11月27日，一些來自中美洲的移民搭乘貨車從墨西哥的墨西卡利前往邊境城市蒂華納。 新華社 圖
曾經在十月份霸佔頭條的“中美洲移民篷車隊”（migrant caravan）新聞，近日隨著特朗普授權軍隊對移民使用“致命武力”，以及美方對移民發射催淚彈而又掀起一股不小的浪潮。不過，美國輿論的跌宕起伏，並未實質性地影響篷車隊的步伐。11月23日，毗鄰加利福尼亞州的墨西哥邊境城市蒂華納在新一批篷車隊成員的湧入後（約兩千人），已因不堪重負而宣佈了“人道主義危機”的存在。這些發展，使得人們的關注再次轉向特朗普治下的美國庇護政策，以及現實中的諸般實操問題：倘若這些人群最終抵達甚至越過美墨邊境，美國政府又應如何處理他們的庇護請求？美國政府的應對措施，又會受到哪些國際法及對應的國內法律的制約?
移民還是難民？
“難民”（refugee）是在當代國際法下受到特殊保護的人群。根據1951年《關於難民地位的國際公約》（以下簡稱《公約》）的定義，難民須是“有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人”（《公約》第1條第1款）。
不過，受畏懼驅使而跨過邊境的個體不會因此自動獲得法律上的難民身份。他們必須通過接受國的審查，即所謂的“難民地位甄別流程”，來取得難民這一法律身份，及相應的社會、經濟保障。而在抵達邊境、申請庇護的過程中，他們僅是“尋求庇護者”（asylum seeker）；在此期間，《公約》保護他們不被接受國推回至其生命或自由受威脅的領土邊界（第33條），也不允許接受國針對他們為逃出危險領地而做出的非法越境行為進行懲罰（第31條）。除卻這些基本國際義務以外，接受國可根據本國相應的立法以具體落實《公約》所提出的標準。
在美國的特殊語境下，前述的甄別流程主要發生於由移民法官所主導的個案審查中。
比較之下，相同語境中對“移民”（migrant）一詞的使用則更具微妙性。一說認為，移民通指一切跨越行政邊界的遷徙人口，因而在邏輯上覆蓋了尋求庇護者群體；另一說則強調移民同尋求庇護者的區別，特別是前一類遷徙者的自願特徵。
囿於國際難民法的基本框架以及美國甄別流程的司法化特點，我們很難從一種宏觀角度出發，以二元對立的思維使用難民/移民的標籤，來對此次聲勢浩大的遷徙隊伍作一網打盡式的評估。
此次的篷車隊主要由從“北三角”國家（即薩爾瓦多、洪都拉斯與危地馬拉三國）的遷徙者構成。從媒體報道與國際組織採集到的個人故事來看，絕大多數的受訪者都將幫派犯罪與赤貧標榜為離鄉背井的理由。亟待指出的是，在以上三個國家的具體情景中，經濟上的困難與犯罪的猖獗這兩項因素很難被拆開評估；除了謀殺、綁架頻頻發生以外，幫派分子的勒索行徑及面向青年的招募活動，無不嚴重影響大眾的日常謀生。
這一類型的故事，大體可以獲得數據的支持——2014年發佈的《全球兇殺問題研究報告》顯示，洪都拉斯、薩爾瓦多與危地馬拉三國當年的謀殺率分別排名全球第一、第五與第六。集團犯罪的猖獗，甚至使得危地馬拉內部流離失所人口的比重，超過了該國上世紀八十年代內戰期間的水平。為了使這種新常態能夠在難民地位甄別流程中獲得適當的考量，聯合國難民署在2016年的一份報告中論證，個人對幫派犯罪的不滿與牴觸，同樣應被界定為一種特定的“政治見解”，因而也可構成申請庇護者畏懼留在本國的正當理由。
遏制：由內政轉向外交
國際難民法原則上要求各國參照《公約》中的標準，對尋求庇護者的身份予以甄別；在實踐中，各國往往會就《公約》條款做出更為具體的解讀；除了需要保障尋求庇護者最為基本的程序性權利以外，各國可以自行設計符合本國國情的甄別制度與流程。
如前文所述，獲得在美國的庇護資格需要個人通過移民法官的審查；需要強調的是，移民法官與移民法院系統隸屬於聯邦行政分支而非司法分支，所謂的法官其實都是服務於司法部的律師。因為這種制度設計，特朗普政府中的反移民干將、前司法部部長塞申斯便於今年六月以司法部決定的形式，指導所有移民法官原則上不應以申請者曾經遭受“家庭暴力”、“幫派暴力”等“私人性質的暴力”（private violence）作為賦予當事人庇護資格的事由。囿於各國在解讀難民甄別標準時各自為政的特點，國際社會很難就美國政府此次限縮性解讀發難。
在過去的實踐中，包括非法入境的尋求庇護者在內，都可以在開啟甄別流程後，在美國境內等待審查結論。由於庇護請求的數量在過去十年中驟增，加之移民法庭的人手及資源十分有限，有關的審查流程可能延續數月乃至數年，尋求庇護者在此期間享有有限的活動自由。在批評者眼中，這種“即抓即放”的做法無疑構成了美國移民體系中的巨大漏洞。特朗普政府於今年四月推行的“零容忍”（拘禁並起訴所有非法越境者，哪怕越境行為系以尋求庇護為目的）與“骨肉分離”政策（系統性地拆分家庭，將父母和子女分開拘禁。此前將兒童帶離成人的做法僅適用於毒品販運等極端情形），正是對既有現狀的一種矯枉過正。
不過，由於三權分立、兩黨競爭等結構性因素，上述這些致力於維護“美國主權”的策略，幾乎都會受到社會團體的挑戰；法院的介入與席捲全美的抗議活動，使得特朗普不得不結束“骨肉分離”政策的實施。就在11月9日，特朗普還曾借總統文告宣佈，此後任何非法入境者都將自動失去申請庇護的資格。該政策隨即便被美國公民自由聯盟與南方貧困法律中心起訴至聯邦地區法院，後者則於11月20日以簽發臨時禁令的方式要求中斷該政策的實施。然而，這場勝利不會讓特朗普政府放鬆其對邊境的嚴格管控；國內政策推進受阻，甚至進一步刺激特朗普不斷拋出“關閉美墨邊境”的威脅。從最新的發展來看，篷車隊中的尋求庇護者將不得不在墨西哥一側熬過漫長的等待週期，承受各種可能的風險。
由於司法分支對國內政策的掣肘，特朗普政府開始逐漸探索以外交手段遏制遷徙人口進入美國。特朗普本人早在10月16日就曾宣稱，倘若洪都拉斯政府未能“制止並帶回”前往美國的篷車隊，美國便會中止每年高達1.8億美元的援助。危地馬拉與薩爾瓦多政府隨後也收到了相似的威脅。然而，暫且不提美方的強硬要求是否會在實踐中嚴重減損他國人民的遷徙自由——選擇離開一個國家，系受國際條約明確保護的人權之一——假若美國確實切斷對於中美洲國家的發展援助，或許還會適得其反地加劇當地的人權狀況惡化，並最終導致更多人口的流出。
截至目前，美國政府已將墨西哥作為其外交工作的重點，以期後者能夠穩住焦慮的遷徙大隊；就在美國國務卿蓬佩奧結束訪問後，墨西哥政府便公開表示將為滯留在本國境內的尋求庇護者提供基本的社會服務與保障。
“自由國際主義”之殤
萬分諷刺的是，如今困擾著“北三角”國家的幫派暴力、毒品販運問題，幾乎都可以追溯至歷史上美國對其“後花園”或剛性或柔性的干涉活動。
危地馬拉如今所面對的槍支與犯罪問題，便是該國長達三十六年的慘烈內戰所留下的苦果；內戰的爆發與延續，則又能分別被追溯到1954年美國中央情報局以“反共”為名策劃的一場推翻民選政府的軍事政變，以及美國事後對當地國家恐怖主義的支持。
洪都拉斯向暴力之國蛻變的開端，甚至還可以被追溯至一位被視作是自由國際主義（liberal internationalism）的標杆人物——美國前國務卿希拉里·克林頓。2009年的一場軍事政變驅逐了洪都拉斯的民選總統時，希拉里則說服奧巴馬政府按兵不動，甚至在政變後繼續各項援助活動，進而鞏固了政變結果。這背後的算盤，則是擔心那位被驅逐的改革派領導人的“左翼立場”會使洪都拉斯變為下一個委內瑞拉。這場政變的長期結果，則是該國民主制度與政府治理體系的進一步潰敗；新政府所強力推行的新自由主義經濟政策，終於將本國發展推入死衚衕。
顯而易見的是，美國政界尚未做好全面反思過往錯誤的準備。就在今年11月初，美國國家安全顧問博爾頓又推出了中美洲版本的“邪惡軸心”理論，點名委內瑞拉、古巴與尼加拉瓜為 “推行暴政的三駕馬車”（Troika of Tyranny）；此後的美國將會勇於與其角力，“直至它們分崩離析”。美國保守派與自由派對既往戰略失誤的重複與再生產，恐怕也只會適得其反地延續中美洲的人道主義災難。美國此前以“自由”為名造就的苦難會源源不斷地找上門，並將美國社會拖入長期的內耗與撕裂之中。
（作者系北京大學法學院畢業生，現為哈佛大學法學院訪問學者）
閱讀更多 澎湃新聞 的文章
