10月22日，《農村土地承包法修正案（草案）》二次審議稿提請全國人大常委會審議。本次農村土地承包法修改的主要任務是落實“三權分置”制度，二審稿貫徹方針，更加註重明晰“三權”的性質和相互關係。
“三權分置”是土地的所有權、承包權、經營權的分置，農村大部分用於農業的土地屬於農民集體所有，農村集體經濟組織成員享有承包權，他可以自己經營承包地，也可以將承包地的經營權流轉。可以看出，在所有權、承包權、經營權這一組權利中，後者從前者衍生出來，前者是後者存在的基礎，因而也會對後者產生約束。
“三權分置”是一次重大的理論創新，是在土地流轉的實踐中形成的。隨著農村勞動力向城市轉移，而且專業化的經營主體大量湧現，土地流轉面積不斷擴大。國家鼓勵土地流轉，這可以提高農業用地的使用效率。2003年開始實施的現行土地承包法，對土地流轉進行了規範。當時流轉的是“土地承包經營權”，這就產生了一個問題，如果集體經濟組織成員（農民）將承包經營權轉讓了，他對土地還享有什麼權利呢？那麼，土地流轉就可能導致農民與土地以及集體經濟組織之間的聯繫紐帶發生斷裂。土地流轉原本是為了提高經濟效率，但這樣卻可能產生了不利於農村經濟和社會穩定的後果。因此，就需要使農民在土地流轉中仍然能夠對土地享有一部分權利。於是，承包經營權被分離為承包權和經營權。
《農村土地承包法修正案（草案）》的第四節和第五節分別是“土地承包權的保護和轉讓”和“土地經營權的保護和流轉”。承包權由集體經濟組織的成員享有，互換和轉讓只能發生在集體經濟組織成員之間。其實，在個體成員和集體經濟組織之間，還有家庭，集體是發包給家庭而不是個體。因此，正如全國人大代表胡季強所言，承包權是一種社會屬性的權利。這種權利是通過社會關係維護的，也會起到維護社會關係的作用，因而能夠促進農村社會及其基本經濟制度的穩定。
維護穩定正是土地承包法修改的基本原則，草案指出，“國家依法保護農村土地承包關係穩定並長久不變。”這突出地體現在對承包權的保護上，而保護了承包權，也就維護了集體經濟組織的所有權。
一些學者認為，很多農民已經進城，不再需要土地，應該允許他們可以自由轉讓對土地的權利，包括承包權。如果允許農民轉讓土地承包權，就隔斷了他們與土地及集體組織的聯繫紐帶，看上去他們好像更“便利”了，而且土地流轉的效率也可能更高，因為經營權不再受到承包權的約束。但實際上，農民更希望與土地聯繫在一起，他們不願意輕易放棄土地承包權。
土地承包法修正案非常注重維護農民的承包權，這在一審稿中就有體現，二審稿也沒有削弱。一審稿中規定，“維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益。”農民失去承包權完全以自願為基礎，即使他們到城市安了家。二審稿還刪除了棄耕拋荒的有關條款。本來一審稿中規定，承包方棄耕拋荒的，發包方可以依法定程序收回承包地，重新發包。二審稿刪除了這一條款，以減少糾紛、維護穩定。
限制承包權的流轉和退出，是穩定重於效率的體現。但另一方面，這也可能促進土地經營權的流轉。在承包權得到有力保護之後，農民可以更加放心大膽地將土地經營權流轉出去。
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