近年來，黨和政府多次開展清理整治“吃空餉”，從目前來看，取得了一定的成效，但是“吃空餉”現象依然在個別地方或部門存在。要根治“吃空餉”，必須堅持嚴懲與預防相結合的原則，依靠法律和制度的剛性約束，構建長效的預防治理監督懲治機制。
近年來，黨和政府多次開展清理整治“吃空餉”，從目前來看，取得了一定的成效，但是“吃空餉”現象依然在個別地方或部門存在。對此，建立基於法律和制度的預防治理監督懲治機制，才能從根本上遏制“吃空餉”現象。
何為“吃空餉”
所謂“吃空餉”，指當事人以各種形式套取公職人員工資和福利待遇、侵佔國家財政資金的行為。該現象多見於行政機關、事業單位等“吃財政飯”的單位，大體分為兩類：一是個人“吃空餉”，不上班卻領工資；二是單位“吃空餉”，虛報編制冒領工資或管理費。就其表現形式而言，“吃空餉”現象可謂名目繁多、花樣迭出，如“在編不在崗”“冒名餉”“多頭餉”“死人餉”“違法犯罪人員餉”以及單位“虛報編制數據”等。
“吃空餉”的腐敗違法行為至少造成了三個方面的嚴重社會危害：第一，侵佔國家財政資金，造成大量經濟損失；第二，侵害納稅人利益，破壞社會公正原則；第三，破壞黨和政府的廉潔形象，侵蝕我黨執政的合法性基礎。為此，黨和政府多次開展整治清理“吃空餉”活動，但尚未根除。
“吃空餉”現象屢禁不止的原因
一直以來，黨和政府採取了一系列措施治理“吃空餉”現象。2006年，《關於加強機關事業單位人員工資管理防範虛報冒領工資問題》明令嚴查“吃空餉”現象。2007年，《機構編制監督檢查工作暫行規定》強調，各單位應以常態化的監督手段封殺“吃空餉”現象。黨的十八大後，在黨的群眾路線教育實踐活動中，我國展開新一輪清理“吃空餉”的整治活動。據新華社報道，2013年6月至2014年9月，全國共清理“吃空餉”人員16.3萬人。需指出的是，儘管黨和國家多次嚴查“吃空餉”現象並採取了一系列措施，如編制整改、財務管控、行政問責、加強社會監督和加大懲治力度等，但“吃空餉”現象依然在個別地區和部門存在。
為什麼“吃空餉”現象屢禁不止？第一，以往的清理只能治標，不能解決根本問題。第二，懲處過輕，“吃空餉”違法成本低。當前的處理大多是“棒子高高舉起，輕輕落下”，對“吃空餉者”予以清退、對於違規操作者給予一定的紀律處分，極少追究刑事責任。第三，《預算法》《審計法》等法律制度尚未發揮實質性的監督作用，難以真正規制“吃空餉”。第四，著重查處“吃空餉者”，缺少對“發空餉者”的問責機制。第五，現有人事管理制度存在漏洞，為“吃空餉”提供了機會。第六，現有權力監督機制不健全，為“吃空餉”提供了暗箱操作空間。
筆者認為，要根治“吃空餉”，必須堅持嚴懲與預防相結合的原則，依靠法律和制度的剛性約束，構建長效的預防治理監督懲治機制。
依靠法律和制度根治“吃空餉”
適用《刑法》懲治“吃空餉”。由於目前尚無關於“吃空餉”的明確法條，“吃空餉”常被視作腐敗行為以非罪化問題處理，懲處過輕，多予以警告處分。然而，從法理上講，“吃空餉”的本質是弄虛作假、非法侵佔國家財產的違法行為，應以法律懲處。依據我國刑法第三百九十七條規定，“國家機關工作人員濫用職權或者翫忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑”。具體的，可通過司法解釋進一步明確“吃空餉”的犯罪化處理原則和追訴問題，並在《刑法》修正案中將“吃空餉”歸入職務犯罪的範圍。
以《預算法》《審計法》的實質性監督防範“吃空餉”。《預算法》和《審計法》為預防和監督“吃空餉”提供了法律武器和法制保障，但需進一步落實到位。《預算法》已就預算公開的時間、內容、解釋說明以及法律責任等給予了全面細化規定，在一定程度上可避免“吃空餉”的暗箱操作。不過，《預算法》尚未頒佈相應的實施細則，也未明確規定公民參與預算過程的基本權利和問責權利及其保障問題。與《預算法》相比較而言，《審計法》及其實施條例已較完備，但也存在部分法規缺乏操作性、與其他法規之間的配套性差等問題。特別是，實踐中“以權壓審”現象普遍且存在審計獨立性不夠、經費緊張、權威性弱、執法職能弱化等問題。上述問題令《預算法》和《審計法》難以落實到位併發揮實質性作用，只有通過全方位、全過程的預決算和審計，使各級政府的剛性預決算信息透明化，使相關部門和社會能全面有效監督財政資金的收支明細，才能從根本上防範“吃空餉”現象。
實施嚴懲“發餉者”的行政問責制。懲治“吃空餉”現象，不能只懲治“吃空餉者”，更應問責“發空餉者”。“發空餉者”直接導致了“吃空餉”現象的發生，必須承擔相應責任。在實踐中，不論是個人“吃空餉”，還是單位“吃空餉”，其源頭均在“發餉者”。換言之，相關領導的同意或默許，以及個別領導的不負責任是導致“吃空餉”現象產生的直接原因。對於以權謀私的腐敗行為，特別是為親友提供“吃空餉”機會的相關領導，必須予以嚴厲的行政問責；對於單位“吃空餉”者，也應對“發餉者”和相關領導實施行政問責，追究其黨紀政紀甚至法律責任。對於“發餉者”實施嚴格的行政問責制，可從源頭有效遏制“吃空餉”現象。
完善人事管理制度。通過完善編制管理、日常人事管理和人事考核制度等封堵“吃空餉”的漏洞。其一，完善編制管理。對此，可借鑑日本的有益經驗，以法律形式定員確定編制總量並嚴格控制。同時，還應通過“曬編制”實施透明化管理，特別應重視空編進人、控編減員等人事變動信息的實時更新和透明化管理，以防“吃空餉”者混入。其二，規範日常人事管理。對於在編人員，要定崗定責、嚴格考勤監督。各單位可充分利用指紋打卡簽到和網絡等信息技術，在門戶網站實時公開所有在編人員的崗位及考勤動態，使“吃空餉”者無空可鑽。對於人事變動人員，則要規範管理程序。應規範招錄、調動、退休、停薪留職、辭職、離職、開除和死亡等人事變動程序，特別應嚴格審核工資變更環節。其三，完善人事考核制度，通過完備的考核體系、細化的考核指標和相關考核配套制度，讓“吃空餉”者無處遁形。
健全權力監督機制。健全權力監督機制，應充分發揮網絡平臺作用，打造線上線下聯動的全方位民主監督體系。其一，建立人事信息綜合監管平臺。目前，人事、勞動保障、民政和審計等機構的信息分散，存在監管漏洞。如果能夠建立一個多部門共享的人事信息綜合平臺，可全面公開機關事業單位的財政和人事信息，阻斷“吃空餉”者的可乘之機。其二，所有人事變動情況均應主動公開，接受社會監督。如單位分流人員、停薪留職人員、借調人員以及退居二線的領導幹部等人事變動信息，應在門戶網站和人事信息綜合平臺實時公開，接受監督。其三，建立有效的舉報機制。在現有舉報渠道中，特別應重視內部舉報的暢通有效。由於信息不對稱以及某些“吃空餉”現象只有內部人員才清楚的客觀現實，使得內部舉報極具殺傷力。但是，內部舉報者常因擔心相關領導的打擊報復而退卻。有效的內部監督機制和保護舉報人不被打擊報復的相關措施，將大大減少“吃空餉”現象。
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