随着2月11日春节假期后的第一个工作日的开始，2月地方政府债券（下称“地方债”）发行将延续1月火爆的行情，为地方政府重大项目、民生保障等工程筹资，补基建“短板”稳投资。
由于今年1.39万亿元的地方债额度提前下达地方，据统计，1月份24个省市（自治区、直辖市、计划单列市）累计发行了约4180亿元地方债，而往年1月这一数字为零。
化解重大风险，防范“灰犀牛”事件，重点之一是有效防控地方政府债务风险。去年以来，强化地方债管理已经成为各级政府打好防范化解金融风险攻坚战的要务之一。在当前经济下行压力加大的背景下，地方政府如何在防范地方债风险的同时，更好地发挥地方债作用？
△ 2018年9月5日，沈阳，辽宁省“深化反洗钱、反恐怖融资、反逃税合作监管机制，保驾护航美好生活”宣传月启动仪式举行。
“提高防控能力着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展社会大局稳定。”
在1月21日省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上，习近平总书记发表重要讲话时如是说。他同时强调，面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。
总体债务风险可控，政府债务余额18.39万亿，债务率37%
1月23日，财政部披露了2018年我国地方政府债务情况。
截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元，如果以债务率（债务余额/综合财力）衡量地方政府债务水平，2018年地方政府债务率为76.6%，低于国际通行的100%-120%的警戒标准。加上中央政府债务余额14.96万亿元，按照国家统计局公布的GDP初步核算数计算，政府债务的负债率（债务余额/GDP）为37%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。
事实上，过去几年，我国一直积极构建规范的地方政府举债融资机制。
自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府举债融资行为逐步规范并建立了相应的防控机制。2014年8月31日，有“经济宪法”之称的《预算法》经十二届全国人大常委会表决通过。这成为我国地方政府债务管理的一个标志性事件。对于截至2014年底新《预算法》生效之前发生的债务，确实属于政府应当承担的，经过各级政府清理甄别核查，总数是15.4万亿元。2015年1月1日，新修订的《预算法》生效后，地方政府举债只能发行政府债券。
财政部相关负责人曾公开表示，财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。
“开前门”指的是2014年修改预算法，允许地方自主发债。我国1994年预算法严格规定地方政府需收支平衡、不列赤字。为此，地方政府不得不采取诸多方式绕开规定举债，由此地方融资平台成为借贷的“主力军”。但是，信托、城投债、银行贷款等多种融资方式，其融资成本要高出政府债券一大截。这种情况下，允许地方自主发债成为更优选择。
“堵后门”指要严控融资平台举债。融资平台举债透明度低、规范性差以及管理混乱，更为关键的是融资平台举债最终由谁偿还并不明确，造成对有关政府部门监督和约束不足，易引发过度举债。
2018年发行地方政府债券4.16万亿元，专项债发行将迎来高潮
《预算法》35条第三款明确规定，地方不得以其他任何方式举债。这意味着，自新预算法实施以来，发行地方政府债券成为地方政府举债唯一合法的形式。
地方政府债券，按资金用途和偿还资金来源分类，通常可以分为一般债券和专项债券。一般债券指地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券。专项债券则是为了筹集资金建设某专项公共品项目而发行的债券。
2018年以来，地方政府专项债券的各种新品种不断问世，包括土地储备、收费公路、轨道交通、棚户区改造、公办高等学校、水资源等专项债券。
比如去年8月10日，云南省财政厅公开招标10亿元的云南省省级公办高等学校专项债券，用于云南财经大学安宁校区和云南财经职业学院的建设。这成为全国首只高等学校专项债券，一时引爆市场关注。
根据云南省财政厅公布的专项债券实施方案，云南财经大学安宁校区一期子项目2建设项目，其中债务资金12.1亿元，通过发行专项债券筹措。该项目收入主要来源于：学费收入、住宿费收入、食堂收益、国有资产有偿收益。据此按照在校生人数测算，债券存续期内预计收入34.18亿元，偿债资金能够覆盖本息。上海新世纪资信评估投资服务有限公司对该债券出了最高的AAA信用评级。
随着规范举债“开前门”力度不断加大，为地方政府扩大融资渠道、发展经济、稳定投资起到了重要作用。
财政部数据显示，2018年，全国发行地方政府债券4.16万亿元。其中，发行一般债券2.21万亿元，发行专项债券1.95万亿元；按用途划分，发行新增债券2.17万亿元，占当年新增债务限额的99.6%，发行置换债券和再融资债券1.99万亿元。截至2018年末，地方政府债券剩余平均年限4.4年，其中一般债券4.4年、专项债券4.6年；平均利率3.51%，其中一般债券3.5%、专项债券3.52%。
相较往年，2019年，我国地方债券发行节奏大幅提前。
1月21日，新疆成功发行今年首单地方政府债券。据不完全统计，已有新疆、云南、贵州、河南、四川等多省密集披露地方债拟发行信息，改写了往年1月零发行的记录。
回顾2018年，第一季度全国甚至没有一只地方政府新增债券，第5个月才陆续有百余亿元的新增债券发行。
中央财经大学中财－中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向记者表示，展望2019年，地方政府债券市场还将进一步扩容，具体体现在四个方面：其一，地方政府债券发行规模将有所扩大，有利于拉动投资，控制隐性债务风险。其二，专项展期品种将可能进一步探索。其三，提前下达地方债券发行限额，将有利于债券市场均衡发展。其四，债券市场化管理不断规范，在利率市场化、透明度等方面进一步提升。
摸清底数，攻坚隐性债务治理
尽管地方政府债务严监管态势不减，但是在显性的政府债务之外，底数不清、增长过快、风险不可测的各地隐性债务正在成为影响经济社会发展的重大风险隐患。
然而，当前地方隐性债务规模仍是一个未知数。
“当前地方政府性债务就如一座冰山，水面上的是显性债务，而水面下的就是隐性债务。隐性债务的危险性不言自明。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。
防范风险首先要摸清底数。去年8月以来，财政部陆续下发了《地方政府隐性债务统计监测工作指引》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等文件。要求各地政府依规将当地截至2018年8月31日的隐性债务余额、资产等数据，填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台。
由于新《预算法》明确，地方政府举债只能发行政府债券。地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责。因此，部分地方通过融资平台公司“明修栈道暗度陈仓”而形成的债务，成为隐性债务扩张的重要来源。
兴业证券研报就指出，融资平台等单位为地方政府融资，由地方政府提供担保或偿还的资金。例如，城投平台使用中票和企业债等工具的资金，较公司债等用途更灵活，因此容易借道公益性项目助推隐性债务。
不少研究机构据此大致推算隐性债务的规模。中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶在2017年度的中国去杠杆进程报告提到当前地方政府融资平台债务约30万亿元。
有观点认为，在地方政府债务限额内，可以将隐性债务转化为显性债务解决一部分问题。
事实上，早在2017年底《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》就已明确，要坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
华创证券研报分析指出，再次使用债务置换方式去进行存量债务清理的概率较低。考虑到再次债务置换具有极强的道德风险，也与近期政策表态“打消中央买单幻觉”相违背。从现实约束来看，债务置换还意味着将隐性债务认定为地方政府债务，根据估算的隐性债务规模计算这将使得政府部门债务负债率超过欧盟60%的警戒线。
防范化解重大风险攻坚战仍居“要津”，地方政府债务严监管高压态势不会削减。
日前，财政部印发了《地方政府债务信息公开办法（试行）》，从2019年1月1日起，各地需要详细具体公布各类债务相关信息，包括违法违规举债担保问责结果，并强化监督机制，财政部驻各地财政监察专员办事处对地方政府债务信息公开履行日常监督职能。
“坚持从严整治举债乱象，对违法违规举债融资行为，发现一起、问责一起、通报一起，终身问责、倒查责任。”财政部部长刘昆在近期全国财政工作会议上说，2018年财政部门坚持开好“前门”、严堵“后门”，牢牢守住不发生系统性风险的底线，2019年将采取更有力措施有效防范化解财政金融风险。
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