作者：馬雪松 吉林大學行政學院政治學系教授、博導
作為政府完善績效考核指標、改進績效考核機制的積極探索與有益嘗試，“一票否決”在確保政令暢通、嚴控重大責任、提升工作效率等方面起到了重要作用。但近年來，一些地方政府在績效考核特別是基層幹部評比晉升中，出現了濫用“一票否決”的情況。
濫用“一票否決”會導致責任逐級累加和分層下壓，造成責任推卸和激勵扭曲
首先，“一票否決”的濫用背離了其設計初衷，消解了考核機制本身蘊含的效力，甚至還會阻礙規章制度的正常實施。“一票否決”的初衷在於將政績榮譽、職級晉升、獎金效益等同事關全局的戰略任務和重要事項掛鉤，增強相關部門和人員的危機感、責任感、緊迫感。一旦任意使用和泛化推行，“一票否決”就會變成“票票否決”，某些不具有全局性、長遠性的事項和任務，由於受到上級部門重視就被列入“一票否決”的責任狀。這不僅會造成“眉毛鬍子一把抓”，混淆主次、輕重、緩急的關係，更可能導致行政資源和財政資源、經濟成本和社會成本等並未真正用到達成重大目標和解決關鍵問題上。一些原本具有具體制度要求及規章安排的工作事項，由於盲目繁多的“一票否決”，在貫徹和落實中偏離了軌道，削弱了規章制度以及公共部門的權威性。
其次，“一票否決”的濫用會導致責任逐級累加和分層下壓，造成責任推卸和激勵扭曲，使得基層工作任務繁重、壓力巨大。由於我國政府部門在權力配置和考核機制上存在職責同構的特徵，“一票否決”的濫用會致使上級政府部門傾向於承擔監督責任而下移主體責任，重視考核評估工作而忽視主動擔責、帶頭盡責、有效分責，上下級政府部門之間權責關係的非對稱性不斷增加，“唯上是從”或“代上受過”的情況時有發生。舉例而言，基層幹部由於自身知識水平有限、能力水平參差不齊、人手數量並不充足，在“上面千條線，底下一根針”的繁重壓力下，容易“人乏於事”“人陷於事”，或在接受評估檢查時弄虛作假、矇混過關，或在年終考核前急功近利、大搞“一陣風”式的突擊整治。
再次，“一票否決”的濫用可能轉化為權力擴張，導致地方或基層部門一把手主政用權時出現擅權妄為或為官不為兩種極端情形，政策目標同實際狀況產生偏差。一方面，“一票否決”的濫用可能致使地方或基層部門一把手為完成上級領導部門的任務部署和考核評估，在缺乏明確法定權限的情況下自行創設權力，或將下級部門掌握和行使的權力收為己用，使其轉化為凌駕於制度化操作規程之上的威懾力、操控力、調度力。向下部署的工作變為難以承受的沉重負擔，即使上級部門意志或關注點同實際情況不符，但在扭曲的權力配置下也會被一些下級曲意迎合。另一方面，當地方或基層部門一把手的權力受到嚴格監督制約，要為獲取法定權限以外的權力付出極大成本時，或者當地方或基層部門一把手在考核期間過早受到“一票否決”影響時，會認為接下來“乾和不幹一個樣”“幹多幹少一個樣”“幹好幹壞一個樣”，最終釀成政務荒廢、工作貽誤的惡果。
最後，“一票否決”的濫用違背正確的政績觀，相關績效考核結果未必會提高群眾滿意度，還可能誘導地方治理價值取向偏移。“一票否決”考核指標一般由上級制定並在行政系統內部執行，地方領導幹部如果對社會治理中的公共參與作用認識不足，或者對群眾的參與意識、參與能力、參與活動持牴觸態度，則會導致政績考核中出現服從上級意志還是順應民眾評價的兩難選擇。同時，當領導幹部自身逐利動機與群眾合理利益訴求發生衝突時，“一票否決”會誘導其做出短期行為或採取不當措施，從而激化幹群矛盾。
政績考核中“一票否決”濫用的原因
第一，從權責結構方面來看，“一票否決”濫用是缺乏完整齊備且運行有效的權責體系的結果。公共權力在國家治理過程中發揮著社會整合、資源汲取等功能，承擔著不可替代、不可推卸的政治和社會責任，而權責關係不對等、不均衡會致使各級公共權力主體難以清晰劃分、合理界定自身的權限範圍。單獨從政府部門權力資源配置的過程來看，權力更多地是向上級政府部門而非下級政府部門集中，一些地方和基層一線部門承擔著相對較大或過度的責任。在權責結構失衡的背景下，一些上級政府部門及相關領導依據法定權限或自行創設權力，動用“一票否決”這根指揮棒將“考核壓力”轉化為“幹事動力”。而當面臨重大任務、緊急工作、突出責任時，“一票否決”的使用便無法避免了。對於倉促上陣、疲於應對的基層部門、基層幹部、基層人員來說，他們本身不具有相應的、充分的權力，儘管是在服從上級部門安排下行使權力，但也要承擔大部分甚至全部的責任。因此，在某種程度上而言，如果不能做到權力配置科學化、責任界定明晰化，“一票否決”濫用的情況還將長期存在。
第二，從職責界定方面來看，“一票否決”濫用是一些上級政府部門推卸自身應承擔的職責、不顧下級和基層實際情況隨意施加震懾力的結果。實際上，地方治理的過程會涉及不同主體之間的聯繫和互動，各主體不僅應當承擔應盡的責任，而且還要注重不同主體對其他主體所承擔責任的合理預期。政府所行使的公共權力必須與其職責相符，職能部門掌握的權力大小和責任輕重應該成正比。然而由於現實中的一些行政決策活動具有範圍有限、過程封閉的缺點，不同層級政府、不同職能部門看問題的維度以及工作的重點各不相同，上級政府部門關注的問題很可能同基層部門面對的實際情況存在偏差，簡單的“責任傳導”“職責下壓”往往會使得好的初衷同基層實際情況產生隔閡甚至脫節。一些上級政府部門對基層公共權力主體的職責缺少正確定位，從而產生了不當預期。一些上級應盡的職責或應該由上下級合力完成的工作被甩給下級，面對事無鉅細的任務部署和過於剛性的績效指標，一些基層職能部門或唯上命是從，或在自保心理驅動下擅權妄為，從而導致基層權力運行隨意性、隨機性增大，上級監督管理愈加困難。
第三，從究責機制來看，“一票否決”的濫用是基層責任追究偏離制度化、規範化、程序化軌道的結果。基層治理的壓力型體制強化了上級貫徹政策執行、完成任務目標、增大事項權重的能力，但考核機制和施政環境容易使責任追究偏離既定軌道。“一票否決”的濫用尤其體現了基層治理過程可能存在的“內卷化”風險，反映了基層社會非正式群體和非正式組織填補正式行政管理體系，臨時性機構和運動性措施替代正式職能機構，工作重心和行政資源沒有在制度化、規範化、程序化的軌道上合理運行的問題。盲目隨意的考核事項和否決指標，有可能造成基層幹部和工作人員為求得自身利益而迎合上級意志，或者由於工作目標和工作節奏受到干擾而難以正確適用裁量權，不能為群眾提供優質的、高效的、便捷的公共服務。從這個角度來看，以現實壓力推動基層治理創新雖然必要，但給基層部門造成沉重負擔的壓力型績效考核機制並不利於基層從整體支配轉向規範治理，而剛性與彈性結合、管理與服務並重的究責機制則有助於稀釋“一票否決”的剛性特徵和管理取向。
政績考核中如何把握好“一票否決”的分寸
“一票否決”的完善思路應集中於行政組織和基層治理的體制機制改革。在權責結構方面，公共部門應根據發展要求和現實目標，及時、主動調適自身權責和相關預期，真正實現各得其所、各司其職、各盡其事；在職責界定方面，各級政府特別是基層公共部門應明確基本職能定位，通過回應群眾訴求更好地履行公共服務職能；在責任追究方面，應該考慮將“自上而下的壓力”與“自下而上的制度創新”結合起來，而不是簡單的“歸功於上”或“諉過於下”。從健全行政責任體系和優化政府績效考核的角度來看，在政績考核中把握好“一票否決”的分寸應著眼於兩個方面。
一方面，完善“一票否決”的考核規程。“一票否決”的操作方法和執行程序既要符合法治原則，還要體現目標責任制和政績考核所要求的合理性原則。“一票否決”的設立和實施不得逾越法律界限，應對其制定主體、問責主體、仲裁主體、事項內容、適用客體、實施程序、申訴救濟等進行清晰規定，從而明確各級政府與職能部門的權限，並對被“否決”者的權利予以保護。當“一票否決”適用頻度的增加並未實現避免事故或降低隱患的預期目標時，還應對這一措施的實施效果作出合理評估。
另一方面，設置“一票否決”的權重標準。在政府績效評估體系中，“一票否決”的實質是放大和提高個別指標相對於一般指標的權重，沒有達成涉及“一票否決”指標的事項則意味著全部努力付之東流。針對特定任務或重要事項的權重係數過大是否合理這一問題，可關注不可控因素的影響程度及不可預測事件的發生概率等，為政績考核的各項指標賦予差異性權重，還可以將“一票否決”指標轉設為減分項指標，從而在動態評估中對全部事項進行權重賦值。
【注：本文系吉林大學廉政建設專項課題“腐敗治理進程中道德建設與制度建設的關係定位研究”（項目編號：2017LZY001）的階段性成果】
【參考文獻】
①馬雪松：《論國家治理現代化的責任政治邏輯》，《社會科學戰線》，2016年第7期。
關注☞ 人民論壇網（微信公眾號：rmltwz）
閱讀更多 人民論壇網 的文章
