国家宪法日@领导干部
<strong>尊崇法律须从敬畏宪法开始
2018年12月4日，是第五个国家宪法日，也正值我国首个“宪法宣传周”。
日前，中央宣传部、司法部、全国普法办公室联合发出通知，部署开展以尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法为主题的2018年“宪法宣传周”活动。通知要求，要重点抓好领导干部这个“关键少数”宪法学习教育，增强各级领导干部走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性，提升领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力。
早在2014年12月4日首个国家宪法日，习近平总书记就曾作出重要指示：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”在2015年2月2日省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班仪式上，习近平总书记强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。
作为推进全面依法治国的“关键少数”，领导干部做尊法学法守法用法的模范到底有多重要？如何充分发挥领导干部的头雁效应，使其成为尊法学法守法用法的先锋？记者就此进行了采访和调查。
<strong>贪官悔过书揭示：官员落马多与“三无”状态有关
“平时，我不太注意对法律法规的积累和学习，即便学，也常常是左耳进右耳出。2010年中秋节前，我在办公室接受农业公司负责人购物卡时，根本就没有意识到这是违反党纪国法的行为，反而认为这是与企业主的正常往来。以至于后面通过伪造材料协助企业骗取国家资金时，还理所当然地觉得这是在帮助企业发展、支持地方经济。我想，正是这种不懂法又不学法、得过且过的思想，才让我深陷绝境。”
“我的犯罪，确确实实与公诉人说的一样，因为长时间没有学习法律，法律观念淡薄，再加上一时糊涂，做了傻事，走上犯罪道路。”
“法律就在我们身边，希望大家能自觉学法、守法，牢牢树立法治观念，坚守法律底线，切不可越雷池一步，我就是活生生的教训。”
……
上面这些话，全部来自落马官员的悔过书。是不是觉得很熟悉？的确，因贪污受贿等职务犯罪而受到法律追究的官员们，在作深刻的自我反省时，常常会把自己违法犯罪的原因归结为“法律观念淡薄”“放松了对法律法规的学习”等。记者梳理《检察日报·廉政周刊》的《忏悔录》栏目刊登过的悔过书后发现，仅今年1月以来刊登的43篇悔过书里，落马官员认为自己犯罪与“不学法”“不懂法”等相关的就超过了四分之一。
“从近些年的贪官悔过书来看，一些领导干部不尊重法律、不学习法律、不敬畏法律、不依法办事的情况仍然比较突出，实际上就是对宪法和法律无知、无感、无畏的‘三无’状态在作祟。”湖北省廉政文化建设研究会副会长兼秘书长、武汉大学廉政研究中心教授、博士生导师李斌雄在接受本报记者采访时说。
一些领导干部缘何会对宪法和法律无知、无感、无畏？李斌雄分析认为，“三无”状态的产生是社会环境、法律文化和领导干部自身三方面原因相互作用的结果。
<strong>● 从社会环境看，市场经济趋利取向导致一些领导干部经不住物质利益诱惑，甘愿以身试法。
<strong>● 从法律文化看，有法不依、执法不严的问题曾经一度比较突出，在社会上形成了一种不依法依规办事、不遵守规章制度、潜规则盛行的亚文化。
<strong>● 而从领导干部自身来看，一些人总有各种理由长期不学习法律，因而也不了解法律，但照样开展工作，缺乏监督和纠正，久而久之，就导致这些人呈现出了对宪法法律无知、无感，进而无畏的状态。
<strong>一些领导干部不良的示范效应会导致贻害无穷的恶性循环
2015年5月27日，江苏省南通市气象局原调研员、南通市气象协会原理事长宗周全被法院以受贿罪判处有期徒刑九年，并处没收个人财产人民币35万元。他在忏悔时曾发出这样的警示：“一个没有法纪观念的人是危险的，一个违法乱纪的人迟早是要受到法纪严惩的。”
2016年6月18日，忏悔“正是这种不懂法又不学法、得过且过的思想才让我深陷绝境”的江苏省盱眙县供销社原主任李先试，被法院以滥用职权罪、受贿罪依法判处有期徒刑三年零六个月，并处相应罚金10万元。
2018年1月29日，承认自己“长时间没有学习法律，法律观念淡薄”的海南省公路勘察设计院原院长施耀忠，被法院以犯受贿罪、贪污罪，数罪并罚，依法判处有期徒刑六年零六个月。
……
由于对法律无知、无感、无畏，一些官员在面对利益诱惑时不惜铤而走险，以身试法。而作为领导干部，他们对法律无知无感无畏、不尊不学不守不用所造成的后果，绝不仅仅是自毁前程、身陷违法犯罪的泥潭那么简单。
习近平总书记曾深刻指出，在现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。
“建设法治中国是一个系统工程，需要群众知法守法，更需要领导干部率先垂范。在全面依法治国进程中，各级领导干部的信念、决心和行动，既是风向标，更是推动力。”李斌雄认为，现实中一些领导干部呈现出“三无”状态，不仅会对普通群众产生不良的示范效应，导致法律法规被虚置，危害社会主义法治理念的贯彻实施，而且很容易形成全社会不尊法不学法不守法不用法的亚文化恶性循环，其后果贻害无穷、不堪设想。
<strong>领导干部敬畏之心的培养须从敬畏宪法开始
“我说谁腐败就是谁腐败”“我不懂拆迁法，不按拆迁法办”“不能盲目相信法院”“我上管天，下管地，中间管空气”……曾几何时，一些官员的“雷言雷语”一度成为网上的热搜段子，时至今日再听闻，仍然觉得天雷滚滚、刺激神经。这些“雷言雷语”反映出了一种“权大于法”“官就是法”“我就是法”的官场心态。正是在这种心态的作用下，以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法、以权枉法的现象屡见不鲜，破坏了社会风气，也助长了腐败之风的蔓延。
从早些年个别官员的“雷言雷语”到当下落马贪官“不懂法”“不学法”的忏悔不难看出，导致官员腐败的一个重要原因，就是缺乏对法律的信仰，缺乏对法律的敬畏之心。
美国法学家伯尔曼曾说过：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”而敬畏法律是对每一个公民的最根本要求，一个人如果没有敬畏之心，那么他做起事来就没有了尺度和畏惧，从而超越社会的道德和法律，最终犯错误甚至犯法；一个官员如果没有敬畏之心，他就不能正确地对待手中的权力，就会出现公权私用，以权谋私，最终走向堕落腐化。
宪法是国家的根本大法。在依法治国、依宪治国的法治环境下，官员敬畏之心的培养，首先要从敬畏宪法开始。只有做到敬畏宪法，才能敬畏法律、敬畏权力、敬畏人民。党的十八届四中全会将每年12月4日定为国家宪法日；2018年3月11日，十三届全国人大一次会议表决通过了宪法修正案，将宪法宣誓制度写进修改后的宪法中，即凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。
设立国家宪法日旨在树立宪法的权威，营造全民尊法学法守法用法的良好环境。而建立宪法宣誓制度，就是要求领导干部敬畏宪法和法律，带头做学法尊法守法用法的模范。
“当我举起右手，向宪法宣誓的时候，我深深感受到了宪法的权威，深深感受到了自己肩头的责任有多重。”一位在北京某市直机关工作的新晋干部这样告诉记者。
<strong>领导干部学法贵在运用法治思维和法治方式解决问题
前不久，中央纪委国家监委网站发表文章《失控的“雅好”》，披露了山东省粮食局原副局长王传民受贿案。据报道，王传民受贿、索贿后疯狂购买玉石、紫砂壶，期待自己的藏品涨价，却不料买到的都是假货，雅好变成笑话。
“失控的”王传民让人想起了2014年12月因受贿受审的安徽省原副省长倪发科。检察机关指控，倪发科利用职务便利，受贿49次，收受1300余万元财物，其中七成是玉石。有报道称，案发前的倪发科玉不离身，说起玉石“两眼放光”，俨然成了玉石方面的行家，藏品之丰富可以开办玉石展。
近些年，关于贪官“雅好”的报道屡见报端。这些腐败官员一心扑在“雅好”上，有人甚至堪称某领域专家，可见他们的学习能力一点不差，可唯独对学习法律毫无兴趣。王传民为了买玉，把企业家崔某当成“提款机”，不但受贿还索贿。如果他能把研究玉石和紫砂壶的劲头放一点在研究法律上，或许不至于失控到如此地步。倪发科在受审期间，也曾多次坦露心声：“玉石无价，即使被人发现，也无法认定。”由此可见他对法律的认知多么肤浅，法律知识多么匮乏。
到今天，国家宪法日已经走过5个年头，而全国法制宣传日则走过了17年。17年来，全国各地通过开展形式多样的普法宣传活动，使宪法以及和人民群众生产生活密切相关的法律法规得到了比较广泛的普及，广大人民群众的法治观念，遵纪守法的自觉性和运用法律维护自身合法权益的能力不断增强。作为“关键少数”的各级领导干部，法律意识明显增强，依法决策、依法行政、依法管理的能力逐步提高。
然而，从近些年发生的贪腐案件来看，一些领导干部的学法自觉性仍然不高，依法决策、依法行政、依法管理的能力仍然不强。对此，北京师范大学国际反腐败教育与研究中心副主任彭新林认为，法律的生命在于实施，领导干部学法贵在入脑入心，贵在运用法治思维和法治方式解决问题。
彭新林指出，领导干部学法应坚持以身作则、率先垂范，要深入学，耐心学，带着问题学，联系实际学，在学习中建立法治思维，在学习中培养法律素养，在学习中探索破解难题的方法。领导干部学法，不能想起来就学，想不起来就不学，要把学习法律知识当作工作的一部分，要养成自我学习的习惯，可以通过读书看报、参加与法治相关的培训和交流活动等，不断吃透本职领域的法律知识，提高个人依法执政、依法办事的能力和水平。领导干部学法，不能流于形式，要真正领悟法律的要义，建立起法治思维，让依法办事成为习惯。
<strong>促进领导干部守法用法要让法规制度“带电”“长牙”
习近平总书记强调，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以“零容忍”的态度严厉惩处腐败，并提出了建立不敢腐、不能腐、不想腐的科学化、法治化的反腐新机制。由此可见，在推进全面依法治国、依宪治国的进程中，不断完善立法、强化法规制度的监督制约作用意义重大。
“尽管我们强调领导干部应带头学法守法用法，但在这方面不能过于依赖个人自律，仍然需要规范和监督。”彭新林认为，学与用必须牢牢结合，各地各部门应结合实际，建立和完善领导干部学法守法用法的相关机制，创新工作方法，促使领导干部学法守法用法工作进一步制度化、规范化。同时，建立监督机制，通过内部监督与外部监督相结合的方式，确保领导干部学法守法用法的实际成效。只有领导干部学法守法用法形成了良性生态，才能真正激发起全民学法守法用法的热情和自觉行动，从而推进全社会法治素养、法治习惯的形成。
如何促使领导干部真正做到守法用法？在李斌雄看来，除了要改进国家立法，使法律科学、务实、管用外，各级司法执法机关必须坚持法律面前人人平等，在法律轨道上公正司法、严格执法，改变有法不依的状况。<strong>各级司法执法机关要通过公正司法、严格执法，使法规制度“带电”“长牙”，才能有效改变一些官员对法律无知、无感、无畏的状态。
“落马贪官说‘不懂法’，本质上是为自己的腐败行为寻找一个完全站不住脚的托词。‘贪污受贿是极大的犯罪’应该是官员们人皆知晓的常识，更何况主观故意构成要件是认定贪污受贿等职务犯罪的重要标准。那么，那些贪官为何铤而走险，明知不可为而为之？这里既有主观原因，也有客观因素。”在剖析腐败官员“不懂法”的根源、强调制度的监督制约作用时，中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖指出，党的十八大以来，中国反腐败斗争成效显著，但一些棘手问题仍有待解决，较为突出的是对腐败行为的惩治能力强，而腐败控制能力较弱，控制腐败能力较弱的背后是反腐败治本制度供给不足的问题。因此，<strong>要有效控制腐败，必须加大反腐败治本制度的供给力度，从根本上消除扎根在一些官员心中的“权大于法”等特权思想。
<strong>发挥“关键少数”
<strong>尊宪尚法头雁效应
<strong>王立峰
随着全面依法治国战略的实施推进，法治国家建设有条不紊，国家监察体制改革向纵深发展，以党内法规体系完善为目标的制度治党实践进一步深化；法治政府建设取得阶段性的胜利，行政体制改革取得明显成效；法治社会的现实土壤夯实有力，民众的法治意识得到提升。但中国法治建设仍面临着诸多现实问题：党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻；党内法规与国家法律间的衔接协调有待加强；民众对宪法法律知识的学习还不够，规则意识欠缺与法治价值虚化现象共存；部分领导干部藐视法律，特权思想严重。
习近平总书记强调：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任。现在一些党员干部依然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”
“善禁者，禁其身而后人。不善禁者，先禁人而后身。”中国共产党的领导是中国特色社会主义法治最根本的保证。领导干部在法治国家建设中必须发挥头雁效应，做尊法学法守法用法的楷模，以上率下、以身作则、敢于担当，才能引领广大人民群众共筑法治国家的恢弘伟业。在依规治党与依法治国的统筹推进中，要充分发挥领导干部的头雁效应，领导干部要身先士卒、冲锋在前，带领全国各族人民共同投身于中华民族伟大复兴的大业。在法治国家、法治政府与法治社会一体建设进程中，要充分发挥领导干部的头雁效应，使其成为尊法学法守法用法的先锋，引领整个社会的法治意识与法治观念的提升。
<strong>一是要敬畏法律、尊法尚治，树立宪法至上意识。美国法学家伯尔曼认为：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”法律不应被视为冷冰冰的制度条文，而是蕴涵着价值的光芒、人性的光辉。只有内心真正敬畏法律，把法律提升至信仰层面，法律观念才能真正深入人心。领导干部尊法，就是要把法律铭刻于内心之中，摈弃特权思想、长官意识、专权擅断的官老爷做派，“明镜高悬、秉规敬法、自诫于心”，自觉养成法治意识和法治思维。领导干部崇尚法治，就是要把法治内化于心、外化于形，坚守法律红线不可逾越、法律底线不可触碰的修身准则。
法治根本遵循在于确立宪法作为国家根本法的重要地位。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这明确表明了依宪治国是全面推进依法治国战略布局的基石。习近平总书记指出：“尊崇法治、敬畏法律，是领导干部必须具备的基本素质。每个领导干部都要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”良法善治更需要弘扬宪法至上理念，提升全体民众的宪法意识。领导干部更应成为尊宪的楷模，牢固树立宪法至上意识，忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，廉洁奉公。
二是要领悟法义、用心学法，大力推进普法教育。领导干部学法贵在真正懂法，理解法治精义；贵在学以致用，善用法律思维。在实际工作中，领导干部应坚持理论联系实际，用法治方式处理问题、做事符合民主法治程序、注重法律权益的保障。领导干部用心学法，不能仅停留于自我研习层面，应在日常生活中加强法治教育培训。通过专题法治培训和法律进修活动，让领导干部熟悉弄懂本职领域的法律知识，强化依法执政、依法行政、依法办事的能力和水平。
领导用心学法，不能流于考核达标、培训合格这些形式化的学法模式，而是要真正领悟法律的要义。要通过学法懂法的过程，养成日常工作生活的法治习惯，把“合法、合理、平等、公平、公正”等法治价值作为常态思维，养成依规自律、依法办事的习惯。尤其是面对外部诱惑、腐败风险、利益冲突时，领导干部要能以法治理念和法治原则平衡公权力与私权利间的关系，杜绝腐败的发生。全民普法是法治社会生成的基础，领导干部更应率先垂范，成为学法先锋，在普法活动中成为公众的“法治吏师”，引领全民学法懂法，以法治生态取代不良生态，以明规则取代潜规则，共筑风清气正的法治文明社会。
<strong>三是要缘法而治、严格用法，强化依法执政实效。“徒法无以自行”，法律的生命力在于实施，只有在法律实施之中，法治实效才能得到彰显。领导干部是依法执政的关键少数，是依法行政的关键主体，是依法办事的主导力量。领导干部的公权力行为代表着法治政府的治理水平，必须“缘法而治、严格用法”。
领导干部严格用法，即依法用权，用法律限制权力的边界、规范权力运行程序、保障依法执政的实效。首先要依法限制权力，把领导干部的职权限定在法定的范围内，即“把权力关进制度的笼子里”，合理设置权力清单。其次要规范权力运行，以程序机制来保障权力运行的时间、时序、时限，使权力运行程序公开、透明，让“阳光成为最好的防腐剂”，保障公众有序地参与决策和执法活动，保障公众的知情权、听证权和批评建议权的实现。最后，注重依法执政实效，领导干部应强化辩证的法治思维，善于处理工作中棘手的法律问题，增强用法律解决问题的能力。领导干部依法执政要兼顾法律宗旨与社会实效，不僵化执法、不教条用法、不武断适法，合理平衡“公益与私益”“道德与法律”“合法与合理”间的比例原则，追求法治实效的最大化。
<strong>四是要重典治吏、带头守法，做敢于担当的守法楷模。习近平总书记指出：“各级领导干部特别是一把手一定要发挥示范带头作用，上行下效、上率下行，让遵守法规制度蔚然成风。”强化领导干部带头守法是加强全民守法的前提，是法治社会建设的重心。领导干部带头守法，直接影响着公众对法律的态度、认可及信仰程度。以领导干部为首的公职人员大多是法律的执行者，其行为就是代表国家实施法律。领导干部的一言一行对全体公民起着引导和示范作用。“吏治清而国治，国治而后天下平。”领导干部要敢于担当做守法楷模，为公众树立典范，进而营造全社会良好的守法氛围，构筑公众的守法认同。
“其身正，不令而行；其身不正，虽令不行。”领导干部的守法认同不能仅限于自律修身，更需要来自制度的有效监督，“猛药去疴、重典治吏”。邓小平同志曾说过：“要有监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。对各级干部的职权范围和政治生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”<strong>领导干部的守法情况要纳入党和国家监督体系之中，发挥党内监督与党外监督、法律监督与社会监督的合力，真正使法律制度都立得住、行得通、管得了，使领导干部率先垂范、廉洁奉公，让全民守法蔚然成风。
（作者系吉林大学行政学院教授、博士生导师。本文系国家社科基金项目“中国特色社会主义法治视域下党内法规与国家法律的衔接与协调研究”成果之一。项目编号：17BFX017）
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