摘 要：改革开放40年来我国农业保险制度发展曲折前行。本文梳理农业保险制度演进历程, 从农业保险产品、农业保险经营主体、政府补贴、大灾风险分散等方面解释了农业保险制度的演进逻辑, 发现政府引导及面向农户需求是我国农业保险成功的关键。提出作为农业保护制度的重要工具——农业保险的下一步改革方向:建立健全以农业保险为核心的农业风险保障体系、多层次农业保险产品体系、目标精准的保险补贴体系、有序竞争的农险经营体系、农业巨灾风险分担机制以及农业保险数据库。
农业保险是规避自然风险、保障农业生产、稳定农民收入的重要手段 (钟甫宁, 2016) 。农业保险恢复试办近40年来曾一度萎缩、停滞, 2004年重新试点至今, 我国农业保险业务规模已位居亚洲第一、全球第二。尤其自2007年以来国家逐步增大对农业保险的财政补贴力度, 农业保险得以迅速发展。2007年至2017年, 农业保险保费收入从51.8亿元增长到479.06亿元, 增长了8倍;农业保险提供的风险保障从1126亿元增长到2.79万亿元, 增长了近24倍;参保农户从4981万户次增长到2.13亿户次, 增长了3倍多;承保农作物从2.3亿亩增加到21亿亩, 增长了8倍, 占全国主要农作物播种面积的84.1%;开办农业保险的区域覆盖全国所有省份;承保农作物品种达到200多个, 基本覆盖农、林、牧、渔各个领域 (保监会, 2016) 。
我国农业保险总体不断扩展的情况下, 保险覆盖面逐步增加、保险补贴强度逐年加大。但是应当注意到农业保险政策与现代化转型中的农业风险管理需求并不适应, 农业保险改革明显滞后于农村农业发展实践。
十八大以来中央高度重视农业保险发展, 《十三五规划纲要》提出完善农业保险制度, 近年一号文件中无一例外均对农业保险发展方向做出明确指示。在实现农业现代化、决胜全面建成小康社会的关键时刻, 本文梳理我国农业保险制度演进轨迹, 揭示农业保险制度演进逻辑, 剖析我国农业保险改革发展的深层次矛盾与问题, 旨在为深化农业保险供给侧改革, 化解制约农业现代化加速转型过程中的风险分散难题, 增强农业保险的保障能力, 强化粮食安全网提供决策参考。
一、改革开放四十年农业保险改革历程回顾
农业保险改革是整个中国金融改革的一部分, 其改革进程同金融体制改革过程基本一致, 但稍有滞后。经历了农业保险恢复试办、市场化改革后萎缩、新一轮政策性农业保险重新试点以及政策性农业保险供给侧改革等四个阶段。
(一) 市场化改革前期农业保险恢复试办 (1982—1992年)
1979年4月国务院批准的《中国人民银行分行行长会议纪要》中明确提出“逐步恢复国内保险业务”。1982年2月11日国务院批转中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告的通知》中明确指出:“逐步试办农村财产保险、牲畜保险等业务”, 我国停办24年之久的农业保险恢复试办。1982年中国人民保险公司 (下称中国人保) 作为国家保险公司以“组织补偿, 稳定经济, 发展生产”为经营目的, 贯彻“收支平衡, 以丰补歉, 略有节余, 以备大灾之年”的经营, 首先试办牲畜保险, 探索经验。
人保公司恢复农业保险业务时, 实行的是国内各项保险业务统一经营, 统一核算的体制, 公司内部采取以城补农, 以收益高的险种补贴农业保险的调剂措施。1982年至1986年间人保公司独办6年农业保险, 6年经营总体亏损, 年均简单赔付率114% (见图1A) 。
为了改变整体亏损的状态, 人保公司的分支机构通过多种方式在农险经营中强化农险的政策性、淡化商业性。主要措施包括: (1) 农险经营中与地方政府合作, 具体合作方式包括与地方政府合办、为地方政府代办、委托政府部门代办等。 (2) 与地方政府共享收益、共担责任。为调整地方发展保险事业的积极性, 1987年起根据“收益共享, 责任共担”的原则, 对包括农业保险在内的国内保险业务收入实施中央与地方财政分享的办法。1987年起国内保险业务55%的所得税、20%的调节税由过去全部上交中央财政改为中央财政、地方财政五五分成, 地方所得部分不纳入财政体制。 (3) 1987年起按同舟共济、以丰补歉的原则经营农险。人保公司联合地方政府淡化农业保险商业性质的措施是积极有效的。1987年赔付率开始下降, 至1992年平均简单赔付率为93.68% (见图1A) 。
图1 1982—2017年农业保险收支情况
1982年农险恢复试办至1992年间, 人保公司独办农业保险付出极大努力, 农业保险发展取得显著效果。1982年农业保费收入仅23万元, 至1992年迅速增加到8.17亿元, 年均增长率达127%;险种由1982年的几个增加到1993年的近百种;种植业保险承保面积达3.18亿亩。到1992年中国人民保险公司已基本在全国29个省、区、直辖市和15个计划单列市分公司设立了农业保险机构, 在农村设立3000多个办理机构, 从业人员达4万余人, 设有近10万个乡镇代理网点, 聘用代办员15万余人。农业保险在各级政府支持下显示出一定的经济补偿和风险保障作用。
这一时期国家财政对农村保险并无优惠政策, 对农业保险税收课以重税。沉重的税负削弱了农业保险的经济补偿功能, 使农业保险基金难以积累;同时地方政府认为包括农业保险在内的农村保险有存在的必要性, 要求发展农业保险。以国有企业的身份按照商业保险的方式经营农业保险最终的结果是“大干大赔, 小干小赔”;但是由于人保公司内部对农业保险亏损进行暗补, 直到1992年农业保险规模一直以较高速度增长。1992年之后人保公司逐步转型为国有商业保险公司, 农业保险的政策性与商业保险公司的逐利性相冲突, 农业保险发展遭遇尴尬。
(二) 市场化改革后农业保险逐步萎缩 (1993—2003年)
1992年10月党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的发展目标, 之后我国开始加快向市场经济体制转变。1993年7月1日《企业会计准则》开始在全国实施, 1994年起实施新的《金融保险企业财务制度》。
一系列变革之后中国人保内外部环境发生了重大变化: (1) 财政取消了对保险企业实行30%固定赔付率计提留成的办法, 企业利益与效益直接挂钩; (2) 财政取消了弥补亏损的政策, 亏损由企业自身解决; (3) 新的财务制度要求企业会计报告中充分披露有关会计信息;企业资本保值增值, 实现这一目标的主要途径是依靠企业会计报告, 有关会计信息必须向外界充分披露; (4) 保险市场进一步开放, 竞争加剧。这些改革促使人保公司不仅要关注保费收入, 业务发展速度, 更要重视经济效益, 把追求利润最大化作为企业经营的主要目标。随之而来的是农业保险这种经常亏损且损失也不鲜见的险种发展受限, 对农业保险进行暗补的方式也无法继续。我国农业保险的性质由事实上国有企业中国人保公司内部暗补的政策性农业保险转变为商业性农业保险。
这一时期国家对农业保险给以了以下优惠政策: (1) 1996年国务院33号文《关于深化农村金融体制改革的决定》中明确提出“为避免农业保险机构因承保种养业保险造成亏损, 国家将在政策上给予适当的扶持”, 也即在政策上明确了农业保险政策性险种的地位; (2) 1994年1月1日起实施的《营业税暂行条例》和实施细则规定国家开始对农牧保险免征营业税。
1994年后农业保险业务开始逐步萎缩, 除新疆兵团财产保险公司和人保公司上海分公司保留了农业保险部外, 其他省级分公司先后撤销了独立的农业保险经营机构, 从业人员转业。2004年以前, 我国经营农业保险业务的商业保险公司只有中国人保和中华联合, 经营的农业保险项目种类只限于种养两业。其他商业保险公司未有涉足农业保险。农业保险保费收入1993—2004年间由5.613亿元减少到3.96亿元, 农险业务萎缩了近30% (见图1A) 。
(三) 商业化运营的政策性农业保险覆盖面迅速扩大 (2004—2013年)
2003年中国保监会提出指导各地开展农业保险试点的主要模式, 2003年6月法国安盟保险公司获批进入中国农险市场, 落户四川。2004年中央一号文件首次提出我国应“加快建立政策性农业保险制度, 选择部分产品和部分地区率先试点, 有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。2004年保监会开始在全国推进农业保险试点工作。按照“总体规划、阶段部署、抓好试点、逐步推进”的工作方针, 先后批准成立了安信、安华、阳光、国元四家专业农业保险公司;同时在地方政府支持下, 在黑龙江、吉林、上海、新疆等9省市、自治区开展与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农险试点。
2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》 (国发[2006]23号) 明确提出探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例, 对保险公司经营政策性农业保险适当给予经营管理费补贴, 探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系, 2007年财政部开始选择部分地区开展中央财政农业保险保费补贴试点工作。2007年试点省份为内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川。补贴险种包括玉米、水稻、大豆、小麦和棉花, 以“低保障、广覆盖”为原则确定保障水平, 保障金额原则上为农作物生长期内所发生的直接物化成本。具体保费补贴标准为:省级财政补贴25%, 中央财政补贴25%。2008年起财政补贴农业保险试点范围逐步扩大, 中央补贴的比例有所增加, 至2012年中央财政补贴扩大至全国。2010年开始中央对不同省区、不同区域的农业保险保费进行差异化补贴, 2016年财政部下发通知加大产粮大县三大粮食作物的农业保险保费补贴比例。
2013年3月1日《农业保险条例》的施行标志着农业保险在我国落地生根, 取得了明确的法律地位。《农业保险条例》的实施标志着我国农业保险进入制度化时代。
此阶段的农业保险具体经营方式是商业化运营的政策性农业保险, 由政府部门联合保险公司共同出台农业保险方案, 制定费率, 并对保费进行补贴。政府推动下这一阶段农业保险取得了长足进展。但是, 细将包括各年中央“一号文件”以及其他与农业保险有关的政策进行归纳, 可以看出这一时期我国农业保险完全秉承了“低保费、低保障、广覆盖”的原则, 至力于“扩大农业保险险种和覆盖面”, 政策性农业保险的规模不断提高, 农业保险保费收入由2004年的3.96亿元增长到2014年的325.78亿元, 年均增长率达到55.43% (如图1B) ;但10年间农业保险的保障程度未有明显的改进, 以种植业保险为例仍是物化成本为承保对象。
(四) 面向需求的农业保险供给侧改革新时期 (2014年至今)
2013年11月十八届三中全会提出“完善农业保险制度”标志着我国进入了面向多种农业经营主体需求的农业保险供给侧改革新时期。
国家出台一系列政策指导农业保险改革。2014年国务院印发《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》国发[2014]29号, 明确提出“扩大农业保险覆盖面, 提高农业保险保障程度。开展农产品目标价格保险试点, 落实农业保险大灾风险准备金制度。完善对农业保险的财政补贴政策。加大农业保险支持力度”。2014年中央“一号文件”中指出“启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点, 探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点”。2015年中央“一号文件”提出“积极开展农产品价格保险试点”。2016年中央“一号文件”指出“完善农业保险制度, 把农业保险作为支持农业的重要手段, 扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平。积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种。探索开展重要农产品目标价格保险, 以及收入保险、天气指数保险试点。稳步扩大‘保险+期货'试点”。2016年《十三五规划纲要》中明确提出“完善农业保险制度, 稳步扩大‘保险+期货'试点, 扩大保险覆盖面, 提高保障水平, 完善农业大灾风险分散机制”。2017年中央“一号文件”中指出“持续推进农业保险扩面、增品、提标, ……支持扩大农产品价格指数保险试点。探索建立农产品收入保险制度”。2017年财政部发布《中央财政农业保险保费补贴管理办法》。2018年中央“一号文件”将农业保险列入农业保护制度框架下, 指出“持续推进农业保险扩面、增品、提标, 开发满足新型农业经营主体需求的保险产品, ……支持扩大农产品价格指数保险试点。探索建立农产品收入保险制度”。
具体实践方面, 2014年东北三省、内蒙古开始了大豆目标价格补贴试点, 在新疆开展了棉花目标价格补贴试点。2014年阳光农业相互保险公司在黑龙江省庆阳农场开始了水稻目标价格保险试点, 2015年增设二九〇农场、建三江管理局以多种形式开展目标价格保险。2016年在政府以及大商所等机构的支持下, 开始“期货+保险”试点。2017年国家在黑龙江、河北等13个粮食主产省选择部分县市以水稻、玉米、小麦为标的对适度规模经营农户进行农业大灾保险试点。
这一时期农业保险发展呈现如下特点: (1) 政府的关注点从一味追求增加覆盖面转向扩面、增品、提标多方并重; (2) 试点了价格补贴、价格保险、收入保险、“保险+期货”等保险产品, 农业保险产品由基于物化成本的产量保险向更高保障水平覆盖产量及价格风险的险种转变; (3) 农业保险成为农业支持保护政策体系的重要工具。
二、改革开改40年我国农业保险制度的演进逻辑
(一) 政府引导农业保险市场由停滞走向繁荣
农业保险恢复试办以来政府的角色发生了明显变化: (1) 1982—1992年间国营的中国人保对农业保险进行暗补, 农业保险一度发展迅速。 (2) 1993—2003年市场化改革后商业化经营的中国人保限制性地发展农业保险, 农业保险市场逐步萎缩。同一时期中国人保上海市分公司同样商业化经营农业保险, 不同之处在于政府财政补贴以及实行“统保”、“共保”、“以险养险”等经营方式, 上述措施之下上海的农业保险一直保持平稳健康发展。 (3) 政策性农业保险于2004年重新试点, 2007年起中央以及地方财政开始对农业保险保费、经营管理费用等进行补贴, 且补贴力度越来越强。此外, 政府对农业保险发展提供政策支持并在农业保险经营过程中起到重要的推动作用。 (4) 2014年之后国家农业保险政策转到扩面、增品、提标, 财政支持力度不断加大;之前未曾涉足农业保险的商业保险公司纷纷加入农业保险市场。
表1 不同时期政府支持方式及农业保险发展情况
(二) 农业保险逐步发展为农业支持保护的关键工具
为了保障国家粮食安全, 保护农民种粮积极性, 2004年起我国开始实施的粮食托市收购政策因价格扭曲及财政压力过大等原因难以为继。此种背景下, 政府改革价格支持政策2014年之后开始试点以价格保险、目标价格支持、“保险+期货”以及收入保险等抵御价格风险。
目标价格保险的试点不单单是增加了物化成本保险之外的涵盖农产品价格风险的一种保险产品, 更重要的意义在于托市收购政策难以为继之时, 以分散农产品价格风险的价格保险替代价格支持, 提高了农业保险在农业风险保障体系中的地位。表明了我国农业保险从原先单一的灾后经济补偿手段向完善农业支持保护体系、深化农村金融服务等多重目标转变。
由于目标价格保险与托市收购政策一样也属于WTO黄箱政策, 2016年后国家陆续出台的政策中以“保险+期货”以及收入保险逐步取代了价格保险。收入保险政策属于WTO“绿箱”政策范畴, 能够在不扭曲市场的情况下缓解“黄箱”政策支持总量触顶的压力。可以预见在今后一段时期内, 收入保险将是我国农业保险业重点推行的险种。
深化农产品收储制度和价格形成机制改革后, 农业保险逐步发展成重要农业保护工具, 其在新型农业支持保护制度中的地位进一步加强, 逐步走到了核心地位。可以预见在未来一段时期内国家将大力发展农业保险市场, 而发展的方向是建立以农业保险为核心的现代农业支持保护制度。
(三) 农险经营准入逐步放开
2003年之前仅有人保财险、中华联合两家保险公司经营农业保险, 2003年又加入了法国安盟, 2004年后有4家专业农险公司先后开始经营农险。之后不断有财险公司加入农险经营队伍, 到2013年农险经营机构已发展到29家 (1) 。2013年《农业保险条例》开始实施, 其中明确规定保险机构是指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织, 2016年2月修正版的《农业保险条例》中删除了保险机构“须经国务院保险监督管理机构依法批准”字样。到2016年农业保险经营主体已经达到34家 (2) , 另有一些财产险公司在争取进入农业保险市场。
可以认为自2013年《农业保险条例》实施以后, 监管部门逐步放开了农业保险市场的准入机制。现今的农业保险经营主体数目与2007年国家对农业保险保费补贴之时数量相比差异明显。可喜的是, 一方面, 与20世纪90年代不同, 原来不敢涉及农险的商业保险公司越来越多地参与农业保险经营, 在市场上形成一定程度的竞争, 有利于促进农险市场向好的方向发展;另一方面, 根据庹国柱 (2010) 等人的研究发现现有的农险市场竞争并没有很好的提高效率, 反倒使经营成本增加, 农险经营的利润与其他财产险无异。因此当更多的财险公司经营农险时, 保险监管显得更为重要。
当前对农险经营的主要监管措施包括:农业保险经营机构的保险条款和保险费率须依法报保险监督管理机构审批或者备案 (《农业保险条例》) 、保监会及地方农险主导部门在农业保险公司运营农险方面的其他监管措施, 如财政部2008年印发的中央财政种植业、畜牧业保险保险费补贴管理办法。总体来说, 当前农险监管方式比较粗放, 在市场农险经营主体较多且竞争比较激烈的情况下, 仍可能存在寻租行为。
(四) 农险补贴强度、指向性逐步加强
1982年我国开办农业保险以来的经验再次验证了政府在农业保险经营中起到主导作用时, 农业保险才能保持生机和活力的经验事实。政府对农业保险给予财政补贴是关键的支持手段。从2007年起国家财政开始对纳入政策性农业保险体系的农险保费进行财政补贴, 补贴比例为省级财政和中央财政各补25%。随后几年财政保费补贴比例有所增加, 补贴范围逐步扩大, 2014年、2015年、2017年的中央“一号文件”中更是明确提出加大财政补贴力度。
农业保险补贴改革的另一个特点是逐步差异化, 补贴指向性增强。2010年中央“一号文件”提出“加大中央财政对中西部地区保费补贴力度”, 之后中央对农险的财政补贴改变了全国“一刀切”的情况。农业保险补贴的指向性逐步增强, 如2016年为了缓解产粮大县农业保险补贴带来的财政压力、扩大农业保险覆盖面, 国家专门出台文件针对产粮大县提高农业保险保费补贴比例。与此同时, 地方政府农业保险补贴逐步体现出地方特色, 开发出许多地方特色的政策性农业保险产品。
(五) 保险产品逐步体现农业经营主体差异化需求
政策性农业保险产品最初仅仅覆盖几种作物的保障物化成本, 发展至今仍是我国种植业保险的最主要险种。实际上2004年政策性农业保险重新试点以来农业保险产品面向生产者的差异化需求进行了如下改进: (1) 保险种类逐步增多。在以物化成本为保障对象的产量保险之外, 全国各地一直在进行其他种类的农业保险试点, 包括价格保险、指数保险、收入保险以及“保险+期货”等。 (2) 农业保险保额有所增加。因为以物化成本为基础的作物产量保险不能满足农户需求, 加上近年新型农业经营主体对高保额农业保险产品的需求更强烈, 2014年中央“一号文件”中提出不断提高三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平, 2016年中央“一号文件”中提出扩面、增品、提标的新目标, 随之而来的农业保险实践中不少地区三大粮食作物的保额明显提高。2018年中央“一号文件”中进一步提出“探索完全成本保险”。 (3) 政策性农业保险所覆盖的农作物品种逐步增多, 2016年我国农业保险承保的农作物品种达到211个。
(六) 探索建立农业巨灾风险分散机制
2014年之前我国仅有一家专业性的再保险公司中国再保险集团, 农业保险市场上的再保险供给主体主要有三类:国外再保险公司、中国再保险集团以及地方以财政兜底方式提供再保险。总体上农业保险再保险有效供给不足, 农业保险再保险机制不完善, 农险公司的经营风险无法有效分散。2014年11月由中国境内具有农业保险经营资质的23家非寿险公司与中国财产再保险有限责任公司共24家公司发起成立中国农业保险再保险共同体 (简称农共体) , 专业从事农业保险再保险业务。至2018年农共体拥有32家成员公司和5家观察员公司, 可为我国农业保险提供再保险风险保障3600亿元, 可基本满足行业再保险需求。农共体是大灾风险分散机制的重要组成部分, 在农业再保险市场发挥主渠道作用。
2007年以来中央“一号文件”中多次对建立农业巨灾风险机制、农业大灾风险准备金的管理提出明确要求, 2013年财政部专门发文对农业保险经营机构计提、管理大灾风险基金提出明确要求, 但是至今仍未建立全国性的巨灾风险机制、大灾风险基金。
三、我国农业保险发展的前路展望
从农业保险的演进逻辑可以看出, 我国农业保险取得巨大的成绩离不开政府支持, 并且政策性农业保险发展10年农户需求不旺的教训告诉我们农业保险应当面对农业生产经营主体的需求。
(一) 建立健全以农业保险为核心的农业风险保障体系
当前我国正处于粮食价格改革的进程中, 农业保险逐步走到了农业支持保护制度的核心位置, 为保障农民收入起到中流砥柱的作用。
但是需要注意的是, 当政府不通过行政手段直接干预粮食市场价格时, 农业保险所保障的不过是正常年景农户组织农业生产所能获得的市场收入, 对提高农户收入作用有限。
要切实保障、提高农业生产者的收入, 并在竞争激烈的国际农产品市场上立于不败之地, 应当建立以“绿箱”农业保险为主、农业补贴为辅的现代农业保护制度。“绿箱”的农业保险政策在为农户提供风险保障的同时, 充分利用WTO农业规则, 缓解“黄箱”政策触顶压力, 化解农产品市场扭曲的现实困境。
以农业收入保险为例, 比较完善的农收入保障体系如下: (1) 目标收益=目标价格×预期单产, (2) 正常年景预期收益=预期市场价格×预期单产, (3) 农业保险保额, (4) 农业保险保障收入= (3) -免赔额。各部分关系如图2所示。
图2 农业保险与农业补贴政策互补的收入保障框架
(二) 建立面向农业经营主体的分层次的农业保险产品体系
农业保险产品供需不匹配是制约农业保险发展的重要问题。家庭特征、参保意愿、风险承受能力、经营规模、保费支付能力、农业收入占家庭收入比重等不同的农业经营主体对农业保险的要求存在明显差异。在不强制农户参保的情况下, 农险公司联合地方政府从服务农业生产的角度, 从满足不同农业经营主体的投保需求着手, 建立分层次的保险产品体系是提高农业保险覆盖率、强化农业安全网的具体措施之一。
至今全国各地已经试点实施了多个险种, 这些险种已经基本覆盖了世界范围内主流的农险险种。如何将不同险种、不同保障水平、不同费率补贴比例搭配出满足不同生产经营主体复杂的参保需求的农业保险产品体系是一个系统工程, 是下一步工作的重点之一。
(三) 建立指向明确、目标精准的保险补贴体系
一刀切的保费补贴办法无法实现效用最大化, 未来农业保险体制发展过程中应逐步建立差异化的农业保险保费补贴体系。当前我国的政策性农作物保险保费补贴显示出一定的差异性, 但是差异化程度有限。
要通过补贴差异化、指向性体现出补贴的精准性。这里的补贴差异化不仅仅是地区间补贴差异化、也不限于产粮大县、特色险种, 而是更大意义上的差异化。未来我国必将建立面向不同农业生产经营主体的分层的农业保险产品体系, 对于保障程度不同的农业保险产品可以给以差异化的补贴。规模不同、性质不同的农户积聚的农业生产风险不同, 对农业保险的态度也不同。对于性质不同的农业生产经营主体可以给以差异化的补贴, 如小规模生产者给以更高比例的补贴。
农业保险经营主体在不同的风险区内推广农业保险, 面临的风险程度不同, 可得的利润也不同, 应当给以差异化补贴。农业保险补贴的公平性不应当体现在所有的生产者均给以相同比例的补贴, 而应当体现在对风险水平相同的保障对象给以程度对等的补贴。这样可以有效减少农业保险经营主体的寻租现象。
对政策性农业保险销售公司实行差异化的运营费用补贴。不同的风险区域内农业保险公司展业、经营耗费的管理及运营成本不同。南北方不同区域的人均耕地面积不同, 经济发展水平不同、自然禀赋不同的地区开展农业保险的费用也不同。建议针对展业的难易程度、管理运营费用的实际发生水平实行差异化补贴政策。
(四) 合理监管, 建立有序竞争的农险经营体系
按照《农业保险条例》农业保险市场上的经营主体应当按照市场运作的方式进行经营, 到2016年农险市场上的农险经营主体已经达到34家。农业保险市场各家商业保险公司实际上群龙无首、无序竞争。
地方政府支持并依靠商业保险公司推广农业保险, 但政府有关农险管理部门缺乏专门的农险知识、在制度农险条款、费率等方面缺乏经验, 难免受保险公司的影响。未来将有更多的保险公司加入农险经营队伍, 如何调动保险公司的积极性发展农业保险、如何更有效的分配农险补贴款、如何引导保险公司建立面向农业生产经营主体的多层次保险产品体系, 仅依靠地方政府及地方农险管理部门并不能达成目的。
通过合理监管建立有序竞争的农险经营体系对减少市场寻租行为、促进农业保险健康有序发展作用重大。方案之一是建立全国统一的农险经营管理机构, 专门处理农业保险产品制定, 并管理全国农业保险业务的经营。
(五) 健全政府支持的农业巨灾风险分担机制
农业风险的系统性风险可能带来巨灾风险, 对商业保险公司来说损失无法预先确定的风险是不可保的。在我国较完善的农业巨灾风险分担机制, 应当重点包括以下几个层次: (1) 较低程度的大灾风险保险公司自担 (如200%以下的损失部分) ; (2) 再保险公司承担较高程度的巨灾风险, 但有清楚的上限 (如500%) ; (3) 政府兜底再保险公司不予以承保的巨灾风险 (如500%以上的损失部分) 。
有必要将农业风险中的巨灾风险抽离出来, 建立专门的农业巨灾保险, 为提高农业保险的可保性及多层次的农业保险产品体系奠定基础。
加快建立农业巨灾风险基金。以农共体为主导的农业保险再保险市场已经具备了较强的巨灾风险分散能力, 但是当保险保额增加、覆盖风险增加价格风险时急剧增加的巨灾风险势必极大增加农共体的压力。而保险经营机构计提的大灾准备金数量有限, 无法满足巨灾风险分散需求。巨灾风险基金是巨灾风险分散体系的重要组成部分, 也是建立农业巨灾保险的基础。通过建立全国性的农业巨灾基金将巨灾在全国范围内分散, 有利于减少保险公司展业过程中的逆向选择问题, 也为政府兜底巨灾风险奠定基础。
(六) 加快建立农业保险数据库
产量、价格、有关气象数据等原始资料的缺乏对科学厘定农业保险费率起到制约作用。因为不同的区域可能有不同的自然条件, 可能产生不一样的风险损失, 为了增加作物保险费率的精确性以及适应性, 选择较小地域进行保费厘定更具有适用性和实用性。国家统计局以及各地方统计局所公布的统计数据多为省或市级, 在一个市的范围内可能出现几种不同的农业风险区域。如何获取更小区域更长时间跨度的作物单产以及价格序列是进行农业保险风险区划、农险产品费率厘定的瓶颈。
协调农业保险有关部门, 汇总现有并进行相应调整使其满足农险开发需求, 是农险发展必须解决的问题。只因缺乏全国性的农险机构, 政策性农业保险发展至今仍无机构牵头建立数据搜集平台, 数据的缺乏势必影响农业保险发展进程。
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