張嘉回，媒體人
剛過去的2018年是教育界的“政策”大年，12個月間，國務院、教育部和其他部門至少出臺了13部與幼兒園至高中階段教育相關的政策。
2019開年的第一個教育政策直指幼兒園，稱小區配套幼兒園應由教育行政部門辦成公辦園或委託辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。2017年底，國內數個民辦幼兒園接連被曝出醜聞後，對民辦幼兒園的監管日趨嚴格。儘管在修訂後的《民辦教育促進法》的定義中，幼兒園可被辦成營利性的，但2018年的一項政策斷絕了營利性幼兒園上市的道路，也使相關的已上市企業大受損失。此外，民辦幼兒園的市場也在縮小，官方文件稱，到2020年，公辦園在園幼兒佔比全國原則上達到50%，普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%。
▲ 2017年，攜程親子園（幼托所）被曝有老師喂孩子吃芥末、恐嚇甚至毆打，後掀起輿論巨大的聲討。上海長寧警方後來以涉嫌虐待被監護、看護人罪，對攜程親子園實際負責人鄭某依法予以刑事拘留。同年，紅黃藍幼兒園也出現虐童案件，據北京市公安局朝陽分局官方通報，朝陽區紅黃藍新天地幼兒園教師劉某某（女，22歲，河北省人）因部分兒童不按時睡覺，遂採用縫衣針扎的方式進行“管教”。因涉嫌虐待被看護人罪，劉某某已被刑事拘留。
然而，人們的觀感暫不如此。在北京等大城市，公辦園數量少，學位難求，讓孩子就讀家附近的民辦園是大多數家庭的選擇，儘管它們往往並不便宜，有的每月收費數千元；一些家境優越者會選擇設施“高大上”的高端園；在流動人口密集的區域，價格低廉、質量還過得去的幼教服務曾為許多勞動者緩解燃眉之急。
一些自媒體把新政解讀為“私立幼兒園將退出歷史舞臺”，這扭曲了文件的意思，但一系列政策透出的氣息很明顯：留給民間辦學者的空間不再像從前那麼多了。弔詭的是，這種趨勢實際與經濟學理論相悖，學前教育在目前不屬於基本公共服務的範疇，應主要靠市場來解決。
▌大包大攬會成功嗎？
根據規劃，公辦園和民辦普惠園將成為主導力量，以解決存在多年的入園難、入園貴等問題。這個願景會實現嗎？
公辦主導的體系，勢必要求政府大幅增加財政投入，在人員方面，也可能需要增加教師編制。在經濟下行期，這對既有體系意味著不小的挑戰。
過去，絕大多數民辦幼兒園自力更生，不獲得財政支持。公眾較少知道的是，公辦體系內部，也存在著“苦樂不均”的局面，不少公辦園也會“哭窮”。北京大學中國教育財政科學研究所副研究員宋映泉在2011年曾發表一項研究，在他的研究對象中，三分之二的公辦園都獲得了撥款，但示範幼兒園獲得的財政投入的均值為66.5萬元，普通園僅為8.59萬元。25個縣的縣直屬機關幼兒園至少獲得縣學前教育財政投入的三分之一，而在園兒童數卻不到本縣應入學兒童總量的10%。
在教師方面，無論是公辦還是民辦園的教師，工資都不算高，門檻也並不高。民辦園常常為教師的高流動性而頭疼，本地人不願來應聘，一些優秀的師範院校的學生則更青睞公辦園。許多年輕人在獲得中專、本科文憑後開始任教，但過兩三年就會轉行，頻繁的教師更換顯然對孩子的教育不利，雙方都要付出更多的時間來熟悉、磨合。
▲ 2018年1月，安徽亳州幼兒師範學校畢業生正在供需洽談會上尋找適合自己的就業崗位。 © 圖蟲
影響教師們選擇的往往是編制，有編制意味著穩定、體面。要成立更多的公辦園、提供穩定的師資，需要加大編制供應，但在近年全國嚴格控制編制數量、甚至“去”編制的背景下，這麼做的可能性並不高。公辦園也不意味著所有教師都擁有編制。浙江省某機關幼兒園的園長曾告訴筆者，該園的編制定為20個，但園內共有11個班，每班需要2個老師和1個保育員，此外還有專職的園長、副園長等。編外教師流動性很強，每年只有4-5萬元的收入，明顯低於在編老師。
山東菏澤的一名政協委員近日也呼籲，當地公辦園人員的編制數量和專業技術崗位設置長年不變，師資力量不足，教師的晉升渠道受限，教師們的工作積極性不強，不利於公辦幼兒園的發展，也難以滿足適齡兒童入園需求。
公辦園由納稅人繳納的資金支撐，依然面臨尷尬局面，與之形成鮮明對比的是，民辦園在極少獲得財政支持的情況下，為過半的孩子提供了教育。2017年的《教育事業發展統計公報》顯示，該年民辦幼兒園接收的幼兒佔所有幼兒的56%。
浙江大學教育學院教授吳華曾在多個場所感慨，公共財政資金99%用在公辦學校，但民辦教育用1%的公共教育經費向社會提供了約20%的公共教育服務，不應忽視民辦教育做出的貢獻。
很明顯，對於民辦教育辦學者而言，無人兜底和庇護，市場規律決定了他們面臨優勝劣汰，始終心存競爭壓力，這會驅動他們聆聽家長的需求、提供更符合市場需要的服務、吸引更多的學生，這些特點未必都是好的，未必都符合教育規律，但恰恰是公辦體系所匱乏的部分。對民辦教育的監管，不應是壓縮他們的生存空間，而應當更精細和公平。
▌降低門檻、增加供給更為迫切
幼教領域的問題並不是單一的，入學難、入學貴不是同一個問題。教育部的數據顯示，國內2017年的學前教育毛入園率為79.6%，距離2020年達到85%的目標仍有距離。全面二孩政策放開後的頭幾年，新生兒數量增加，給未來幾年的教育體系帶去更大壓力。
目前擴大公辦園和普惠園比例的做法確實能起到解決入學貴的作用，行政部門可以利用補貼加發改委限價的方式控制住幼兒園收費，這是一種典型的行政調控手段，原本按照市場規律行事的主體必然會做出對應的調整。
《每日經濟新聞》在2018年底報道的一個案例稱，某高端幼兒園被要求轉型為普惠園，學費從每月5500元“跳水”至750元，但家長卻擔心幼兒園為控制成本而降低質量。過去以高成本模式運營的民辦園，必然為平衡收支而做出調整，服務與原先承諾發生變化，繼而催生家長與園方之間的糾紛。
業界公認的是，辦一所幼兒園的門檻很高，舉辦者勢必是一個比較強大的主體。在好不容易邁過門檻後，發現需要轉變為普惠園並無利可圖，同時依然要承擔高昂的租金等成本時，其辦學積極性必然降低，不再追求提高辦園質量，甚至選擇退出。在沒有經濟利益的驅動下，社會資本費心參與辦幼兒園的積極性會大大降低，將所有的幼兒園交給“公家”辦又不現實，“入園難”可能會再度成為一箇中心議題。限價、不允許營利可能引發的這些連鎖反應，需要被重視。
▲ 2018年11月，山東棗莊一幼兒園學生在參加“鑽洞洞”親子趣味運動項目。 © 圖蟲
事實上，現實中不乏懷有辦學熱情並且不追求經濟利益的教育工作者，但他們往往被現有的辦學高壁壘邊緣化。這些壁壘不僅包括較高的硬件標準、場地要求，還包括土地、消防、衛生、餐飲等一系列環節的資質。幼兒園的辦學許可不容易獲得，民間辦園者們辦理體驗也並不友好。幼兒園辦學的前臺是大資本在幾年前蜂擁進入幼教領域，併產生了一些亂象，後臺則是具有教育理想的個人或小群體屢屢受挫。
“日日新學堂”的創始人兼校長曾分享過他的經歷。這是一所由家長共同管理、出資的辦學機構，2006年在回龍觀成立，提供幼兒園、小學和初中階段的教育。其在申請學校食堂的資質時，相關部門稱需要先獲得辦園資質。前往辦理辦園資質時，又被告知先要獲得土地、食堂、消防等環節的資質。更關鍵的一點是，學堂使用的土地屬於林業用地，沒有符合要求的房產證。他曾經計算，在回龍觀，有房產證的房屋，一天房租約為每天每平方8-10元，可說是“天價”。在他看來，“家長的監督比政府的監督要嚴密得多”。
▲ 2018年12月，“日日新學堂”的學生們（小學）在觀察和“研究”甘蔗。 © 日日新
此外，筆者還接觸過一些小微幼兒園的辦學者，他們辦學的原因往往是自己的家庭不滿意現存的教育方法和理念，又有一些想法一致的朋友，於是把孩子聚在一起成為一個“幼兒園”，僱傭老師，家長深度介入、參與管理、實踐自己的理念。由於互相熟悉，大多都是朋友關係，辦園者和家長的信任感比家長和常規幼兒園之間的更強。這樣的家庭幼兒園在北京至少存在百餘所，但距離一個法定意義上的幼兒園太遙遠，根本沒有納入政府的統計，但也經常遭遇“突擊檢查”。
教育是複雜的，但眼下的教育管理依賴行政審批，顯得有些“簡單”。在幼兒教領域，能真正保障質量的並不是房子有多大、玩具有多少、行政部門的督導結果如何，而是鼓勵社會參與和多樣化、給予補貼與獎勵、進行差異化的督導、關注家長的意見等。弱化審批、建立監測制度是應有之義。
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