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隨著改革開放推向深入，上世紀80年代中後期，無有償、無限期、無流動的土地使用制度已不適應社會經濟發展。1987年，原國家土地管理局報經國務院批准，在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州等城市進行土地使用制度改革試點。1987年9月、11月和12月，深圳市原規劃國土資源局分別以協議、招標和拍賣方式出讓了3宗國有土地使用權。1988年，《憲法》《土地管理法》先後修改，將原來的“任何組織或個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式轉讓土地”，修改為“任何組織或個人不得侵佔、買賣或者以其他形式轉讓土地，土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。
這次修改是一次歷史性突破，標誌著我國從法律層面確立了城鎮國有土地有償使用制度，土地使用權與所有權分離，可以依法出讓轉讓。隨著《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》於1990年5月頒佈，土地使用制度改革進一步向前推進——
01
結合國企改革，探索土地有償使用
在原國家土地管理局時期，當時的地籍司主要從兩個方面參與和推進了土地使用制度改革：
- 組織開展土地定級估價工作，為土地使用權出讓提供地價基礎；
- 結合企業股份制改革土地資產處置，探索創新土地有償使用方式。
我們今天熟悉的國有土地租賃、國有土地使用權作價出資或入股、國有土地使用權授權經營等土地有償使用和資產配置方式，都是在企業改革的土地資產處置實踐中逐步探索和總結出來的：
- 一般來說，首先是對實踐中遇到的具體的土地處置難題予以總結；
- 然後通過解放思想和改革創新提出問題解決方案，以企業改革土地資產處置批覆文件明確下來；
- 再總結提升寫入規範性政策文件，指導其他企業改制土地資產處置工作；進而總結上升為法律法規規定，形成制度。
抓住時機，改制企業土地納入有償使用範圍。1992年5月，原國家體改委、原國家計委等五部門聯合印發《股份制企業試點辦法》，部署開展股份制企業試點。這是推進企業存量用地使用制度改革的重要契機，原地籍司與原國家體改委生產體制司協商溝通，雙方於同年7月共同制定出臺了《股份制試點企業土地資產管理暫行規定》，明確試點涉及的企業劃撥用地必須確權登記和評估處置，納入有償使用範圍。當時法規明確的土地有償使用方式只有土地使用權出讓，在辦理具體企業土地確權、評估和處置過程中，我們發現單一的土地使用權出讓方式已不能滿足企業改制需要，有必要探索新的土地有償使用和資產配置方式。
國有土地使用權作價出資、入股方式產生。1992年末，中國石油化工總公司所屬的上海石油化工總廠被批准進行股份制改革。因該廠涉及的原劃撥土地使用權面積較大，經評估，土地使用權價格近20億元，無論原企業還是改制後的公司都沒能力繳納土地使用權出讓金。為此，在會同體改部門與企業進行深入研究和探討後，原國家土地管理局創造性地提出採用國家以國有土地使用權土地作價出資投入新設的股份公司並作為國家股的方式進行處置。《國家土地管理局關於對上海石油化工總廠股份制改制中國有土地評估結果確認及其他有關問題的批覆》（1993國土函字第113號）明確了國家投入新組建股份公司的國有土地面積、土地資產評估價值以及折算的國家股份額（5億股）。該廠成為第一家以國有土地使用權作價出資、入股方式處置原劃撥國有土地的改制企業。
國有土地租賃方式產生。在辦理其他企業改制時，有的企業沒能力支付出讓金，土地使用權作價出資（入股）方式又受改制後的總股本限制而無法採用。在新的難題面前，國有土地租賃方式就此產生，即由國家將一定年期的土地租賃給改制後企業使用，企業按年支付土地租金。
國有土地授權經營方式產生。1996年底，國務院批准中國有色金屬工業總公司等3家央企進行國家授權投資機構和國家控股公司試點，要求有關職能部門進一步研究在投資、融資、產權轉讓及國有土地使用權管理等方面賦予上述總公司必要的權限。1997年1月，原國家土地管理局以國土批〔1997〕3號文批覆明確：將原江西銅業公司使用的58宗國有土地，授權中國有色金屬工業總公司經營管理，土地使用年期為50年。中國有色金屬工業總公司可將其取得的上述授權經營土地使用權作價投入到江西銅業股份公司或出租給股份公司。江銅也成為第一家採用國有土地授權經營方式處置的企業。
總結實踐探索，及時上升為政策法規。1993年，原國家土地管理局、原國家體改委聯合印發《關於到境外上市的股份制試點企業土地資產管理若干問題的通知》，明確了兩種土地資產處置方式。
- 以土地使用權作價入股。即國家以一定年期的國有土地使用權作價入股，土地資產折為國家股；企業以出讓方式取得的土地使用權用價入股，土地資產折為法人股。
- 股份制試點企業交納年租金或土地使用權出讓金。即國家以租賃方式將土地使用權租賃給股份制企業有償使用，每年收取相應的租金。
1994年12月，原國家土地管理局、原國家體改委聯合印發《股份有限公司土地使用權管理暫行規定》（〔1994〕國土（法）字第153號），對包括國有土地使用權出讓、國有土地租賃和國家作價出資（入股）等土地處置方式進行了具體規範。
1998年，《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（國家土地管理局第8號令）頒佈，明確對國有企業改革中涉及的劃撥土地使用權，根據企業改革的不同形式和具體情況，可分別採用國有土地使用權出讓、國有土地租賃、國家以國有土地使用權作價出資（入股）、國有土地授權經營和保留劃撥方式予以處置，並對劃撥土地使用權處置程序、要求等進行了明確。
有了以上這些改革實踐和政策文件積澱，1998年《土地管理法》修訂時，新的土地有償使用方式被順利寫入修改後的《土地管理法實施條例》，從法規上對相關有償使用方式進行了確認和明確。1999年版《土地管理法實施條例》第29條明確規定，國有土地有償使用方式包括：國有土地使用權出讓、國有土地租賃和國有土地使用權作價出資或入股。
02
土地招拍掛全面推開，市場配置作用有效發揮
1998年原國土資源部成立後，當時的土地利用司資產處經調研發現，經過幾年的土地使用制度改革實踐，土地有償使用有了較好的工作基礎，但是制度規範仍然不夠，現實中幾乎只有協議出讓，國有土地資產流失嚴重，亟待加強制度創新和規範建設。目標和路徑確定後，推進招標拍賣方式出讓土地使用權，成為市場化配置和制度建設的突破口，得以逐年完善、逐步推進：
- 推薦廣東省經驗，倡導推進招標拍賣出讓土地。1998年9月，原國土資源部轉發推薦廣東省政府出臺的《廣東省城鎮國有土地使用權公開招標拍賣管理辦法》，要求各地結合實際推進這項工作。1999年1月，《國土資源部關於進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》（國土資發〔1999〕30號）要求各地：商業、旅遊、娛樂和豪華住宅等經營性用地，有條件的，必須招標、拍賣出讓國有土地使用權。
- 叫停“莊園”“果園”風潮，對招標拍賣土地提出新要求。1999年春，廣東興起了一陣“莊園”“果園”銷售風潮。通過收集相關情況和從一家企業在北京舉辦的銷售發佈會現場得知，這類項目基本上都是以承包方式取得一些農村集體所有的果園承包經營權，然後以“莊園”“果園”的名義分割銷售，不但擅自改變土地用途，還涉嫌非法轉讓和非法集資，潛藏金融風險。原國土資源部對此高度重視，很快與司法部、人民銀行等部門聯合發文予以叫停和警示，並向國務院作專題報告，建議發文規範。1999年5月，《國務院辦公廳關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）下發，有效制止了“莊園”“果園”風潮蔓延。在起草這個文件時，我們對推行土地使用權招標拍賣進行了強調，明確“商業、旅遊、娛樂和豪華住宅等經營性用地，原則上必須以招標、拍賣方式提供。”文件將原來規定中“有條件的”改為“原則上”，這是國務院首次對招標拍賣出讓土地使用權提出新的、更為嚴格的要求。
- 明確國有土地使用權招標拍賣的範圍和界限。2001年初，就土地資產管理中存在的問題，原國土資源部向國務院進行專題報告，建議發文加強管理。2001年4月30日，《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）印發，明確提出：商業性房地產開發用地和其他土地供應計劃公佈後同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市縣政府土地部門依法以招標拍賣方式提供，招標拍賣必須公開進行；要嚴格限制協議用地範圍；採用協議方式供地的，必須做到在地價評估基礎上，集體審核確定協議價格，協議結果向社會公開。這是第一次在國家政策的層面上，明確提出了國有土地使用權招標拍賣的範圍和界限，第一次對商業性房地產等經營性土地協議出讓亮紅燈，成為經營性土地由協議方式為主向招標拍賣方式為主轉變的分水嶺，是國有建設用地使用權招標拍賣出讓的綱領性文件。
- 11號令出臺，四類經營性用地必須招拍掛出讓。國務院15號文件的明確要求，需要具體的制度規範。為此，原國土資源部著重梳理總結各地的土地招標拍賣實踐，著手起草部門規章，由此發現一些地方在嘗試一種既有拍賣特徵又有招標特徵的新方式，非常適合當時的土地市場發育狀況，於是對這一方式進行了總結和規範，明確為“掛牌”方式並寫入規章。2002年5月9日，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第11號）發佈，自2002年7月1日起施行。11號令明確規定：商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標拍賣掛牌方式出讓；招標、拍賣、掛牌出讓，必須按照規定的程序規範操作。這一制度改革當時被社會上稱為一場“新土地革命”。
- 與監察部門共同推進，確定土地協議出讓“8·31大限”。招拍掛出讓不僅是市場公開配置土地資源的有效方式，也是從源頭上和制度上防治土地出讓領域腐敗問題的有效手段。然而，各地過去習慣了協議出讓，經營性用地招拍掛出讓制度推進之初遇到很多阻力。為此，原國土資源部主動與原國家監察部對接，共同推進。2002年8月，原國土資源部、原監察部聯合下發《關於嚴格實行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的通知》（國土資發〔2001〕265號），從政治紀律上明確要求進一步規範領導幹部從政行為，嚴禁干預招標拍賣掛牌出讓，不推行招拍掛出讓而繼續審批的就是違紀行為。2004年初，《關於領導幹部利用職權違反規定干預和插手建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發與經營等市場經濟活動，為個人和親友謀取私利的處理規定》（中紀發〔2004〕3號）明確領導幹部利用職權違反規定干預和插手經營性土地使用權出讓行為的處理規定，加大了對違法違紀行為的查處和懲治力度。2004年3月，《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（國土資發〔2004〕71號），明確要求嚴格和規範執行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，嚴格界定歷史遺留問題並將歷史遺留問題處理的最後時限設定為2004年8月31日。這也是社會上所言的土地協議出讓“8·31大限”。這一系列舉動，有效推進了土地招拍掛出讓制度建設進程。
- 兩個《規範》出臺，土地招拍掛進入全面規範階段。在持續推進招拍掛的過程中，很多地方反映，遇到複雜情況，部分政策規定難執行。針對這些問題，有必要集成相關政策，制訂具體的操作規範，以提升土地招拍掛的整體水平。從2005年開始，原國土資源部利用司組織原整理中心、遼寧、江蘇、福建、山東、廣東等省原國土資源廳和原深圳市國土局著手起草土地出讓工作規範。2006年5月，原國土資源部正式頒佈了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》和《協議出讓國有土地使用權規範》。兩個《規範》集成了與土地出讓相關的法律法規和政策文件，從程序上和操作性上對土地出讓活動進行了細化和規範。這兩個文件的出臺，標誌著我國土地招拍掛出讓進入全面規範階段。
- 不斷擴大範圍，工業用地實行招拍掛出讓制度。2006年8月，《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）明確：工業用地實行招標拍賣掛牌出讓制度。2007年3月頒佈的《物權法》明確規定：工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅用地等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當採取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。對於31號文件和《物權法》提出的新要求，原國土資源部及時跟進落實。2007年4月，原國土資源部、原監察部聯合下發《關於落實工業用地招標拍賣掛牌出讓制度有關問題的通知》，明確規定政府供應工業用地，必須採取招標拍賣掛牌方式公開出讓或租賃，必須嚴格執行《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》和《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》規定的程序和方法。同時，啟動了國土資源部11號令修訂，2007年9月，修訂後的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》頒佈，於當年11月1日實施。
03
明確各方權利義務，完善土地市場機制
在大力推進土地招拍掛出讓制度建設的同時，我們認識到明晰權利義務、完善市場機制對土地使用制度改革的重要性，有針對性地逐步開展了四個方面的工作：
- 制定出讓合同示範文本，明確雙方法律關係。1999年《合同法》出臺後，一些人強調土地出讓合同的行政性和管理性，認為出讓合同不是民事合同，不適用《合同法》。為此，我們研究認為：在國有土地使用權出讓中，以合同形式明確出讓方市、縣國有資源部門和受讓方土地使用者之間的權利義務關係，是國務院55號令、《城市房地產管理法》和《土地管理法》的明確規定，儘管出讓合同中關於土地用途、規劃條件等土地使用條件約定是關於土地使用的行政性規定，但這部分規定實際上是來自出讓土地的規劃行政許可，出讓合同只是把規劃行政許可的內容抄錄到合同中而已。也就是說，國有土地使用權出讓合同作為體現出讓行為民事性質的協議或契約，在訂立時，不僅要以土地法律法規為法律依據，也要以《合同法》為法律依據。有鑑於此，原國土資源部和原國家工商局聯合組織起草了《國有土地使用權出讓合同》示範文本，2000年10月印發各地執行。土地出讓合同示範文本對出讓土地交付、出讓年期起算時間、出讓金繳納、土地登記、提前收回土地的處理、年期屆滿的處理和違約責任等，都進行了明確和規範，釐清了雙方的法律關係。
- 明確各類土地使用權權能，實行平等保護。法律法規對出讓國有土地使用權權能規定相對比較明確，但通過國有土地租賃、國有土地使用權作價出資、入股、授權經營等方式取得的土地權利則不夠明確，嚴重影響了這些有償使用方式的應用，還會導致產權糾紛和混亂，不利於市場機制運轉。為此，原國土資源部及時總結實踐成果，逐步對各類土地權利進行明確和規範。1999年7月，《規範國有土地租賃的若干意見》（國土資發〔1999〕222號）對承租土地使用權的權能進行了明確：國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權。承租人在按規定支付土地租金並完成開發建設後，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。《國土資源部關於加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》（國土資發〔1999〕433號）和《關於改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》（國土資發〔2001〕44號）明確了作價出資、入股土地使用權和授權經營土地使用權的適用範圍和相應權能；44號文件還首次明確了劃撥土地使用權的權能和相應權益。同時，上述文件進一步細化了土地權利配置，明確企業因鋪設地上、地下管線需要通過集體土地或其他單位、個人使用國有土地的，可以通過設定土地他項權利的方式保證企業生產經營，並對他項權利的權益等進行了明確。
- 起草《土地市場建設專題報告》，明確土地市場建設目標、路徑和措施。2003年5月，為黨的十六屆三中全會研究完善社會主義市場經濟體制做準備，在部黨組領導下，原利用司起草了《土地市場建設專題報告》。這一報告總結了土地市場建設的總體進展和基本經驗，分析了需要進一步深化改革的問題，提出了今後20年土地市場建設的總體目標、階段目標和主要任務，明確了土地市場建設的原則和重大措施，為此後的土地使用制度改革和土地市場建設明確了方向。
- 擴大試點範圍，探索集體建設用地使用制度改革。1999年～2000年，原利用司和法規司在蕪湖、蘇州和湖州等地佈置了集體建設用地流轉試點，一些地方還自行組織開展集體建設用地流轉試點，有的地方專門制定了具體政策。1999年，原利用司組織力量對城鄉結合部土地市場管理情況進行專題調研；2001年，原利用司對河南、浙江、上海、江蘇、廣東五省市農村集體建設用地流轉工作進行了專題調研；2001年～2002年，原利用司配合法規司在蘇州、安陽、湖州召開了3次集體建設用地流轉制度創新座談會，從理論上和實踐上對集體建設用地流轉進行探索創新。2002年5月，原利用司和法規司組織起草了《農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》（徵求意見稿），印發各地徵求意見；2002年8月，經修改完善形成《規範農民集體所有建設用地使用權流轉若干意見（討論稿）》，再次徵求了中農辦、人大農工委、原農業部、原建設部、國務院法制辦、全國政協提案辦及部分政協委員、各省區市國土部門和試點城市意見。在徵求意見基礎上，根據中發〔2003〕3號文、國辦函〔2003〕15號文、國發〔2003〕28號、國發〔2006〕31號文要求，不斷修改完善，在2006年底形成了《農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》（建議稿）。《辦法》建議稿總結了集體建設用地使用制度改革進展，對各地集體建設用地流轉試點工作起到一定參考作用，也為此後中央部署的三項農村土地制度改革試點提供了良好的基礎。
回顧這些年的土地使用制度改革實踐，可以看出，回應實踐要求、發揮市場作用、解放思想、實事求是，始終是改革創新成功的源泉。無論是土地有償使用方式的探索、招拍掛制度的出臺，還是今天自然資源改革的方方面面，崇尚實幹、力戒空談、精準發力，才會讓改革任務落實下去，讓惠及百姓的政策制定出來；其次，試點是我們工作的試金石，新思想、新觀點、新舉措，都需要在試點中梳理制度、邁開步子、解決問題，試點的目的是通過對局部地區的實驗，總結成敗得失，尋找規律，探索出可複製推廣的方案；最後，最為重要的經驗是對試點經驗總結完善，及時上升為制度。
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製作 | 廳宣教中心
編審：邢珊瑚
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