣的環境中、從不同的應答者那裡聽到了相似的觀點：全球化和變革導致的緊張與憤怒並不僅僅與收入相關，從更寬泛的意義上說，還關係到美國人是否能在家庭與社區中發揮有意義的作用。

有很多理由去打壓這種抵制情緒：它會威脅全球開放和一體化的趨勢。這種趨勢並非完美無缺，卻給美國和全世界帶來了實實在在的收益，當然也使全球不平等——而不是各國內部的不平等——降到了幾個世紀以來的最低點。但是，正因為問題已經超出了不平等的範疇，通常的政策解決方案是不夠的。僅僅動用財政手段給予全球化進程中的失敗者以經濟補償是行不通的。解決這個問題需要讓所有美國人獲得他們需要的一切，重新尋回在劇烈變革中丟失的安全感和目的感。

只有在美國完全改變投資和培養人力資本方式的情況下，這一問題的解決才有出路。這種培養與投資不應當侷限於人生的早期階段，也不應只佔公共支出的一小部分。美國需要重新思考政府在發展人力資本方面的作用，並在這方面投入大量資金。其目標必須是搭建一個終身的就業機會階梯，從幼兒教育到職業教育，使這種培養貫穿每個人的工作生涯——吸引各種政治傾向的民眾，從而拯救全球化。

圖：本世紀以來，美國的貧富差距顯著擴大。

不曾出現的新方案

十多年前，我們曾在這本雜誌上發表觀點，認為美國工人的收入停滯不前將使公共政策轉向貿易保護主義。我們認為，為防止抵制情緒的出現，必須制定一個“全球化的新方案”，並對收入再分配進行重大調整，使全球化成果惠及更多人。

但這樣的新方案並沒有出現。相反，金融危機發生了，而各類政策對全球化和技術變革的回應也遠遠不夠。一小撮人取得了巨大成功，大多數人停滯不前，而許多人的生活水平實際上下降了，由此引發的不滿情緒在2016年大選時達到了頂峰：兩黨的主要候選人都在呼籲減少而非繼續推進全球化。

十幾年前，我們判斷美國的收入增長已經變得極度不平衡。目前這種趨勢仍在持續。從2000年到2016年，大多數美國人通脹調整後的貨幣收入（這是應用最廣泛的官方衡量指標）下降了。只有兩種人的收入上漲了：有高等職業資格和博士學位的工人。對絕大多數美國人來說，收入都降低了：高中畢業或輟學的工人收入下降0.7%，大學輟學的工人收入下降7.2%，大學畢業生收入下降4.3%，持有非專業技術碩士學位的人收入下降5.5%。2016年，美國家庭收入中位數為59039美元，只比1999年高出374美元。

全球化和技術變革推動了這一趨勢的出現。（金融危機加劇了其影響：由於房價暴跌，2016年美國家庭的年收入中位數比2007年降低了30%。）戴維·奧托（David Autor）和戈登·漢森（Gordon Hanson）的一項研究發現，2000至2007年間，美國製造業從業人數減少了40%，原因是美國從中國進口了大量商品，這就造成了依賴製造業生存的群體的收入持續下降。當然，技術的變化也起到了一定的作用。但到目前為止，民眾的抵制情緒主要針對全球化，部分原因是他們認為技術變革是不可避免的，而且更加公平——但全球化可不是這樣。

身份認同與公平對待

儘管收入不平等現象在過去10年中有所增長，但這只是焦慮和不滿情緒的部分原因。勞動力市場的變化破壞了人們在家庭和社區中發揮作用的能力。因此，人們對全球化的怒氣越來越大，因為它正在侵蝕人們的身份認同和基本的公平意識。

人們不僅在意自己的絕對收入水平，還關注收入隨時間的變化，以及收入是否達到預期、與父母的收入等其他參考值相比較的結果。在如今的美國，長大成人後收入能夠超越父母的孩子越來越少了。1940年出生的美國人當中，有超過90%的人30歲時的收入比他們的父母同齡時的收入要高。在1984年出生的美國人中，這一比例下降至約50%。越來越多的美國人乾脆不再找工作了。在收入停滯不前的群體中，工作率近年來出現了顯著的下滑。從1970年到2015年，在僅有高中學歷的美國男性中，工作率從98%下降到了85%。對於高中輟學的美國男性，工作率從94%下降到79%。

這些變化帶來的後果是毀滅性的。經濟學家安妮·凱斯（Anne Case）和安格斯·迪頓（Angus Deaton）的研究表明，許多就業率最低的群體（尤其是沒有大學學歷的非西班牙裔白人）面臨著嚴重的健康問題，以及不斷出現的“絕望的死亡”——自殺、吸毒過量、酒精中毒——這些因素提高了他們整體的死亡率。還有其他研究人員也將國際貿易引發的收入變化與健康狀況下降聯繫在一起：例如，賈斯汀·皮爾斯（Justin Pierce）和彼得·肖特（Peter Schott）的研究顯示，某些郡縣的經濟結構決定了它們與中國存在更強的競爭，而這些地區的自殺率比其他地區更高。

在物理空間中也存在著日益嚴重的不平等現象。在美國曆史上的大部分時間裡，不同地區隨著時間的推移變得愈發平等，這是因為生產和生活成本的差異會促使企業家和工人選擇不同的地區。但是近些年，這種趨勢已經開始減緩甚至逆轉。由於新思想的價值越來越寶貴，在人才聚集的大城市生活或經營企業就顯得越發重要。越來越多的研究已經證實，當一個工人周圍都是技能高超的同事時，他的工作效率會顯著提高。已經發展得很好的都市區會越來越好，但是那些處於弱勢的地區就更加難以追趕。

截至2016年，美國有53個人口超過100萬的大城市。從2010年到2016年，這些城市的平均產出增長了14%，相比之下，人口低於25萬的城市的平均產出只增長了不到7%。大城市的就業總數增長了15%，而小城市只有4%，鄉村只有2%。過去十年中，這53個城市的人口增長佔美國總人口增長的93%，而它們的人口只佔總人口的56%。從2010年到2016年，它們貢獻了2/3的GDP增長和幾乎四分之三的就業增長。甚至在這些大城市中，差異也正在擴大。在過去的35年中，10個最富裕和10個最貧窮的大城市的人均GDP差異，若以實際貨幣測算，已經不止翻了一倍。

這種差異導致美國人對未來失去了信心。幾十年來，《華爾街日報》和全美廣播公司（NBC）都定期提出問題：“你是否相信我們下一代的生活會比我們的生活更好？”即使在金融危機之前的兩次經濟衰退中（1990年和2001年），大多數美國人也表示對他們孩子的未來有信心，態度並不悲觀。但近些年來，這種自信逐漸消失了。即使在2017年8月，本輪經濟復甦的第9個年頭，對未來沒有信心的美國人仍然比有信心的人多出一倍左右。

圖：上世紀80年代開始，由於全球化及產業升級轉移等原因，美國的傳統制造業逐漸開始衰落。東北部許多城市由於工業急劇衰落、工廠大量倒閉、失業率增加而使閒置的設備鏽跡斑斑，被人們形象地稱為“鏽帶”。

推進全球化的方案

誠然，這些變化引起了對全球化的抵制，但這並不代表應當放任這種抵制情緒繼續發展——打擊貿易，切斷進口，修築高牆，這些措施並不能解決問題。雖然全球化在客觀上加劇了不平等現象，但是正如它的擁護者所指出的那樣，仍然是利大於弊。美國通過貿易、投資和移民融入全球經濟，惠及數百萬工人、家庭和社區，這些收益的總和超過了損失。彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics）的一項研究顯示，如果美國沒有實行國際貿易和投資自由化，那麼在過去兩代人的時間裡，美國的國家產出和收入將比如今低10%左右。

如果切斷與世界的聯繫，美國將變得不再繁榮。一個躲在高牆後的經濟體只能依賴自己的思想、技術和工藝，而不是利用來自世界各地的創新。它也只能用自己的資金投資新的創意和工作機會，不能借助國外投資。而且它必須為自己提供所有的商品和服務，而非專注於發揮獨特的優勢。

事實上，研究表明，全球交往與創新密切相關——它可以提升生產效率，是提高收入的關鍵因素。從事進出口的公司或者跨國公司往往比純粹從事國內業務的公司表現得更為出色，而跨國企業也會開出更高的工資。想想那些總部設在美國的跨國公司的業績。2015年（能夠採集到最新可用數據的一年），它們花費了7000億美元用於新增投資，佔全美私營部門非住宅投資的43%；出口額達794億美元，佔全美商品總出口額的53%；在研發方面投入了2840億美元，佔全美私營部門研發支出的79%。

這些業績直接轉化為優渥的工作。2015年，美國跨國公司僱傭了2800萬美國人（佔所有私營部門工作崗位數量的23%），其薪水比一般私營部門的平均薪水高出三分之一。與人們的成見相反，學術研究多次發現，隨著這些公司在國外擴張和建立子公司，它們會為美國母公司帶來更多的就業崗位，而不是削減就業。

也許對美國而言，建牆帶來的最直接和持久的損失就是對高技能工人移民的限制。長期以來，移民對美國的創新做出了巨大的貢獻。

美國的移民數量只佔人口總數的13%，但是在過去20年中，卻為美國拿到了39%的諾貝爾化學、醫學與物理學獎；如果把範圍放寬到諾貝爾獎的所有獎項，仍有31%的比例；2000年後的麥克阿瑟基金會“天才獎”獲獎者中，有37%是移民。考夫曼基金會（Kauffman Foundation）近期的一項研究指出，從2006年到2012年，高新科技公司的員工中，移民數量佔到25%。到2017年為止，財富五百強公司中有43%的公司都是移民或移民後代創立的。

在為拯救全球化而列出的經濟案例之外，其實還有國家安全的考慮。開放的市場會提高軍事衝突的潛在代價，從而促進國家間的和平關係。貿易在推動經濟發展的同時，也有助於提高國家的治理能力和政治穩定性，防止內戰和國家動亂，避免為恐怖主義和其他威脅創造條件。美國在創立和管理國際貨幣基金會、世界貿易組織等機構的過程中發揮了巨大作用，使美國的權力和價值觀以一種和平的方式傳播到世界各地，這在歷史上是前所未有的。

終生的機會階梯

全球化能夠帶來實質的好處，但也加劇了不平等現象，對此我們應當做些什麼？政府為美國人提供了三種選擇：維持現狀；築起高牆與世界隔離；以及收入再分配。正是目前的狀況引起了抵制情緒，因此維持現狀只會火上澆油。而築牆會使這個國家變得貧窮和不安全。

再分配應當是解決方案的一部分。我們在十年前提議，應當出臺一項政策，改進美國的稅收制度，取消所有收入低於中位數的工人的工資稅，並將高收入者的所得稅稅率提高。但是，僅僅依靠再分配也是不夠的，我們面臨的不只是錢的問題。

為了拯救全球化，需要重建數千萬美國人的尊嚴和他們對於美國的信任和信念。這就需要建立一個終生的就業機會階梯，使所有公民都具備適應全球化的技能資源和素質。這樣的階梯不一定保證每個人都成功，但在一個生機勃勃的經濟體中，個人技能比任何其他因素都更加影響一個人的就業機會。美國應該加大對其公民在人生每個階段的技能資源的投資。

這個階梯的第一環，應當是為每個美國孩子從出生到幼兒園階段提供一系列兒童早教項目。這些項目應當由聯邦政府資助，並以實證研究的結果為依據。近期的研究表明，對兒童教育進行投資可以帶來巨大的私人和社會收益——反之，如果忽略此項投資，就將付出沉重的代價。諾貝爾獎獲得者詹姆斯·赫克曼（James Heckman）與其他研究人員共同進行了一系列研究，在北卡羅萊納州對兩組兒童早期干預行為進行了研究，結論是其收益約為成本的7倍。

如今，美國0至5歲的兒童大約有2500萬。每一個孩子每年都應該獲得價值4000美元的兒童早期教育，由此帶來的財政成本為每年1000億美元。這個早期教育項目應當專注於那些有證據證明的、對認知能力有顯著益處的活動，例如為家長開設課程，教他們如何發展孩子的語言能力，並提供高質量的學齡前兒童教育。

這個機會階梯的第二環，應當是由聯邦出資，為每個不想進大學的高中畢業生提供兩年的社區大學學費。這可以確保每人都獲得一個副學士學位（associate’s degree）。這項政策的經濟效應是非常驚人的。在如今的美國，一個高中畢業生一生的總收入約為130萬美元，而擁有副學士學位的人則是170萬美元，幾乎高出三分之一。只要多付出3萬美元的社區大學學費，就可以獲得40萬美元的回報，投資回報比極其可觀。而對於許多急需人才的項目（如放射治療）來說，這一點就更為重要了。

去年美國共有290萬高中畢業生，其中有160萬沒有去上四年制大學。他們都應該得到來自聯邦政府的全額學費補貼，收入補貼及其他雜費補貼，以便接受兩年制的社區大學教育。這將使聯邦政府每年支出500億美元的費用。提供收入補貼並涵蓋除學費外的其他成本可以有效地提升畢業率，眾所周知，目前美國的大學畢業率太低了（比起目前推行的四年制公立大學免學費的政策，這項政策更有利於幫助那些被全球化傷害的人）。

這個階梯的第三環，應當是為每個沒有取得四年制大學學位的美國人提供終身的培訓獎學金。

與其依靠政府或高等教育機構來確定美國工人需要哪些技能，不如利用企業自身獨到的見解，由他們決定自己最需要哪些技能。（由於每個沒有大學學歷的工人都能得到這種培訓，許多類似培訓項目的汙名也可以得到澄清；這些項目常常不能起到增加收入的作用，因為公司會推測，參加培訓的人身上都具有某些缺點。）公司會樂意花費1萬美元提供這些十年一次的定期培訓，部分原因是稅收抵免的優惠政策，也有出於競爭壓力的考慮。如今，從未上過大學的美國工人有1億人。每個工人每10年的稅收抵免價值1萬美元，意味著每年會有一千萬人享受這項補貼，每年花費1000億美元。

這三個環節將使美國政府每年支出2500億美元，這將是美國曆史上為人力培訓投入的數額最大的聯邦投資。（相比之下，美國教育部2018年的預算是680億美元。）但是有一個方法可以為這筆支出提供資金。首先，國會可以推翻2017年的個人減稅政策，這項政策使聯邦政府每年的收入減少了1250億美元。其次，可以取消納稅人的醫保支出在應稅收入中扣減的政策——這項抵扣政策使聯邦政府每年少了250億美元的財政收入。

圖：美國常見的“社區大學”。其學制一般為兩年，學生畢業後可以獲得副學士學位。社區大學往往學費低廉，提供的課程以就業為導向，更加實用。

抵制情緒之後

有充分的理由認為美國人會支持建立這個終身的機會階梯，因為這既能解決眼下的問題，也與美國一貫的目標和價值觀相符——這也有助於重建推動全球化發展的政治共識。

近期，我們在全國各地對5000多名美國成年人進行了一次有代表性的線上調查，要求他們思考在現今的世界裡，美國如何提供更好的工作和收入。我們列出了三種政策選擇。

第一種是牆：“實施一些抑制國際貿易的政策，阻止企業在海外拓展，控制移民數量。”第二種是安全網：“推行新政策，對從全球化中受益的公司和個人收稅，將新增收入用於普惠性的政府收入項目。”第三種是機會階梯：“採取新的政策，對那些在全球化中受益的公司和個人徵稅，然後把收入用於培訓和教育項目，為更多人提供從全球化中受益的機會。”在三種政策中，階梯成為了壓倒性的首選策略：45%的受訪者選擇了階梯，只有29%的受訪者選擇了牆，26%的人選擇了安全網。

我們還在幾個城市舉行了小型討論，詢問了對階梯的偏好。在討論中，有幾點尤為突出。首先，與會者強調，全球化對經濟的整體增長做出了重要的貢獻。“我認為目前的經濟已經在全世界範圍內聯為一體，所以我不認為能夠削減國際貿易”，一個被訪者說，“這會損害每一個人的利益。”還有些人表達了對收入再分配項目的偏好，與此同時闡明他們希望這些項目能夠幫助弱勢群體，同時也對這類項目的公平性和激勵效果表示了關注。一些受訪者還強調，這樣的項目甚至可能會產生與全球化本身一樣多的怨恨。

最為重要的是，這些討論小組中的大多數人都意識到，這個階梯的目的是幫助人們分享動態經濟的成果，而不僅僅是減輕其危害。正如一位受訪者所稱，“你們不僅是把收入分給每個人，而是提供更多的工作機會、培訓和教育項目——理論上，這可以讓每個人都從貿易中獲益。”許多人還強調，這項政策能夠解決收入差距的問題，並幫助工人們履行他們對家庭和社區的責任。“我想照顧我的家人”，其中一個人告訴我們。“如果我想的話，我也可以自己創業。但我覺得很多人並不這樣想，或者現實條件不允許他們這麼做。”

很多美國人認為美國的經濟和政治體制不再能夠提供足夠的工作機會了，他們是對的。他們感到焦慮、憤怒，提議建牆把美國與世界其他地方隔離開來，這一點也不奇怪。但應對之策並不應當是沾沾自喜地接受現狀，或者放任反對全球化的抵制情緒繼續發酵。通過對就業機會階梯進行投資，美國可以為所有公民提供技能資本，讓他們參與到不斷變化的經濟當中——這不僅能拯救全球化，而且能切實地確保美國人從中受益。

翻譯文章：

Kenneth F. Scheve and Matthew J. Slaughter, How to Save Globalization? Foreign Affairs, October 15, 2018.

網絡鏈接：

https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2017-06-13/why-globalization-stalled

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劉子琦

本文譯者，本科畢業於上海外國語大學英語學院。北京大學法學院17級法律碩士，北京大學法律碩士聯合會學術部部長，法意讀書編譯組欄目成員。愛好讀書、旅遊，相信閱讀可以讓人看到更廣大的世界，擁有更為純粹和豐富的心，通向真正的自由。

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