摘要：在新一代電子政務系統發展進程中, 政務數據共享是一項基礎而關鍵的課題, 也是學術研究與實踐探索的焦點。以電子政務治理理論框架和社會技術系統分析方法為基礎, 分析了現行傳統電子政務數據共享模式及存在問題, 以治理結構、治理模式和治理制度三個維度的協同運作進行政務數據共享的戰略與頂層設計, 進而進行政務數據共享模式的創新:以建設主體與監管主體的分離進行治理結構的創新;通過科學決策, 採用索引管道等技術實施“邏輯集中, 物理分散”, 實現治理模式的創新;治理機制創新則採用了“數據可視化監控”“數據銀行”“數據鐵籠”等理念與方法。該研究為推動政務數據共享模式的轉型升級提供了一種技術與管理綜合集成的創新解決方案。
一、引言
技術與政務管理的變革, 迫切需要電子政務系統的建設發展與我國經濟社會創新發展的轉型與升級相適應, 本質上意味著一種由電子政務管理向電子政務治理 (electronic government governance, EGG) 轉型的變革和演進。而在電子政務治理的理論研究與實踐探索中, 信息或數據治理的系統機制與模式, 是一個基礎而關鍵的課題, 數據集成共享的創新則首當其衝。為此, 國務院辦公廳2017年5月3日印發《政務信息系統整合共享實施方案》 (國辦發[2017]39號) , 該方案要求“審”“清”結合, 加快消除“殭屍”信息系統, 以及推進整合加快部門內部信息系統整合共享。各地政府在《政務信息系統整合共享實施方案》的指引下, 紛紛啟動整理“殭屍”平臺的工作, 推進信息系統的整合共享。國家發改委《關於開展政務信息系統整合共享應用試點的通知》 (發改辦高技[2017]1714號) 中也多次提到, 信息系統整合共享的根本是政務數據的整合, 建立統一共享平臺。這為我國電子政府服務生態系統的轉型升級指明瞭方向。然而, 傳統的數據整合共享模式, 是由政府信息主管部門主導, 成立數據中心, 其他各部門提交數據, 再由數據中心進行整理, 再對外提供共享服務, 以支撐信息系統的整合。現行數據中心的傳統運作機制與模式, 在進行數據採集的時候, 必須由原單位進行大量工作配合, 形成了諸如增加人工操作、系統改造工作量大、成本高等多種負擔, 導致數據匯聚困難, 無法適應數據治理創新發展的需要。因此, 研究與探索一種以電子政務治理理論為基礎、頂層規劃與設計為先導的新型政務數據共享範式與解決方案, 以實現無需大規模改造政務系統的先進技術與系統模式, 打破原有系統數據孤島, 正成為電子政務領域研究的前沿與熱點, 也是政府、相關企業、政務系統管理等相關用戶關注的焦點。本研究期望在新的技術、商業和社會多重變革的背景下, 為國家電子政務數據治理的新發展, 提供一種開放、動態、協同、集成的數據共享系統觀、方法論與解決方案。
二、電子政務治理的理論基礎與頂層規劃框架
(一) 電子政務治理理論基礎
電子政務治理來源於IT治理的相關理論, IT治理是“治理”思想在信息時代的重要發展。周賀來認為, 電子政務治理描述了組織的機制, 對信息化建設、管理制度作出安排, 確保IT應用能夠完成既定使命, 平衡信息技術與過程的風險。Hannu Larsson認為, 電子政務治理是一個動態和科技可持續性的研究。孫寶文等認為, 電子政務治理是指政府組織在電子政務項目的建設運營過程中, 為了實現項目既定目標進行的決策權和責任的部署及決策機制和實施機制設計, 確定該項目的決策者、決策機構和流程以及該項目執行過程中的溝通方式、監督方式和激勵方式。Ibrahim Osman等提出, 電子政務服務涉及到不同的利益相關方, 其定量分析框架主要包含:成本、效益、風險和機會。Alberto Savoldelli認為, 必須以系統和創新的理念, 用新的思維方式與電子政務利益相關公民進行互動, 以推動電子政務的發展。
綜合已有的研究與發展可知, 電子政務治理理論的提出與發展來源於四個基礎理論, 分別是電子政務成熟度模型、鑽石模型、技術執行框架和利益相關者等理論。電子政務治理是IT治理概念和理論在政府組織中的具體化、深化與拓展, 為新一代電子政務系統建設, 尤其是政府組織信息系統、政務數據中心構建與運營中政務數據共享的創新提供了理論基礎。
(二) 電子政務治理規劃框架
Bailey等提出, 電子政務治理研究框架是在IT治理框架的基礎上發展完善的, 研究的焦點是電子政務治理面臨的挑戰、關鍵的成功因素和機會。在電子政務治理理論框架中, 電子政務治理的核心三要素是治理模式、治理機制、治理結構。治理模式主要是對電子政務實踐過程中決策項和治理原則的界定。治理結構主要是討論電子政務實踐過程中的組織結構和人員角色安排。治理機制包括監控機制、溝通機制、激勵機制等, 在實踐過程中實現動態的平衡。陶勇提出, 電子政務推動簡政放權, 主要措施、對策包含:確立行政權力體系, 推進統一政務服務, 整合行政權力數據, 完善體制機制環境。電子政務治理必須在法律框架下進行, 同時又推動著立法機關根據電子政務的特點進行相關的法制改革建設。在IT治理理論中, COBIT (control objectives for information and related technology, 信息及相關技術的控制目標) 和ITIL (information technology infrastructure library, 信息技術基礎架構庫) 在IT治理問題上各有側重點, COBIT重點在於IT控制和IT績效評估, ITIL重點在於過程管理, 在電子政務治理過程中體現為過程的管理, 從頂層規劃、項目計劃、實施到項目後評價等。在電子政務治理中, 前期規劃是基礎, 主要是基於治理模式、治理機制、治理結構三個維度進行頂層規劃。電子政務治理的頂層規劃框架參見圖1。
政府組織信息系統的整合對數據共享的要求越來越高, 與其他單位進行數據共享交換的需求日益增多, 各單位間數據交換的權責利矛盾日益突顯。傳統的政務數據共享, 各地政府也做了很多的嘗試和探索, 同時也存在明顯的問題。
圖1 電子政務治理的頂層規劃框架
三、現行傳統政務數據共享交換模式與存在問題的系統分析
(一) 傳統政務數據共享方式
通過對政務數據共享交換的方式進行深入調研和分析, 發現現行傳統的數據共享交換模式可以歸納為分佈式服務總線交換方式、數據集中共享方式兩種。
⒈分佈式服務總線交換方式
ESB全稱為Enterprise Service Bus, 即企業服務總線。它是傳統中間件技術與XML、Web服務等技術結合的產物。ESB提供了網絡中最基本的連接中樞, 是構築企業神經系統的必要元素。基於服務總線的技術是政府數據共享交換解決方案之一, 在服務總線基礎上分佈式政府數據資源共享交換採用面向服務的架構 (SOA) , 結合相應的服務語義、流程服務等技術構建電子政務解決方案。如某市採用了服務總線的架構, 其系統架構則如圖2所示。
分佈式服務總線機制, 存在三個方面的問題: (1) 發佈服務需要對原來系統進行部分修改或重構; (2) 各主體間交換數據需要複雜的配置服務; (3) 數據清洗、比對的工作交給了用戶端, 造成用戶端工作量巨大。
⒉數據集中共享方式
數據中心共享方式的系統架構如圖3所示。其對數據採用大集中方式實現共享, 逐級採集數據, 對多個不同的機構進行數據採集, 對源數據進行歸併分析, 形成統一的資源庫。目前, 有多個國家部門、省、市、高校採用建設數據中心的大集中方式實現數據共享, 如某國家部門數據中心建設就是採用大集中的模式。這種方式的優勢是可以統一數據資源, 保證對外提供數據的一致性, 但該機制會造成數據中心存儲量大, 對不同的數據源需要進行收集、比對、清洗、異構數據轉換等, 導致數據中心服務端工作量非常大, 各單位提交數據週期長, 無法保證數據實時性。同時, 又面臨著執行的配合度問題, 各個部門、單位是否配合數據集中與共享, 數據共享之後將會影響某些部門的權、責和數據安全等。
圖2 服務總線數據共享交換方式系統架構
圖3 數據中心共享交換方式系統架構
(二) 傳統政務數據共享存在的問題
通過對分佈式服務總線交換方式、數據集中共享方式的分析, 歸納目前政府數據共享交換面臨的問題包括以下三個方面:
第一, 數據運營機構定位不清。在大數據時代, 要求數據管理理念變革與創新。在傳統的數據理念與模式中, 數據管理的目標沒有從“數據管理”向“數據治理”轉變, 導致數據共享的工作面臨諸多障礙。數據共享交換涉及多個業務部門, 涉及數據共享交換過程中的權、責問題。數據共享交換平臺的管理部門, 既是建設者又是管理者, 機構部門定位不清晰, 各機構對數據的權責問題, 如數據共享交換後數據的存儲、數據的安全、數據的所有權等的界定不夠清晰, 某些單位擔心數據共享交換後失去數據的控制權, 擔心數據的洩露, 以上數據管理的問題都影響著數據共享交換工作的推動。
第二, 原有系統造成的壁壘。數據資源分佈於不同系統中, 由不同的主體管理著各自的資源, 異構和無法互聯的數據形成一個個信息孤島。採用數據中心或者服務總線的方式, 數據共享交換需要對相關原系統進行重構、升級、改造, 需要原開發公司配合, 工作量大。即使在各單位配合下, 數據共享交換仍然效果有限, 要求人工參與度非常高, 相應數據的實時性非常差。其根本原因是實施過程過於複雜, 數據無法實時共享。系統運維成本高、收益低, 又阻礙了數據共享交換建設的持續投入, 造成了惡性循環。
第三, 管理機制不完善。數據共享交換的管理機制, 主要包括監控機制、溝通機制、激勵機制。傳統的數據交換管理機制缺失, 出現種種不協調的情況, 如數據標準沒有被很好地執行, 沒有完善的機制去掌握數據共享交換情況。沒有專門的溝通機制, 下級部門上報面臨問題後較難得到及時的答覆, 沒有合理的激勵機制去推動相關人員配合工作, 導致了數據共享交換工作進展緩慢。
為了保證政務數據共享的實施成效, 建設高效的數據中心, 有必要借鑑電子政務治理規劃框架, 研究電子政務數據共享交換平臺建設的決策活動和責權利安排。
四、政務數據共享創新研究
基於電子政務治理理論的框架進行數據共享平臺的創新建設的研究, 主要從結構創新、模式創新、機制創新三個維度進行分析, 討論每個維度的創新實踐。
(一) 政務數據共享的結構創新
數據共享交換結構創新, 主要是從組織結構創新出發, 明確數據的權責, 理清各個機構的角色。政務數據共享交換涉及到許多委辦局, 如果簡單地以某一政府部門作為牽頭單位, 既負責數據共享的具體工作, 又擔負著數據共享監管工作, 這就出現了既是運動員又是裁判員的問題。因此, 必須在法制法規的基礎上, 明確每個相關機構的角色, 設立大數據管理機構履行數據共享工作的監督職能, 創新性地引入國有全資公司, 作為數據共享平臺的建設運營者, 實現運營方與監管方的分離。數據共享平臺, 是政府數據共享供需精準對接的平臺, 主要角色有四大類:平臺監管者、平臺建設運營者、數據使用者和數據提供者。
第一, 數據共享平臺監管者。對共享交換工作進行決策, 通過可視化平臺即時瞭解共享交換動態情況, 是負責對平臺的使用、運維進行監督控制的機構。監管者是政府大數據管理機構。
第二, 平臺運營者。是提供共享交換技術, 負責為數據共享平臺提供採集數據、清洗數據、加工數據的工具, 並通過平臺為數據使用者提供技術支持, 通過提供平臺工具進而提供數據採集、清洗、加工、共享等服務, 收取相應運營費用的機構。政府授權的數據管理公司具有獨家運營權。
第三, 數據提供者。主要是各個委辦局的系統管理員, 對系統中的數據進行梳理後, 對外提供相應的數據, 同時也提出數據安全性的要求, 對數據的用途進行審批授權, 以確保數據在可控範圍內進行流轉。
第四, 數據使用者。主要是各個委辦局的相關工作人員, 提交數據訪問、共享需求等。
政府數據共享交換用戶角色如表1所示。
(二) 政務數據共享的模式創新
電子政務治理決策的類型、特徵和涉及的範圍不同, 決定了電子政務決策項匹配不同的治理原型。政務數據共享的模式創新, 治理決策的主要內容是採用何種技術, 如何實現。傳統的技術並不能很好地解決系統壁壘的問題, 也不能很好地進行權責利的安排。數據共享交換的決策項, 不再是簡單的招標, 採用傳統的數據共享方式進行建設, 而是必須進行大量前期準備, 從需求出發, 對技術進行調研, 對比多項技術路徑, 選擇全新的技術進行共享交換平臺的建設。數據管道技術, 在政務數據共享這一場景中有明顯的優勢, 實現“邏輯集中, 物理分散”, 在保證不對原有系統做任何改動的前提下, 數據保留在原系統不做任何遷移, 界定各個運營主體對數據的權利、義務, 解決數據共享交換面臨的管理問題和系統壁壘問題。建立政府數據共享交換管理的框架如圖4所示。
政府數據共享交換系統平臺的框架結構, 包含三個層次, 分別是雲平臺的基礎層、數據共享交換平臺的數據層和數據開放平臺的服務層。
第一, 基礎層。在政府全量數據資源框架中, 雲平臺是整個系統的基礎層, 由於近年來雲計算的發展, 各地相繼建立政務雲平臺, 政府各個委辦局系統大部分都進行了雲遷移。政府各應用系統部署在統一雲平臺, 是政府全量數據資源管理機制建立的有利條件, 對於尚未遷移到雲平臺的系統, 也必須與電子政務網聯通, 才能保證政府全量數據資源管理系統的有效實施。
第二, 數據層。數據共享交換平臺的數據層, 在反射式中間件研究和系統運行時體系結構重建技術的基礎上, 進一步深化研究和完善, 實現對原系統不做任何修改, 不需要原系統開發公司任何改動的情況下, 自動生成系統數據接口 (application interface, API) , 採用基於微服務(micro service) 的方式進行封裝、部署和運行控制以及管理。接口在運行時就是在原系統外又架設了一個數據訪問橋, 通過對真實系統的操作仿真運行, 讀取或寫入數據。
第三, 服務層。 數據共享平臺的服務層, 包括數據共享交換系統對社會公眾的無條件開放數據, 對大數據產業鏈企業的契約式開放, 對政府部門之間的數據相互共享交換。
表1 政府數據共享交換用戶角色
圖4 新的政務數據治理的系統框架
(三) 政務數據共享的機制創新
“機制”一詞最早源於希臘文, 原指機器的構造和工作原理。也有將“機制”定義為有機體的構造、功能及其相互關係, 包括有機體的構造和工作原理。在社會學中的內涵可以表述為“在正視事物各個部分的存在的前提下, 協調各個部分之間關係以更好地發揮作用的具體運行方式”。在電子政務治理理論中, 機制的外延主要涉及三個方面:監管機制、溝通機制和激勵機制。
數據監管 (data curation) 機制, 是為確保數據當前使用目的, 並能用於未來再發現及再利用, 從數據產生階段開始進行管理活動, 意味著動態數據集的持續性補充與更新, 以使數據符合用戶需求, 同時確保數據不能用於非法用途。數據監管通過共享交換平臺的數據監控, 有效監控數據管道連接情況和數據的流轉情況, 對數據的動態變化進行可視化展示, 確保監控部門能夠實時掌握數據的使用情況。
對於溝通機制, 著名組織管理學家巴納德認為, “溝通是把一個組織中的成員聯繫在一起, 以實現共同目標的手段”。溝通為實現其管理職能的主要方式、方法、手段和途徑。溝通的過程引入數據鐵籠的理念, 通過建立完善的溝通機制, 實現溝通過程的數據化, 確保數據申請與授權流程的可監督、可管理。保證數據提供的委辦局及時響應, 通過雲平臺的Daa S技術迅速建立管道, 實現相關單位數據的有效共享交換。
激勵機制, 是在組織系統中激勵主體系統運用多種激勵手段並使之規範化和相對固定化, 而與激勵客體相互作用、相互制約的結構、方式、關係及演變規律的總和。激勵機制和績效考核機制相輔相成, 引入機構數據銀行的理念, 類似於“個人數據銀行”, 即通過數據確權、匯聚、管理、服務等功能, 完成以機構為主體對象組織數據, 有效連接機構之間的數據, 使得機構數據可被授權訪問且有序流通。每個單位通過提供數據, 在脫敏、脫密後被外部機構使用, 即可獲得收益, 收益的標準由共享平臺運營公司統一制定, 並且進行核算, 為每個單位建立賬戶進行收益核算。各委辦局在後續使用共享平臺提供的雲服務時, 可以抵扣相關的費用。通過數據銀行的“收益-費用”抵消方法, 有效減少各委辦局申請雲平臺資源的費用。
在政務數據共享建設實踐中, 監管機制、溝通機制、激勵機制並沒有最優的解決方案, 各級政府在實踐過程中, 更多地是根據具體情況對這三種機制進行完善, 實現動態平衡。
五、結語
電子政務治理理論有著完善的框架體系, 本文以電子政務治理規劃框架的模式治理、結構治理、機制治理為三大維度, 闡述了政務數據共享平臺的建設實踐。在每個維度的建設中, 都採取了相應創新研究。在結構治理過程中, 提出設立大數據管理部門, 數據共享平臺建設、運營創新引入了國有全資公司全面負責實施工作。在模式治理中, 通過完善的決策過程, 引入了索引管道的創新技術, 確保數據在“邏輯集中, 數據分散存儲”的數據共享交換架構中, 有效推動政務數據共享交換工作。在數據共享建設和機制治理中, 政務數據中心共享工作引入了“數據監管可視化”“數據鐵籠”“數據銀行”的治理理念。從電子政務治理理論層面, 對政務數據共享進行了研究, 對數據共享平臺建設的實踐工作有重要的參考價值。下一步的研究工作, 將從電子政務治理理論出發, 通過數據共享過程各個環節的考評, 對共享數據和共享行為進行量化分析, 從實證的角度, 驗證電子政務治理理論在政務數據共享建設過程中所能發揮的作用。
參考文獻：略
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