《直銷管理條例》中並未對直銷企業分級管理作出明確規定,只是在第六章監督管理部分提及了縣級以上工商部門可以行使的職權,具體規定如下:第三十五條第二款規定:“工商行政管理部門依照前款規定進行現場檢查時,檢查人員不得少於兩人,並應當出示合法證件；實施查封、扣押的,必須經縣級以上工商行政管理部門主要負責人批准。”第三十六條規定:“工商行政管理部門實施日常監督管理,發現有關企業有涉嫌違反本條例行為的,經縣級以上工商行政管理部門主要負責人批准,可以責令其暫時停止有關經營活動。”因此,《直銷管理條例》為直銷企業分級管理留下了足夠的空間。
工商總局對直銷企業分級管理尚未出臺明確規定,部分省市根據各自的監管實踐,對直銷企業分級監管實踐進行了有益探索,大部分的分級模式各省高度重合,存在不同做法和產生爭議的問題主要集中在對直銷企業及其分支機構的監督管理和行政處罰權的行使方面,並由此形成了3種做法:一是由縣級以上工商部門行使；二是由地市級以上工商部門行使；三是隻能由省級工商部門行使。
課題組認為,對直銷企業進行監督管理和行政處罰,由地市級以上工商部門行使較為恰當。原因有兩個,一是直銷監管工作需要一定的專業性。對直銷企業進行監督檢查尤其是行政處罰時,需要業務水平相對較高的執法人員。工商體制調整後,基層執法人員數量大幅減少,老齡化現象突出,基層執法人員對直銷、打傳專業知識掌握與地市級執法人員差距明顯,在《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》尚未修改的情況下,如何準確把握兩個條例的精神和總局、省局的指示精神,合理促進和規範發展,避免出現“放任”和“嚴打”兩個極端,相比市級以下工商部門,市級管理部門在法規政策把握上具有一定優勢。二是直銷企業數量雖然不多,但隨著商務部門逐步放寬和審批速度加快,在直銷業發達的省市,直銷企業及其分支機構可能多達幾十家。各省級工商部門直銷監管的人員配備普遍不足,監管工作就顯得心有餘而力不足。省級監管部門可以根據工作需要行使或委託企業所在地的地市級工商和市場監管部門對直銷企業及其分級機構進行監督管理和行政處罰,可以形成行政資源的合理配置和使用。
基於此,課題組擬定了直銷企業的分級管理方案,即省局負責在本省登記的直銷企業及在本省獲准開展直銷業務的直銷企業省級分支機構的監督管理。省局可以根據監管工作的需要對地市局監管的事項直接實施監管,也可以將本級監管的事項指定所在地市局監管；地市級工商部門負責轄區內的直銷企業分支機構(獲准在本省開展直銷業務的直銷企業省級分支機構除外)的監督管理。地市級工商部門可根據監管工作需要對區(縣)監管的事項直接實施監管,也可將本級監管的事項指定所在區(縣)局監管；區(縣)級工商部門負責本轄區直銷企業的服務網點、直銷員、經銷商及其他以傳統方式經營的各類經營主體的監督管理。未經批准,區(縣)級工商部門不得越權查處應由地市級工商部門管轄的直銷企業違法違規案件。
具體監管職責是:對直銷企業總部和在本省獲准開展直銷業務的直銷企業省級分公司進行調查處罰的,由省級工商部門或省級工商部門委託企業所在地的地市級工商部門組織開展；對直銷企業其他分支機構進行調查處罰的,由地市級以上工商部門組織開展；對直銷企業服務網點、直銷員、經銷商等進行調查處罰的,由區(縣)級以上工商部門組織開展。地市、區(縣)級工商部門對直銷企業分支機構、服務網點、直銷員、經銷商等進行行政處罰的案件,應當分別在立案後、結案後5個工作日內報省級工商部門備案。
李濤 喬文慧 (作者單位:青島市工商局直銷監管處)
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