王庶 嶽希明
中國人民大學財政金融學院
摘要：退耕還林工程實施的最初目的在於遏制水土流失，但因同時影響農戶收入和就業方式而具有經濟效應。本文利用2006-2010年間國家統計局貧困監測調查數據，旨在評估退耕還林在農民增收、非農就業和扶貧開發等方面的政策效果。研究發現，首先，退耕還林後，包括退耕還林補貼在內的農民收入與退耕還林前相比有所增長，但如果不計退耕還林補貼，農戶退耕後非農收入的增長剛好彌補因耕地減少而導致的收入損失，增收效果暫不明顯；其次，在退耕後農戶的就業取向上，不同收入群體之間存在顯著差異，高收入農戶傾向於從事林牧漁業經營活動，中等收入農戶傾向於外出務工，差異的產生與人群組間的內在特徵有關；最後，項目的脫貧效果隨貧困標準的不同而存在差異，總體而言，脫貧效果顯著。
JEL：H31；Q23；Q58
一、引言
改革開放30餘年，中國經歷著深遠的社會變革，儘管經濟總量持續高速增長，但同時也暴露出諸多問題，環境惡化、資源枯竭、收入分配不均等問題制約著中國經濟、社會的進一步發展。其中生態問題尤為尖銳，災害頻發、水土流失、土地沙化、肥力下降，影響到百姓生活的方方面面，已然成為社會各界普遍討論的焦點。對此，政府曾採取多項措施積極應對，其中包括建立自然保護區，實施環京津風沙源治理，以及推行退耕還林工程等等。與其它區域性生態保護措施相比，退耕還林工程具有覆蓋面廣、財政資金投入量大等特點，更重要的是，財政補貼投入直接到戶，這為我們利用住戶數據進行政策評估提供了可能。
退耕還林的最初目的是為了遏制水土流失，從保護和改善生態環境出發，將易造成水土流失的坡耕地有計劃、有步驟地停止耕種，並按照適地適樹原則，因地制宜植樹造林的一項環境保護工程。工程的實施最早追溯到1998年我國長江、松花江以及嫩江流域的特大洪災，政府意識到水土流失的危害，進而提出“封山植樹，退耕還林”的災後重建指導原則。1999年退耕還林工程率先在四川、陝西、甘肅三省試點，並於2000年將試點範圍擴大至13個省（自治區、直轄市）[1]，2002年正式在全國展開，覆蓋25個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團[2]。截至2013年，中央累計投入3542億元，全國累計完成退耕還林任務4.47億畝，其中包括退耕地造林1.39億畝、荒山荒地造林和封山育林3.08億畝，直接惠及3200萬農戶、1.24億農民[3]，成為中國乃至世界範圍內資金投入規模最大、覆蓋面最廣、群眾參與程度最高的一項生態工程。
退耕還林的目標並不僅限於解決生態問題。自上世紀90年代以來，我國農村居民收入增長緩慢、“三農”問題日益嚴峻，由於退耕還林工程直接作用於農民的生產領域，改變農民的生產方式，因此還同時被賦予增加農民收入、促進非農就業以及調整農村生產結構等職能[4]。
退耕還林主要通過兩條途徑影響農民收入，一是以現金及糧食補貼的方式[5]，彌補農戶因退耕而產生的收入損失；二是在發放補貼之餘，引導和幫助他們從事果樹栽培、畜牧養殖、外出務工等其他生產活動，以此培養他們的創收能力。以上兩條影響路徑中，農戶通過外出務工或其他非農就業方式實現的增收，相比之下更為重要。如果沒有補貼之外的增收，項目一旦結束或補貼一旦終止，那麼“復墾”現象不可避免，屆時不僅退耕積累的生態成果蕩然無存，政府的所有努力都將付之東流。因此，退耕還林能否轉變農戶就業方式，能否由此實現增收，對於項目的成敗至關重要。
退耕還林工程自啟動至今，已經歷18年之久，其增收、就業和脫貧效果如何，亟待檢驗。本文研究發現，退耕還林能夠幫助農民增收，增收的原因主要歸功於退耕補貼。與其他財政補貼相比，退耕補貼對窮人瞄準性更強。退耕後農戶基本可以通過非農就業彌補收入損失，其中外出務工的增收效果最為明顯。不同收入群體退耕後在就業取向上存在差異，差異的產生與人群組間的內在特徵有關。工程尚且無法吸引退耕村非退耕戶從事非農就業，帶動效應不顯著。項目的脫貧效果隨貧困標準的不同而存在差異，總體而言，脫貧效果明顯。
本文結構安排如下：第二節為文獻綜述；第三節介紹實證方法，並討論主要的內生性問題；第四節介紹數據結構；第五節報告並分析實證結果；第六節給出本文的基本結論及政策建議。
二、文獻綜述
以往文獻分別從不同視角對退耕還林進行了研究，包括生態環境效益（Long et al.，2006）、糧食安全（國家統計局課題調研組，2004）、成本有效性（徐晉濤等，2004）、激勵不相容機制（王小龍，2004）、瞄準效率和運行機制（Bennett，2008；Kelly & Huo，2013）等等。有關退耕還林工程的增收、就業和脫貧效果方面的研究也有很多。
關於退耕還林的增收效果方面，劉璨和張巍（2006）利用河北、山西、內蒙古三省數據研究發現，退耕還林對農戶增收具有正效應，村級早一年參與工程將使人均收入提高17.37%。有關增收原因的探討，大致分為兩種觀點，一是歸因於生產方式轉變（Yaoet al.，2010），二是源於政府的退耕補貼（Uchidaet al.，2005）。與此相比，不少研究認為退耕還林無法幫助農民實現增收。徐晉濤等（2004）和易福金等（2006）通過對甘肅、陝西和四川三省的研究發現，農戶退耕後難以從種植業以外獲得增收，工程也未能實現轉變農業生產結構和農民收入結構的目標。陶然等（2004）甚至認為，由於地方政府存在剋扣補貼、補貼發放不及時等行為，退耕農戶的收入非但沒有增加，反而有所下降。
關於退耕還林的勞動力轉移與非農就業效果方面。李衛忠等（2007）和Liu & Lan（2015）認為，退耕還林促使農戶調整不合理的生產方式，從以種植業為主的傳統農業向林果種植業、草食性畜牧業以及二、三產業過渡。但胡霞（2005）和郭曉鳴等（2005）卻發現，農村轉移出去的勞動力大多流向非正規部門從事簡單勞動，不穩定和低收入是退耕農戶外出就業的主要特點。易福金和陳志穎（2006）發現，非農收入的增加主要歸因於外出務工人員勞動時間的增多，而非外出務工人數的增加，因此不存在勞動力流動。
以往文獻都或多或少地存在一些缺陷和不足。具體而言，在樣本數據層面，首先，以往研究大多是以某一個或幾個省份為研究對象，研究結論彼此間孤立、差異較大，不足以對項目效果有一個全局性的認識和把控，據我們所知，本文是第一篇從全國層面對退耕還林的經濟效應進行研究的文章。其次，在數據收集上，現有研究大多基於問卷調查的方式採集，其中的收入數據主要依靠受訪者的回憶或估算獲得，準確度欠佳。當被解釋變量存在測量誤差時，會導致估計係數的方差變大，進而影響統計檢驗。與以往文獻相比，本文的收入數據是通過記賬方式採集的，更為準確。再次，現有研究對農民收入的劃分十分模糊且不盡合理，諸多文獻討論了退耕項目對非農收入的影響，但就非農收入的界定卻鮮有提及，倘若將財產收入和轉移收入籠統地、不加區分地包括在內，極易干擾研究結論。除此之外，對於收入中是否核算了自產自消的部分，文獻中也缺乏必要的說明，忽視這一因素，項目效果很可能被高估。在實證方法方面，早期文獻大多采用描述性統計的分析方法，無法驗證變量間的因果關係，結論有質疑的餘地。近期的文獻逐漸開始關注因果問題，實證方法轉為運用兩期面板數據進行傾向得分匹配或雙重差分分析，但鑑於在政策干預前只有一期數據，無法檢驗處理組和對照組樣本的被解釋變量在政策干預前是否具有相同的長期趨勢。本文得益於數據上的優勢，嚴格控制並檢驗了長期趨勢是否一致，對以往研究結論進行了修正或鞏固。在研究內容方面，相比於現有研究，本文考察了退耕項目對於退耕村非退耕戶在從事非農就業方面的帶動效應，還橫向比較了退耕補貼與其它財政補貼在縮小收入差距方面的作用效果，進而豐富了對退耕還林經濟效應的認識。
三、實證方法
為了估計退耕還林對農戶收入的影響，最直觀的方法是比較農戶在退耕前後的收入差異，但這一差異除了可能受到農戶是否參與退耕還林的影響外，還可能受到同一時間發生的其它政策或環境的影響，如西部大開發、2009年前後的經濟危機及相應的經濟刺激措施等。為了剔除掉其它共時性因素的干擾，實證分析中通常採用雙重差分的方法。該方法的基本邏輯是，找到同時期未參與退耕還林的農戶，其收入變化反映了除退耕項目以外的其它共時性因素的影響，當從退耕戶退耕前後的收入差異中減去非退耕戶的收入變化，便可得到剔除掉其它共時性因素影響之後的淨效果。
本文應用雙重差分法估計退耕還林的增收、就業和扶貧效果，迴歸方程如下：
[1]2000年試點範圍包括雲南、四川、貴州、重慶、湖北、陝西、甘肅、青海、寧夏、內蒙古、山西、河南和新疆，共計174個縣。
[2]2002年正式實施範圍包括北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、雲南、西藏、陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆和新疆生產建設兵團，共1897個縣。
[3]數據來源：國家林業局退耕還林辦公室，2014：《切實實施好退耕還林這一德政工程生態工程民生工程——深入學習貫徹習近平總書記關於生態文明建設的重大戰略思想》，中國林業網（國家林業局官方網站）。
[4]《退耕還林條例》（中華人民共和國國務院令第367號）中要求“退耕還林必須堅持生態優先”，在此基礎上與“調整農村產業結構、發展農村經濟”相結合。《關於擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》（財農[2015]258號）中要求“從2016年起，國家有關部門在安排新一輪退耕還林還草任務時，重點向扶貧開發任務重、貧困人口較多的省傾斜。各有關省在具體落實時，要進一步向貧困地區集中，向建檔立卡貧困村、貧困人口傾斜，充分發揮退耕還林還草政策的扶貧作用，加快貧困地區脫貧致富。”
[5]現金補助標準為每年每畝退耕地20元。糧食（原糧）補助標準為，2000年試點階段，長江上游地區每年每畝退耕地150公斤，黃河中上游地區100公斤；2004年以後，糧食補助標準在數量上維持不變，長江流域及南方地區150公斤，黃河流域及北方地區100公斤，但不再發放實物，而是按每公斤1.4元折價計算。糧食和現金補助年限為，還草按2年計算，還經濟林按5年計算，還生態林按8年計算。除此之外，另設種苗和造林費補助每畝50元，直接到戶，由農戶自行選擇採購種苗。期間，國家為了鞏固退耕成果並解決部分農戶生活困難問題，於2007年起決定對補貼期滿的退耕農戶追加補貼，現金及糧食補貼標準為，長江流域及南方地區每年每畝共計125元，黃河流域及北方地區每年每畝共計90元；追加補貼期限為，還草2年、還經濟林5年、還生態林8年。隨後，又針對2014年啟動的新一輪退耕還林工程，將補貼方式調整為，自2016年起，退耕還林每畝補助合計1500元，分三次發放，第一年800元、第三年300元、第五年400元；退耕還草每畝補助合計1000元，分兩次發放，第一年600元、第三年400元。
六、基本結論與政策建議
本文基於國家統計局貧困監測數據，借鑑傾向得分匹配和雙重差分的方法，就退耕還林工程的增收、就業和脫貧效果展開研究。研究發現，退耕還林能夠幫助農民增收，增收的原因主要歸功於退耕補貼，如果不計退耕補貼，增收效果暫不明顯；退耕後農戶非農收入來源以外出務工收入為主。在退耕戶的就業取向上，不同收入群體之間存在顯著差異，差異的產生與人群組間的內在特徵有關。工程暫且無法吸引退耕村非退耕戶從事非農就業，帶動效應不顯著。項目的脫貧效果因貧困標準的不同而存在差異，總體而言，脫貧效果明顯。
退耕還林工程仍然存在需要完善的地方，環境保護方面的話題超出了本文的討論範圍，僅就經濟效應的改善而言，本文提出以下政策建議。第一，提高補貼標準。一方面增強農戶參與項目的意願、降低推行難度，更重要的是，退耕補貼具有明顯的收入分配和減貧效應，在財政體制改革力求加大民生投入和壓縮其他支出的大背景下，退耕還林補貼具有類似於社會保障性質的政策色彩，是難得的民生支出項目。第二，為了有效地幫助退耕戶實現非農就業，需要有針對性地加大技術培訓和就業指導等輔助措施的力度，並配套以制度改革與優化。例如，對高收入群體開展瞄準式科技服務，傳授財務理念和經營技巧，提供政策性信貸支持，簡化創業審批流程等；對低收入群體開展瞄準式務工培訓，搭建跨省勞動力流動服務平臺，消除勞動力市場中的城鄉戶籍歧視等。
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