——《農地制度論》第2版主要參考資料
劉強
一、農村土地所有制
馬克思和恩格斯1848年發表的《共產黨宣言》指出，“共產黨人可以用一句話把自己的理論概括起來：消滅私有制。”中國共產黨奪取全國政權之後的執政理想，很明顯是要消滅私有制，在中國建成社會主義並最終過渡到共產主義。（靳相木，2005）
關於無產階級革命過程中如何對待土地問題，馬克思主義的基本觀點和社會主義的傳統做法是實行土地國有制，而中國共產黨和毛澤東主席卻突破了土地國有化的傳統做法，他們根據中國社會的實際情況與中國革命分兩步走相適應，制定了完整的土地制度變革綱領，採取了分兩步變革的方針。第一步，在新民主主義革命過程中，沒收封建地主階級的土地歸農民私有，變封建地主土地私有制為個體農民土地私有制。第二步，在社會主義革命過程中，通過合作化的道路把個體農民的土地私有制改造成為社會主義的集體所有制。（改革發展研究院，1999）
1953年10月，毛澤東在與中央農村工作部負責人談話時指出，“現在農民賣地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農民賣地。”“現在，私有制和社會主義公有制都是合法的，但是私有制要逐步變為不合法。”對於農村中一般農民買賣土地，開始限制。1954年8月，發出《中共中央轉發“西北局關於目前是否允許土地自由買賣問題的意見”的指示》，首次明確提出了限制農村土地買賣的具體辦法。（武力、鄭有貴，2013）
人民公社建成以後，不要忙於改集體所有制為全民所有制，在目前還是以採用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發生不必要的麻煩。實際上，人民公社的集體所有制中，就已經包含有若干全民所有制的成分了。這種全民所有制，將在不斷髮展中繼續增長，逐步地代替集體所有制，由集體所有制向全民所有制過渡，是一個過程，有些地方可能較快，三、四年內就可完成，有些地方，可能較慢，需要五、六年或者更長一些的時間。（中共中央，1958）
1982年制憲時有人提出將農村土地和城市一樣“國有化”，但是這種主張並沒有被採納。1982年4月15日《憲法修改委員會全體會議記錄》顯示，有人主張土地全部收歸國有，但考慮到農民所獲得的土地是在中國共產黨“分田地”的號召下為奪取和鞏固政權付出了巨大的犧牲才換來的，一下子宣佈國有難以為農民接受，而且沒有實際意義，因而採取了彭真等人主張的折中辦法，先規定城市土地國有化，其他事情以後慢慢來。（蔡定劍，2006）
儘管在1982年制憲時期曾有人提出將農村土地和城市一樣“國有化”，但是這種主張並沒有被採納。1982年憲法在承認農村土地集體所有的現實基礎上規定城市土地國家所有，從而形成了城市和農村土地所有權的二元制度。（張千帆，2013）
關於土地私有制以後的土地歸屬問題，馬克思和恩格斯認為，“土地國有化是運動的最終目的”，“土地只能是國家的財產”，土地國有是人類社會發展的必然趨勢。我國農地所有制改革方向，以農地國有論、私有論、集體所有論等觀點最為集中。主張農地國有化的，認為國家對全部土地擁有終極所有權，現行農地所有權制度實質上就是農地國有制，國家是農地所有權的真正主體，村集體只是其基層代理人。（陳淑瓊，2016）
集體土地所有權權能的不完整性，具體體現在三個方面：在使用權能方面，集體所有的土地不能用於產生巨大經濟效益的房地產開發；在收益權能方面，必須先由國家徵用轉為國家所有後方可出讓，在實踐中出讓金大大超過徵用費，有的超過幾十倍、甚至幾百倍，這就使得本應屬於集體土地所有權的收益權能受到限制；在處分權能方面，集體土地不得買賣或者以其他形式非法轉讓，國家為公共利益的需要可以依法對集體所有土地實行徵用。（丁關良，2002）
集體土地所有權是一種權能殘缺的“不完全所有權”。法律不但禁止集體土地買賣，而且禁止集體土地使用權的有償轉移，集體所有的土地只有經國家徵收轉為國有土地後才能出讓、轉讓，這不僅使集體土地所有者失去了對土地的處分權，同時也使本應屬於集體的土地收益（出讓金）流入國庫。（王小瑩，2012）
從法學的角度來看，所有權是一種物權，包括佔有、使用、收益和處分的權能。土地所有權中又能夠派生出其他的權利，比如使用權、抵押權。名義上說，集體經濟組織享有集體土地的所有權，這一點在法律上是明確的。但是，從中國土地產權制度變遷的歷史來看，“集體”所享有的權利是國家賦予的，只有在完成國家給集體下達任務的條件下，集體才擁有對土地的利用和分配的“剩餘”控制權和收益權。其實，私有產權也會受到種種約束，因此不存在理想狀態的“完整”的所有權。因此，對於集體所有權的“殘缺”“不完整”也沒有什麼值得驚奇的。比如，集體農地所有權不具備自由轉為非農用地的權利，除了徵用以外，集體土地所有權的流轉在大部分情況下也是禁止的。因此，集體所有權只是一種名義上的所有權。（田傳浩，2005）
學界對集體所有權的詬病頗多，關於集體所有權的性質也是一直爭論不休，甚至沒有統一的認識。究其根源，集體所有權本來就不是一個法學概念，集體所有權不符合民法中所有權的理論，純粹成為“公有制”之意識形態和政治要求強行塞給民法的東西。這種“強加給民法的所有權類型”，導致了民法研究的諸多困惑，包括集體所有權的主體不清、集體所有權權能虛置、集體所有權的法律性質“不倫不類”等問題。集體所有權應當包括對其財產的佔有、使用、收益和處分權能，而集體卻不能完全享有這些所有權應有的權利。集體在名義上即使擁有土地所有權，其所有權的處分權能也受到限制，並不能任意處分土地。所以，集體土地所有權並不是完全意義上的所有權。（孫宏臣，2017）
二、農地產權和農地物權
關於現行承包經營權存在哪些不足，法學界和經濟學界都給予了一些關注。經濟學學者往往是從產權的角度來分析的。我一貫主張，“產權”本是個含義極不確定的術語，在經濟學上使用未嘗不可，可要將之廣泛使用於法學中卻是不妥的，因為太容易產生歧義，與法的確定性要求相沖突。（屈茂輝，2005）
在物權法研究的過程中涉及一些農村裡面土地的產權問題，我們還是籠統地用“產權”這個詞吧，雖然我們的法學家不太願意用“產權”這個詞。（江平，2008）
物權是大陸法系國家採用的概念，是財產權的一種。在大陸法系中，財產權是指具有金錢價值的權利的集合體，包括物權、債權、知識產權等。英美法系國家沒有對財產權進行物權、債權等的劃分，而是統一稱為財產權（或產權）。在我國，法學領域對於財產權的研究是將財產權具體劃分為物權、債權、知識產權等權利類型，而經濟學領域對財產權的研究是對產權進行經濟學分析。可見，產權不僅是一個經濟學範疇，而且是一個法學範疇。（侯銀萍，2015）
三、農村土地的權能
民法所有權權能分離理論：在羅馬法中，所有權是對物的完全的、絕對的支配權利。所有權包括所有者對物的佔有權、使用權、收益權和處分權四種權能。集體土地所有權是所有權的一種，同樣包括集體土地佔有權、使用權、收益權和處分權四項權能。（王小瑩，2012）
土地承包權與土地所有權、土地承包經營權的性質不同，不是同一層次的範疇，不能並列使用。在理論界和實踐中，往往把土地承包權等同於土地承包經營權，混淆了其兩種不同的法律含義和屬性。承包權的性質為民事權利能力，而不是民事權利，即承包權是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實實在在的財產權。農村集體土地“三權分離”論是不科學的。（丁關良，2013）
土地承包經營權是一項權利，而不是一個權利組合。從土地承包經營權中分離出土地承包權和土地經營權，有違法律權利設置的邏輯。若將其拆分為土地承包權和土地經營權，則土地承包權不包括土地經營的權利，那麼土地承包權就僅為獲得承包土地的一種資格或條件。有些學者將土地承包權定性為成員權。這種解釋雖然可以說明土地承包權的屬性，但是並不能說明承包權的具體權利類型。成員權是一個抽象的法學概念，法律規範中並沒有其明確的定義。（杜志勇，2018）
四、土地承包經營權名稱辯析
1986年4月通過的《民法通則》首次確立了“土地的承包經營權”概念，1986年6月和1988年12月的《土地管理法》也使用了“土地的承包經營權”概念。
新的農村土地立法，應當是物權，而不是用債權去確認農戶土地承包權。不宜使用“農村土地承包法”的名稱和框架，若使用這個名稱，難免會降低新的立法的起點，不利於從根本上解決農民土地使用權保障問題。法律的名稱應該是“農村土地使用權法”。對農地使用權物權化的發展趨勢，新的立法應該予以確認。“農村土地使用權法”，更能夠解決當前農村土地制度面臨的實際矛盾，更符合農民已經獲得的土地使用權的實際。（遲福林，2002）
關於法律的名稱，不少同志提出，《農村土地承包法》的名稱應當採用《農村土地使用權法》，中國（海南）改革發展研究院也是這個意見。這種意見有一定道理。我們採用《農村土地承包法》的名稱，主要是考慮到，多年來，我國農村土地一直實行承包經營制度和承包土地的合同管理，農村土地承包的提法已為廣大幹部和農民群眾接受，如果採用使用權的概念，容易引起農民誤解。實際上，草案的名稱不影響保護農民土地權益的實際效果和基本目的。（柳隨年，2002）
有學者主張將土地承包經營權改為農地使用權，其理由是：第一，土地承包經營權不是科學的物權概念。第二，農地使用權概念，既可表明該權利的物權性質，又可避免與債法上的承包經營權相混淆。第三，農地使用權能較好地構建土地權利體系，即農地使用權與基地使用權。（胡呂銀，2004）
如何創設我國農村土地的用益權制度，是物權立法的一個重要問題。現行的制度是承包經營權。承包經營權不是嚴格物權法概念，自然而然，關於如何對它進行改革，引起了諸多學者的關切。有的學者認為土地承包經營權是農村土地使用權的一種並列概念。目前的情形，“土地承包經營權”仍為一個我國農村土地用益關係的最普遍的稱謂。（屈茂輝，2005）
法學界關於承包經營權不足的研究不是很多。從科學化的角度來看，承包經營權的概念容易引起歧義。有一些學者指出，承包經營權的名稱不是一個嚴格的法律術語。有學者提出，“承包經營權”不能作為表示在農用土地上為農用目的設立用益物權的恰當用語，而“農地使用權”概念，既可表明該權利為物權，以此與債法範疇的承包經營權相區別，又可與一般土地使用權相區別，專指農用土地上為農業經營等而設立的用益物權。客觀地說，將法律意義不嚴格的“承包經營權”改造為物權化的“農地使用權”，確實很有新意，制度設計也較全面，基本上能克服現行農村承包經營權的大部分缺陷。主張保留原有“農村土地承包經營權”的認為，這一名稱是我國立法上的創新，且已為人們所熟悉，比如全國人大法工委和王利明教授編撰的《物權法草案建議》即是這類意見。如果立法的專家和機關硬是堅持給承包經營權換一個“名字”，那我認為農地用益權比農地使用權要好，農地用益權比農地使用權概念上要準確。（屈茂輝，2005）
在《物權法》起草過程中，對於土地承包經營權概念的存廢，曾經有過爭議。梁慧星先生建議使用“農地使用權”，其主要理由是，“承包經營權”是債法範疇的概念，成為用益物權後的農民對土地的使用權利不應該再使用這一名稱，因而建議用“農地使用權”來替代土地承包經營權。儘管土地承包經營權不是一個嚴格的法律概念，但是，在堅持土地集體所有和家庭承包經營體制的背景下，將“土地承包經營權”更名為“農地使用權”顯得比較突兀。（王金堂，2013）
農村土地承包經營權，簡稱為“土地承包經營權”，這一概念名稱產生於推行家庭聯產承包責任制的實踐之中，後經立法文件認可而成為一通用之法律術語名稱。土地承包經營權的重構，應當將土地承包經營權改為農地使用權。農地使用權可以通過農戶與集體土地所有者代表人簽訂承包經營合同的方式取得，非經使用權人同意或法院裁決，任何單位和個人無權剝奪。（王小瑩，2012）
五、家庭承包土地的穩定與調整
在承包期上，農戶的反映十分分散，更傾向於“大穩定，小調整”。特別是在經濟欠發達以及人地比例緊張的地區，農民對“大穩定，小調整”的支持率很高，多數農戶贊成“增人即增地，減人即減地”。而在經濟發達、土地在農戶收入中的份額較低的地區，農民對這種制度安排則抱無所謂的態度。即使如此，發達地區的農民也不願意放棄其土地承包權。總而言之，只要土地集體所有制繼續保留，就不能排除農民對土地的成員權，也就無法從根本上消除對土地進行調整的可能。（葉劍平，2000）
農民既需要長期穩定的土地使用權，又需要平均佔有土地。從平均佔有土地的願望出發，他們希望土地隨人口的增減隔幾年有一次較小的調整；從經濟發展的角度，他們又要求長期穩定土地承包關係。長期穩定和平均佔有的矛盾，使農民對土地承包期限陷入了兩難選擇。在傳統觀念裡，“集體”成員應當天然地無差別地享有“集體所有”的土地，即土地隨著人口增減事實上必須進行週期性調整。因此，土地制度改革必須平衡農民長期的土地使用權需求與平均佔有心理之間的矛盾。在沒有找到解決這一現實矛盾的有效政策措施之前，在人地矛盾的壓力下，土地承包期限短而不確定，中央關於“穩定”的有關政策便不能有效地貫徹。（王景新，2001）
由專門委員會起草的法律提交常委會審議後，修改權就交給法律委、法工委了，怎麼修改基本上由他們說了算，有時一些原則性的修改報黨組甚至報中央都不告訴有關專門委員會。例如農村土地承包法，在一審後，法工委將原草案規定的承包期內不得調整和不得收回承包地等重大原則性條文做了比較大的改動，不徵求農委意見就上報了。一審稿明確規定，除自然災害以外，不得以其他任何理由調整承包地；二審稿規定，“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”，可以按照一定的程序調整承包地。這個修改從表面上看問題不大，問題是如何理解“等”字，如果按照法律委員會在說明中說的包括承包地被依法徵用佔用、人口增減導致人地矛盾突出，那問題就大了。這兩個口子一開，實際上等於否定了承包地不得調整的原則。人地矛盾突出決不能成為調整承包地的理由。因此建議將“等”字刪除。（柳隨年，2002）
承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，這裡的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：部分農戶因自然災害嚴重毀損承包地的；部分農戶的土地被徵收或者用於鄉村公共設施和公益事業建設的；人地矛盾突出的。人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化較大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴重，又沒有其他生活來源的。在實踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先後次序排隊候地，到調整期時“以生頂死”，在個別農戶之間進行抽補，將死亡或者戶口遷出的農民的土地調給新增人口，調整期一般為5至10年。（胡康生，2002）
農村土地“小調整”是產權交易雙方在農地配置利用上的契約調整過程。農村土地小調整有利於發揮農地的基本生產、生活保障功能，對農地要素的配置產生重要影響。（韓冰華，2005）
土地調整是人地矛盾所導致的無奈之舉，是長期性的現象，單純靠立法禁止或行政干預是無法杜絕的，有必要將其規範化，使之成為真正有效地解決人地矛盾的制度。《農村土地承包法》以農戶作為承包合同的主體，在理論上和實踐中都會遇到難以突破的困境。從長遠看，未來立法有必要確定農民個人是承包合同的主體，享有承包經營權。（蔣月，2006）
每年村民的組成都會有變動，有些人出生，有些人死亡，還有些人嫁進嫁出，有的學生考上了大學而離開了村莊。這樣一來，既然土地歸全體村民所有，這些新的村莊成員也自然而然的是村莊土地的主人之一，從而也應該擁有一份土地使用權。在這種情況下，村集體只好將村裡的土地進行“調整”，將死亡和離開的村民的土地收回，對村莊的新增成員再分配一份土地。這個過程就是土地再分配的過程，可見這個過程是“共有私用”的土地產權結構的直接後果。這種再分配製度的典型特點是：它不是一種市場交易制度，而是一種行政性的“配給”制度。（趙陽，2007）
2008年一份2200戶的調查表明，認為“農地承包期內30年完全不調整”不合理的高達62.79%，認為“增人不增地”和“減人不減地”不合理的分別為61.98%、59.95%。（陶然，2010）
承包地調整構成了中國農村土地承包制度頗具特色的一個現象。一方面，法律賦予了農村集體經濟組織成員以人人平等的承包請求權，在人口增加和土地資源有限的情況下，集體成員要實現其承包請求權，常常要求對集體分配的承包土地進行調整；另一方面，為了穩定家庭的土地承包關係，法律在原則上又不允許發包方在承包期內調整土地，只允許在特殊情況下，可在個別農戶之間進行承包地調整。承包期內不調整承包地，將造成對沒有能夠獲得承包地份額的集體成員的不公平；調整承包地，則造成地權不穩定和不確定，進而影響土地投入、經營權流轉和農業經營績效。實際情況是，農村集體經濟組織內部調整土地的現象一直存在，不同的農村集體經濟組織調整土地的次數和幅度不同。國家的法律要求，在農村土地承包中並沒有得到實際遵守。對於家庭承包經營權在實踐中出現的穩定與調整的衝突，以及法律政策在處理此問題上陷入的困境，一些學者對法定承包期限提出了質疑。比如，陳小君教授等主張，土地承包期以不超過20年為宜。（周應江，2010）
在承包地穩定與調整的關係上，誇大調整的危害，從而片面地強調穩定，將調整與穩定完全對立了起來。實際上，這是不利於土地承包經營權穩定的，因為越是不調整，得不到土地的人就越多，要求調整的願望就越強烈，承包經營權就不能穩定。目前人地佔有不平衡，大量無地人口存在，在很大程度上是不調整造成的。而事實上，根據人口變化進行適當調整的集體，既解決了人地佔有不均的矛盾，又穩定了承包經營權，並沒有造成太大的問題。（陳小君，2012）
通過土地調整適應集體內部家庭人口的變化，是公平的體現和所有者權利實現的手段。每個村集體的土地數量一定，但每戶的人數和社區人口總量是變化的，為了追求集體土地人人有份的公平原則，行政性的土地調整就成了一種必然。（趙金龍，2013）
湄潭縣境內地勢較高，山丘密佈，地面坡度比較大，土地調整必然涉及很高的精力和成本。由於複雜的山地地形，土地的市場價值較小，貴州歷來土地調整並不頻繁。貴州湄潭“生不增、死不減”的制度改革，確實切斷了人口變動與土地調整之間的關係。這一模式符合貴州山高坡陡的特殊地理條件，貴州的經驗不宜大面積推廣。“大穩定、小調整”的集體土地利用和管理模式有利於農村的安定，保證了大部分農地合約的穩定預期，體現了社區集體的經濟管理職能，同時一定程度上緩解了人地矛盾，有利於維護農戶之間的利益均衡。（崔寶敏，2016）
雖然國家強調穩定土地承包關係，但農民的土地承包經營權仍存在潛在的不穩定性，因為在農民的觀念裡，集體所有制就是人人有份，而且作為生存保障，集體所有制也應該人人有份，“人人有份”與“增人不增地、減人不減地”“長久不變”產生衝突。因此，在農村集體成員因遷入、遷出、出生、死亡等因素導致數量不斷變化的情況下，農民就有了對承包地進行調整的需求。據2015年對遼寧省500個農戶開展的調查問卷發現，有47%的農戶認為應在承包期內根據每家人口的變化對耕地進行調整，並且，有33%的農戶反映所在村莊的承包地每隔幾年就重新調整一次。（張桂文、馮雙生等，2017）
儘管政府出於穩定土地承包關係和鼓勵農民對於土地投入的目的，三令五申明確“增人不增地，減人不減地”的政策要求，但由於缺乏相應的機制解決農村新增農民的生活保障問題，對於承包地的調整在所難免。（何嘉，2017）
六、農村婦女土地承包權益
如果統一實行“大穩定，小調整”政策，對保護婦女的土地承包權最為有利，因為這樣能確保她們在婆家分到承包地，出嫁女與婆家村組男子享有同等承包權。因此，從保護婦女土地承包權的角度看，“大穩定，小調整”政策最好。“增人不增地，減人不減地”政策，可以使出嫁婦女在孃家有份承包地，但是，出嫁婦女一般不向孃家主張其土地受益權。（廖洪樂，2007）
農村婦女失去土地承包權，顯然違背了土地分配中的社會公正，而當這種社會不公正偏向於某一性別時，就表現為一種公開的性別歧視。“增人不增地，減人不減地”的土地政策，從目前來看，對農村婦女的土地權利以及與此相關的經濟收入和社會地位因婚姻流動產生消極影響；從長遠來看，這種土地分配辦法不僅導致無地婦女兒童的不斷增加，也會導致無地之成年男子，甚至無地之家庭的出現，而許多早已去世或落戶城鎮的人口卻擁有土地。因此，“增人不增地，減人不減地”這種絕對不進行土地調整的土地分配辦法，是影響農村婦女獲得土地承包權的極端方式，也是婦女兒童土地權益遭受損失的主要原因。（董江愛，2008）
全國婦聯和國家統計局開展的第三期“中國婦女社會地位調查”顯示，2010年沒有土地的農村婦女佔21%，比2000年增加了11.8個百分點，高於男性9.1個百分點，其中因婚姻變動而失去土地的佔27.7%。（陳至立，2013）
現行法規政策中關於土地承包經營權長期穩定的規定，同婦女因婚嫁而流動、社會角色變化之間發生矛盾，導致婦女土地權益受到侵害。“30年穩定”和“以戶承包”的規定，意在穩定土地承包關係，調動農民種田的積極性，卻忽視了家庭中個人的權益及成員的流動、增減變化，使承包期內的婚嫁女、新生兒童失去土地承包經營權，以及徵地後的相關經濟權益。第二輪土地承包後結婚的婦女及此後出後的兒童，很難從居住地集體享受平等的土地權益，而婚嫁女在孃家的土地權益通常僅具有法律意義，實際上出嫁婦女必須放棄原有的土地權益。黑龍江省350個被調查者中有58.4%的婦女戶口在孃家，其中，50.6%的土地被孃家父母和兄弟耕種，種糧補貼、糧食收益均被孃家人無償佔有。（全國婦聯權益部，2013）
《農村土地承包法》確定“戶”為承包土地的基本單位，這與以個人作為基本單位的普通法是不協調的。農村普遍存在的婚嫁流動和就業流動的客觀事實，同以“戶”為土地承包經營單位而且30年不變的制度設計發生矛盾，成為農戶家庭成員特別是婦女的土地權益受到侵害的重要根源。要從源頭解決這個問題，必須對現行法律進行修改。要確立農戶家庭內部各個成員是土地承包經營主體的法律地位，允許農戶對其所承包土地的數量在家庭成員中進行平分，落實到人，把農戶家庭成員的土地承包經營權由虛變實。（全國婦聯權益部，2013）
時至今日，婦女的土地權利仍經常被輕視。比如，結婚婦女可能失去承包地。按照傳統習慣，一般要“嫁雞隨雞嫁狗隨狗”，婦女結婚後都應將戶籍從孃家村遷移到婆家村，其原承包地不能帶走，只能留給父兄。絕大多數出嫁女會在婚後自願或被迫放棄承包地，極少有通過法律索取自己應享有的土地權益的婦女。（趙金龍，2014）
黨和國家出臺的政策法律越來越強調土地承包關係的穩定，規定承包期內不得隨意調整承包地。長期承包政策固然可以保護存量土地的相關權益，維護農戶生產積極性，但也必將遭遇土地權利與人口變動不能協調的困境，其中主要的人口變動來自於婦女的婚嫁。這一結果帶給農村婦女的是雙重影響，即“農嫁農”婦女的“時間差”失地和“隱性”失地。對出嫁的農村婦女來說，名義上在孃家始終會保留一份承包地份額，但個人實際的經營利用則較難實現。各地婦聯對“小調整”發出兩種不同的聲音，但大部分主張適時進行“小調整”，以保護“農嫁女”土地權益。（趙玲，2014）
七、土地承包期限設定
據2007年對全國10個省份的調查，對於“承包期多長合適”，在1799份有效問卷中，14.23%的農戶認為5年以內比較合適，22.51%認為10年以內比較合適，31.24%認為30年以內比較合適，8.39%表示50年以內比較合適，20.84%認為應該“無限長”。可見，認為承包期應在30年以內的，合計高達67.98%。對於“增人不增地，減人不減地”政策，認為好的農戶佔25.90%，認為不好的佔71.70%。（陳小君，2010）
八、兩輪土地承包的銜接
農村的人地矛盾對耕地調整的壓力始終存在。根據筆者在河北省的抽樣調查，有的村莊是在原承包合同的基礎上進行續包，有的進行了適當的調整（主要是減人減地、增人增地），有的村莊則打亂重分。（趙金龍，2014）
河北省第二輪發包中農地調整情況
<table><tbody>方式
沒變動
小調整
大調整
合計
村莊數量（個）
136
99
105
340
比重（%）
40.23
29.31
30.46
100.00
如果各地完全按照中央的政策，採取延包方式，不進行人地關係的調整，則必然導致30歲以下的年輕人沒有承包地，現在這一代人早已婚嫁並有了子女，沒有承包地會使他們的家庭生計受到影響。（趙金龍，2014）
關於承包期內及承包期滿時，是否允許根據人口變化調整農戶承包土地，主要有三種觀點。一種意見認為，在承包期內，應該堅持“增人不增地，減人不減地”，承包期滿時實行“大穩定，小調整”，允許個別村組根據人口變化，按程序調整農戶承包地。因為二輪承包時，順延造成的矛盾太多，從各地的實際情況看，大調整的地方大穩定，小調整的地方小穩定，沒調整的地方矛盾積累較多。所以承包期滿時，應該允許地方根據實際選擇調整方式。第二種意見認為，必須嚴格堅持“增人不增地，減人不減地”，不管承包期內還是承包期滿都不再調整土地。但在實行長久不變之前，應該允許調整一次土地，做到起點公平。第三種意見認為，應該增人增地、減人減地，允許根據人口變化進行小調整，否則容易造成不公平，激化矛盾，破碎的土地固化後，也不利於發展適度規模經營。（全國人大農委法案室，2017）
“土地承包到期後再延長三十年”，只是明確了第三輪承包的期限問題，並未對到期後是否調整做出部署。不可僵化理解為“不調整原人原地承包”，不可曲解為“不調整延包”。如果機械曲解為現有承包關係原地原戶再延長三十年，則剝奪了現在無地農民成員的承包權，甚至形成“現在有地的非集體成員再繼續承包三十年，現在無地的集體成員繼續三十年無地”的局面。從第一輪承包到期後第二輪承包的實際情況來看，調整承包方案的集體也佔大多數。第二輪承包到期後，應當充分尊重農民集體的自主決策權，允許各農民集體根據實際情況民主決策到期後“調還是不調”“大調還是小調”。（宋志紅，2018）
九、農村集體經濟組織成員權益
社區成員個人的土地持有利用權與以家庭為單位的承包經營組織制度，是相互聯繫而又互相區別、互相對立而又相互轉化的兩個不同層面的問題。“增人不增地，減人不減地”政策的實施，雖然旨在糾正和克服農村土地頻繁調整給農民及其家庭帶來的利益損失問題，有利於推動農村計劃生育政策的實施，鼓勵少生、抑制超生現象。但是，作為符合計生政策的新生公民，新婚婦女已放棄原有承包地，其取得社區成員或新社區成員資格的對土地持有利用權方面的經濟權利是不能以任何理由剝奪的。土地承包經營權只能由家庭享有和行使，這就既忽略了社區成員個體應具有的基本經濟權利——土地承包經營權，又混淆了土地持有利用權與家庭承包經營——生產組織制度的界限。也就是說，社區成員依法一律平等享有土地持有權與利用權，任何組織、個人都無權剝奪，這是第一位的。（徐漢明，2009）
農村土地承包經營權是建立在集體成員社員權基礎上的一種權利。但是，農村土地承包法以“農戶”作為權利主體，進而規定這種權利的行使、轉讓與放棄均以“戶”為單位進行，實際上使“家庭”成為家庭成員個人權利實現的桎梏，乃至在事實上限制、吞噬了農民個人的權利。只有將土地承包經營權的主體明確規定為集體經濟組織成員個人，才能切實保護農民享有物權意義上的土地承包經營權。（亓宗寶，2009）
與西方社會家庭財產明晰到成員個人的做法不同，中國傳統文化中，家庭財產通常是公有的，個人財產邊界不清。以家庭為單位進行土地承包經營，家庭作為一個經濟共同體掩蓋婦女土地權利，其個人財產權利難以保障。（商春榮，2010）
某集體經濟組織女性成員與其他集體經濟組織男性成員結婚，並已到男方所在集體經濟組織生產、生活，但由於種種原因戶口沒有遷入男方所在集體經濟組織，因此對於其集體成員資格發生爭議。（管洪彥，2013）
土地承包權的取得是一種身份制或者戶籍制。當集體成員發生變化時，農地產權的獲得或轉出由戶籍制度來決定。農村集體是一組動態的人的集合，其成員由於生老病死、婚喪嫁娶、升學招工、參軍提幹等自然和社會原因而不斷地發生變化。凡因上述原因戶口不再在農村集體的成員，其土地的產權便自然無償地取消；凡新增人口只要落上戶口，就可以成為集體的成員，同時獲得與其他成員一樣的土地權利。（蓋國強，2014）
有關土地承包經營權主體的爭論，主要是農戶與農民個體之間如何取捨的問題。將承包主體界定為農民個體，似乎有著一定的法律依據。在農村土地發包過程中，採取的是“人人有份”的土地分配辦法，這成為學界將農村集體經濟組織成員個人界定為土地承包經營權主體的主要依據。（王立爭，2016）
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