近年来，党和政府多次开展清理整治“吃空饷”，从目前来看，取得了一定的成效，但是“吃空饷”现象依然在个别地方或部门存在。要根治“吃空饷”，必须坚持严惩与预防相结合的原则，依靠法律和制度的刚性约束，构建长效的预防治理监督惩治机制。
近年来，党和政府多次开展清理整治“吃空饷”，从目前来看，取得了一定的成效，但是“吃空饷”现象依然在个别地方或部门存在。对此，建立基于法律和制度的预防治理监督惩治机制，才能从根本上遏制“吃空饷”现象。
何为“吃空饷”
所谓“吃空饷”，指当事人以各种形式套取公职人员工资和福利待遇、侵占国家财政资金的行为。该现象多见于行政机关、事业单位等“吃财政饭”的单位，大体分为两类：一是个人“吃空饷”，不上班却领工资；二是单位“吃空饷”，虚报编制冒领工资或管理费。就其表现形式而言，“吃空饷”现象可谓名目繁多、花样迭出，如“在编不在岗”“冒名饷”“多头饷”“死人饷”“违法犯罪人员饷”以及单位“虚报编制数据”等。
“吃空饷”的腐败违法行为至少造成了三个方面的严重社会危害：第一，侵占国家财政资金，造成大量经济损失；第二，侵害纳税人利益，破坏社会公正原则；第三，破坏党和政府的廉洁形象，侵蚀我党执政的合法性基础。为此，党和政府多次开展整治清理“吃空饷”活动，但尚未根除。
“吃空饷”现象屡禁不止的原因
一直以来，党和政府采取了一系列措施治理“吃空饷”现象。2006年，《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题》明令严查“吃空饷”现象。2007年，《机构编制监督检查工作暂行规定》强调，各单位应以常态化的监督手段封杀“吃空饷”现象。党的十八大后，在党的群众路线教育实践活动中，我国展开新一轮清理“吃空饷”的整治活动。据新华社报道，2013年6月至2014年9月，全国共清理“吃空饷”人员16.3万人。需指出的是，尽管党和国家多次严查“吃空饷”现象并采取了一系列措施，如编制整改、财务管控、行政问责、加强社会监督和加大惩治力度等，但“吃空饷”现象依然在个别地区和部门存在。
为什么“吃空饷”现象屡禁不止？第一，以往的清理只能治标，不能解决根本问题。第二，惩处过轻，“吃空饷”违法成本低。当前的处理大多是“棒子高高举起，轻轻落下”，对“吃空饷者”予以清退、对于违规操作者给予一定的纪律处分，极少追究刑事责任。第三，《预算法》《审计法》等法律制度尚未发挥实质性的监督作用，难以真正规制“吃空饷”。第四，着重查处“吃空饷者”，缺少对“发空饷者”的问责机制。第五，现有人事管理制度存在漏洞，为“吃空饷”提供了机会。第六，现有权力监督机制不健全，为“吃空饷”提供了暗箱操作空间。
笔者认为，要根治“吃空饷”，必须坚持严惩与预防相结合的原则，依靠法律和制度的刚性约束，构建长效的预防治理监督惩治机制。
依靠法律和制度根治“吃空饷”
适用《刑法》惩治“吃空饷”。由于目前尚无关于“吃空饷”的明确法条，“吃空饷”常被视作腐败行为以非罪化问题处理，惩处过轻，多予以警告处分。然而，从法理上讲，“吃空饷”的本质是弄虚作假、非法侵占国家财产的违法行为，应以法律惩处。依据我国刑法第三百九十七条规定，“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”。具体的，可通过司法解释进一步明确“吃空饷”的犯罪化处理原则和追诉问题，并在《刑法》修正案中将“吃空饷”归入职务犯罪的范围。
以《预算法》《审计法》的实质性监督防范“吃空饷”。《预算法》和《审计法》为预防和监督“吃空饷”提供了法律武器和法制保障，但需进一步落实到位。《预算法》已就预算公开的时间、内容、解释说明以及法律责任等给予了全面细化规定，在一定程度上可避免“吃空饷”的暗箱操作。不过，《预算法》尚未颁布相应的实施细则，也未明确规定公民参与预算过程的基本权利和问责权利及其保障问题。与《预算法》相比较而言，《审计法》及其实施条例已较完备，但也存在部分法规缺乏操作性、与其他法规之间的配套性差等问题。特别是，实践中“以权压审”现象普遍且存在审计独立性不够、经费紧张、权威性弱、执法职能弱化等问题。上述问题令《预算法》和《审计法》难以落实到位并发挥实质性作用，只有通过全方位、全过程的预决算和审计，使各级政府的刚性预决算信息透明化，使相关部门和社会能全面有效监督财政资金的收支明细，才能从根本上防范“吃空饷”现象。
实施严惩“发饷者”的行政问责制。惩治“吃空饷”现象，不能只惩治“吃空饷者”，更应问责“发空饷者”。“发空饷者”直接导致了“吃空饷”现象的发生，必须承担相应责任。在实践中，不论是个人“吃空饷”，还是单位“吃空饷”，其源头均在“发饷者”。换言之，相关领导的同意或默许，以及个别领导的不负责任是导致“吃空饷”现象产生的直接原因。对于以权谋私的腐败行为，特别是为亲友提供“吃空饷”机会的相关领导，必须予以严厉的行政问责；对于单位“吃空饷”者，也应对“发饷者”和相关领导实施行政问责，追究其党纪政纪甚至法律责任。对于“发饷者”实施严格的行政问责制，可从源头有效遏制“吃空饷”现象。
完善人事管理制度。通过完善编制管理、日常人事管理和人事考核制度等封堵“吃空饷”的漏洞。其一，完善编制管理。对此，可借鉴日本的有益经验，以法律形式定员确定编制总量并严格控制。同时，还应通过“晒编制”实施透明化管理，特别应重视空编进人、控编减员等人事变动信息的实时更新和透明化管理，以防“吃空饷”者混入。其二，规范日常人事管理。对于在编人员，要定岗定责、严格考勤监督。各单位可充分利用指纹打卡签到和网络等信息技术，在门户网站实时公开所有在编人员的岗位及考勤动态，使“吃空饷”者无空可钻。对于人事变动人员，则要规范管理程序。应规范招录、调动、退休、停薪留职、辞职、离职、开除和死亡等人事变动程序，特别应严格审核工资变更环节。其三，完善人事考核制度，通过完备的考核体系、细化的考核指标和相关考核配套制度，让“吃空饷”者无处遁形。
健全权力监督机制。健全权力监督机制，应充分发挥网络平台作用，打造线上线下联动的全方位民主监督体系。其一，建立人事信息综合监管平台。目前，人事、劳动保障、民政和审计等机构的信息分散，存在监管漏洞。如果能够建立一个多部门共享的人事信息综合平台，可全面公开机关事业单位的财政和人事信息，阻断“吃空饷”者的可乘之机。其二，所有人事变动情况均应主动公开，接受社会监督。如单位分流人员、停薪留职人员、借调人员以及退居二线的领导干部等人事变动信息，应在门户网站和人事信息综合平台实时公开，接受监督。其三，建立有效的举报机制。在现有举报渠道中，特别应重视内部举报的畅通有效。由于信息不对称以及某些“吃空饷”现象只有内部人员才清楚的客观现实，使得内部举报极具杀伤力。但是，内部举报者常因担心相关领导的打击报复而退却。有效的内部监督机制和保护举报人不被打击报复的相关措施，将大大减少“吃空饷”现象。
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