习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上明确提出：“在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会和经理层做出决定。”这一要求，在国有企业的重大决策中，究竟应该如何落地？从既有的实践来看，有三个关键环节需要注意，一个认识上的困惑亟待阐明。
一、“前置程序”的出台背景
党的十八大以来，中央开展了几轮巡视，发现国有企业在经营管理过程中存在很多突出问题：管党治党的政治责任落实不到位，普遍存在关联交易、利益输送等国有资产流失问题；“四风”问题严重，顶风违纪时有发生；“三重一大”执行不严，管理制度存在漏洞；选人用人乱象严重等。（沈叶：“从巡视看国企存在哪些问题”，《中国纪检监察》，2015年第4期）习近平总书记在十八届中纪委五次会议上明确指出：“国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效。”如何加强监管，除了外部制度的完善外，党组织在企业内部也要真正发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。
然而，巡视中也发现，一段时间，国有企业的党组织在重大问题的决策上有被边缘化的倾向。例如，由于对政治核心作用的原有定位认识不清，一些企业领导认为企业党委不是党组，发挥的是政治核心作用不是领导核心作用，只要在政治上把把关，企业的决策在政治方向上不出错，党委就不该过多介入具体决策事项；又如，个别企业董事会、经理层比较强势，或者借口提高决策效率，即便是在“三重一大”议事范围内的决策事项也直接跳过党组织研究讨论的环节直接决策；再如，很多企业以党政联席会的方式决策“三重一大”事项，虽然名为党政联席会，但与会者更多是从生产经营的角度来讨论，很少从党组织的立场来研究，从而导致党组织事实上在企业重大问题的决策上缺乏知情权、话语权、监督权。
为了加强党对国有企业的领导，切实发挥党组织在国有企业中的作用，一方面，十九大在党章修改的过程中，明确了国有企业党委（党组）发挥领导作用，使党组织的定位更加精准、明晰；另一方面，在全国国有企业党建工作会议上作出制度安排，要让党组织的研究讨论成为国有企业董事会、经理层决策重大问题的前置程序，这在机制上保障了党组织对企业重大决策的知情权、参与权和影响力，使党组织的领导作用有效落地。
二、落实“前置程序”的三个关键环节
一是研究讨论范围。当前，在落实“前置程序”的过程中，出现的一个普遍问题是企业把大量的决策事项都拿到党组织会上去讨论甚至决定，党委会或党组会常常开，而董事会特别是经理办公会几乎就很少开了，这导致党组织包办一切。这种做法显然违背了“前置程序”的设计初衷，因为前置程序的要求规定“重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会和经理层做出决定”，这意味着并不是所有问题事无巨细都需要将党组织的研究讨论作为前置程序，只有属于“重大问题”“重大经营管理事项”才需要上党委会或党组会进行研究讨论，这就需要制定一个党组织会议的议事范围。
议事范围的制定，需要各企业结合自身实际，系统梳理本企业内过去3—5年的决策事项，然后以《中共中央组织部、国务院国资委党委关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》为指导，将属于企业党组织参与决策的九个方面内容的决策事项列入党组织议事范围，属于议事范围内的决策事项严格按照要求先经党组织研究讨论，再由董事会、经理层作出决定。
在这个环节中，最容易出现的问题是议事范围中的条目过于笼统。一些企业制定了党组织议事范围，但还是难逃所有决策事项都上党组织会的结果，原因就在于范围中的条目都太原则性了，当面对具体的决策事项时很难辨别、区分，为此，关键是要把边界划分清晰，进而提升整个议事范围的可操作性和指导性。
二是研究讨论程序。根据《中共中央组织部、国务院国资委党委关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》，党组织在参与重大决策时，主要有四个步骤。一是企业党委召开党委会（或常委会，下同）对董事会、经理层拟决策的重大问题进行讨论研究，提出意见和建议。党委认为另有需要董事会、经理层决策的重大问题，可向董事会、经理层提出。二是进入董事会、经理层尤其是任董事长或总经理的党委成员，要在议案正式提交董事会或总经理办公会前就党委的有关意见和建议与董事会、经理层其他成员进行沟通。三是进入董事会、经理层的党委成员在董事会、经理层决策时，要充分表达党委意见和建议，并将决策情况及时向党委报告。四是进入董事会、经理层的党委成员发现拟作出的决策不符合党的路线方针政策和国家法律法规，或可能损害国家、社会公众利益和企业、职工的合法权益时，要提出撤销或缓议该决策事项的意见，会后及时向党委报告，通过党委会形成明确意见向董事会、经理层反馈。如得不到纠正，要及时向上级党组织报告。
在这四个环节中，最容易被忽视的是第二个环节会前沟通。在党组织成员与董事会、经理层成员不完全交叉的情况下，会前沟通尤为重要。会前沟通好了，党组织的研究结果更容易在董事会、经理层的决策过程中顺利通过。而如果会前缺乏有效沟通，在理论上和实践中都存在党组织的讨论结果到董事会、经理层决策时被搁置甚至被否决的可能。
三是研究讨论结果。在落实“前置程序”的过程中，个别企业在党组织会上直接就重大事项研究讨论并作出决定，使党组织成为实质意义上的决策机构，而董事会、经理层沦为执行机构，显然这也不符合“前置程序”的要求。因为要求明确“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”，而非“党组织研究决定”，而且“前置程序”还强调“党组织研究讨论后，再由董事会和经理层做出决定”，也就是明确了决策权还是在董事会、经理层手中，党组织在重大问题特别是重大经营管理事项上是参与决策，不是直接作出决策。
党组织参与决策还是党组织作出决策两者是有本质区别的。以公立医院为参照，《关于加强公立医院党的建设工作的意见》明确规定公立医院实行党委领导下的院长负责制，院级党组织要发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用，重要行政、业务工作应当先由院长办公会议讨论通过，再由党委会议研究决定。虽然公立医院与国有企业的党组织发挥的都是领导作用，但显然公立医院中的院级党组织是要最终作出决策的，而且在功能定位中也有明确的“作决策”的要求，但在国有企业中党组织的功能定位是“把方向、管大局、保落实”，重大经营管理事项是先经党组织研究讨论后，再由董事会和经理层作出决定。由此可见，在国有企业中，将党组织直接作为企业生产经营的决策和指挥中心是不符合企业党组织的功能定位的。
党组织在重大经营管理事项上不能直接作出决定，那么研究讨论的结果究竟应该是什么呢？根据国有企业中党委（党组）的定位，党组织要发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，因而党组织的研究讨论需要更多从这一定位出发，研究重大事项是否与党的理论和路线方针政策一致，在方向上保证企业的改革发展不偏向；研究重大事项的政治影响、社会影响，是否会侵害职工权益，是否存在社会风险等，在大局上推动企业全面履行经济责任、政治责任和社会责任；研究重大事项是否存在廉政风险，是否存在技术难题，从保落实的角度探讨如何通过程序性的设计避免廉洁风险，如何发挥党员的先锋模范作用攻坚克难等。总而言之，党组织的研究讨论结果不是给出直接的决定，而是针对董事会、经理层拟作出的相关决策，给出一些方向性的建议，一些政治性、社会性的提醒，进行一些程序性的设计和规定，防止出现决策偏向、利益输送、贪污腐败等问题。
党组织虽然不能直接决定重大事项，但党组织在重大决策事项上具有否决权。有同志将党组织研究讨论的结果比喻为“点头不算，摇头算”：党组织不能直接拍板决定一个项目就干了，但如果党组织有充分的理由，例如与中央大政方针不符，或存在利益关联、利益输送，或侵害了职工权益、损害了社会公众利益等，那么党组织能够直接否决这个项目。一旦重大决策事项在党组织会上被否决了，那么自然这一议题就上不了后面的董事会或经理办公会，因而也不可能决策通过。从这个角度看，否决权是党组织在国有企业重大经营管理事项决策中的一项重要权利。
三、“前置程序”实践中的困惑
全国国有企业党建工作会议之后，各国有企业都在积极贯彻落实前置程序的要求。相对而言，央企集团层面推进比较理想，特别是党组织与董事会、经理层有一定的人员交叉，但交叉比例不大，董事会中外部董事占多数的情况下，重大经营管理事项党组织先讨论，然后进行会前沟通，沟通好了之后上董事会，最后进行会后反馈，整个过程相对完整、顺畅。但在一些省属、市属国有企业以及央企的二级、三级企业甚至更下级企业中，一般双向进入、交叉任职的比例很高，甚至会出现党委领导班子与行政领导班子完全重合的情况，“前置程序”在落实过程中就变成了同一批人商议同一个决策事项，但要先后召开两次会议。有些人就不太理解是否有必要开两个会，质疑这是不是形式主义，甚至一些企业在实践中通过开一个会形成两份会议纪要的方式来应对“前置程序”两个会的要求。
第一，根据“前置程序”的要求，开一个会形成两份会议纪要，显然与前置程序的要求是不符的，“前置程序”的要求在机制设计上就是取代了之前普遍实行的党政联席会的制度，而现在开一个会，事实上跟之前的党政联席会没有明显区别，还是混在一起讨论，最后形成两份纪要，没有体现出党组织讨论在前，董事会、经理层决策在后的程序要求。
第二，“前置程序”的设计，实质体现的是国有企业兼具政治性与经济性的特有属性。国有企业从性质上是国家所有，是党和人民把国有资产交给企业领导人员经营管理，所以党组织对企业的重大问题、重大生产经营管理事项要进行把关定向，使企业的重大决策符合国有企业的政治属性；与此同时，国有企业在本质上还是企业，企业在生产经营中还是要符合市场规律，体现市场需求，所以董事会、经理层在决策中要发挥决定性作用，使企业的重大决策符合国有企业的经济属性。因此，“前置程序”的要求就保证了国有企业的重大决策能够既符合政治要求，又符合市场规律，进而提升决策质量，防止出现国有企业只讲政治、不讲效益，或只讲效益、不讲政治的决策偏差。是否是同一批人从这两个方面来对决策进行把关，并不会影响决策的实质。
第三，即使是完全相同的人员就同一决策议题开两个会，这两个会还是有区别的。一是研究立场不同，党组织会更多是从把方向、管大局、保落实的角度去研究讨论，考虑决策事项的政治和社会影响；董事会、经理办公会更多是从经济角度去决策，考虑决策事项的成本—收益、现金流、技术可行性等经济效益问题，因此两个会议在研究过程中角度和立场是不同的。二是会议表决方式不同，党组织会实行的是民主集中制，采用一人一票、少数服从多数的原则，书记和委员之间没有差别；在经理办公会上采用的是经理负责制，理论上即使班子成员多数反对，如果经理执意要执行，这一决策事项一样可以通过。因而，即使是同一批人针对同一个事项进行研究，在两种不同的表决方式下也有可能会得出不同的结论。
综上所述，“前置程序”所要求开的两个会并不是简单意义上的重复，更不是形式主义。当然，在实践中我们仍需进一步探索，在人员交叉比例较高的情况下，如何使两个会议开得更有效率，让决策事项能够经过更加充分的研究讨论。
本文作者系中央党校〈国家行政学院〉党的建设教研部副教授。
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