社區土地徵用需保護農民長遠利益——基於全國30個省30個社區3020位農戶的調查與研究
作者：吳 星等 信息來源：中國農村研究網 發佈時間：2016-09-25
【報告要點】新型農村社區建設過程中，農村土地徵用及農民權益保護存在三大特徵：徵用範圍較廣，土地使用權多轉移；徵地補償標準不統一，受益情況有差異；徵地補償以貨幣補償為主，農民滿意度總體較低。土地徵用後農民權益維護面臨四大困境：失地失業嚴重，因地上訪突出；失地保障缺失，城鄉保障難統籌；就業安置缺位，謀生創收受限。鑑於此，課題組建議從構建土地徵用補償機制，完善土地徵用法律保障，健全失地農民保障制度三方面來保護社區土地徵用過程中的農民權益。
伴隨著新型農村社區建設的積極推進，土地徵用過程中農民權益的保護成為社區矛盾問題的關鍵點。在新型農村社區建設的徵地過程中，農民的承包地、宅基地權益有何變更？農民權益是否受到侵害？如何合理保護被徵地農民的權益？針對這些問題，調研組依託華中師範大學“百村觀察”平臺，於2010年和2012年先後展開專題調查。調查發現：新型農村社區建設過程中，農村土地徵用及農民權益保護存在三大特點：徵用範圍較廣，土地使用權多轉移；徵地補償標準不統一，受益情況有差異；徵地補償以貨幣補償為主，農民滿意度總體較低。土地徵用後農民權益維護面臨四大困境：失地失業嚴重，因地上訪突出；失地保障缺失，城鄉保障難統籌；就業安置缺位，謀生創收受限。鑑於此，課題組建議從構建土地徵用補償機制，完善土地徵用法律保障，健全失地農民保障制度三方面來保護社區土地徵用過程中的農民權益。
一、土地徵用中權益維護的三大特點
（一）土地徵用範圍較廣，土地使用權多轉移
就承包地而言，根據2012年的調查結果，38.28%的農戶在搬入社區後承包地被徵用，其中中部地區農戶的土地徵用率最高，比重達到48.32%，高出全國約10個百分點；東部和西部地區的徵用率相對較低，分別為18.32%、13.33%。整體上來看，近六成的社區農戶不再保留承包地的使用權，東、中、西部保留承包地使用權的農戶比重依次為54.20%、33.78%、61.33%，可見中部承包地使用權的轉移率最高。
就宅基地而言，全國範圍內39.29%的社區農戶仍擁有原有宅基地的使用權，這意味著超六成的社區農戶不再擁有原有宅基地的使用權，其中35.71%的農戶的宅基地使用權轉移給了村集體，25%的農戶轉給了政府。從不同區域來看，東、中部地區農民宅基地被收歸的情況較多，均超過七成，主要是被收歸村集體，農戶對原宅基地的使用權由此發生轉移。
（二）徵地補償標準不統一，受益情況有差異
一是承包地與宅基地徵用的補償標準懸殊。根據2012年對新型社區農民土地徵用補償情況的調查，承包地徵用每畝的補償金額平均為17605.52元，65.79%的受訪農戶表示承包地徵用補償金低於20000元；宅基地每畝的補償金額平均83916.85元，宅基地每畝補償金約為承包地的五倍，且59.16%的農戶表示享受的宅基地徵用補償金在20000元及以上。
二是不同區域的補償標準不一。對於承包地而言，東、中、西三個區域每畝的補償標準分別是16905.12元、18497.20元、16563.02元；對於宅基地而言，東、中、西三個區域每畝的補償金額分別是131747.88元、64566.67元、24501.76元。可以看出，承包地徵用的補償金額中西部相對持平，但東部與之差距較大；宅基地徵用的補償金額由東向西遞減，區域差異顯著。
三是不同徵地用途的補償標準有別。承包地徵用方面，用於政府規劃項目的補償金多在40000元以上，佔比73.81%；用於公共設施建設、房地產開發、投資建廠的均集中於10000元至19999元，比重分別為76.47%、62.07%、51.85%；其他用途的補償金額均在10000元以下。宅基地徵用方面，用於房地產開放和政府規劃項目的補償標準以20000元及以上的居多，分別為86.11%、72.73%；用於投資建廠和公共設施建設的以10000至19999元為主，比重分別達93.33%和100%。
（三）徵地補償以貨幣補償為主，農民滿意度較低
2012年調查結果顯示，宅基地徵用補償措施以“一次性貨幣補償”和“給予社區住房”為主，分別佔比40.78%和36.87%；“提供住房補貼”和“給予城鎮住房”的佔比分別為17.69%和2.05%。而從農戶對宅基地徵用補償措施的滿意度來看，44.62%的農民對補償措施滿意，表示不滿意和一般的比重分別為22.32%和33.06%。總體而言，農民對補償措施的滿意度較低。
二、土地徵用後農民權益維護面臨的三大困境
（一）失地失業嚴重，因地上訪問題突出
在2012年的社區調查數據中，從全國來看，土地徵用後存在農民失地失業現象的社區佔比36.67%，東、中、西三個區域存在失地失業現象的比重分別為28.57%、36.85%、50%。可見，土地徵用後農民失地失業問題較為嚴重，其中西部地區最為普遍。
此外，在30個有效社區樣本中，有九個社區因為“村改居”而出現上訪情況，佔比30%。其中由土地徵收問題而引發上訪的佔比33.33%，因宅基地房屋拆遷補償問題而上訪的佔比22.22%，農民因地上訪的現象較為突出。
（二）失地保險缺失，城鄉保障難統籌
一方面，失地農民保險幾乎缺位，農戶基本生活缺乏依靠。土地徵用進行“村改居”的30個有效樣本中，為居民提供了失地農民保險的社區僅有1個，佔比3.33%。失地失業農民普遍存在，但失地農民保險難以到位。另一方面，城鄉保險難以統籌，仍以農村保障體系為主。實行土地徵用進行“村改居”後，56.67%的社區沒有統一進行“農改非”，享受新型農村養老保險和城鎮居民養老保險的社區居民比重分別為76.67%和16.67%；新型農村合作醫療保險和城鎮居民醫療保險的享受率分別為76.67%和20%。
（三）就業安置缺位，謀生創收受限
一是本地就業率不高。62.07%的居民就業方式為外出務工，選擇在社區內打工、經商、租種土地等“離土不離鄉”就業方式的僅有27.58%。本地就業機會有限，近65%的居民認為在土地流轉或徵用後家庭收入沒有變化甚至減少。二是就業崗位供給不足。28.48%的被訪居民所在的社區中沒有企業，65.20%的居民認為土地徵用進行“村改居”後就業機會沒什麼變化，8.79%的居民甚至認為就業機會減少。三是就業服務未能到位。83.69%的受訪居民靠自己或熟人找到工作，只有2.17%的居民通過執業機構介紹工作實現就業，2.31%的居民由鄉鎮政府組織謀得職位。可見，社區就業服務的實效發揮有限，難以確保居民失地後的增收創收。
三、規範徵地體系，提高失地保障
（一）構建土地徵用補償機制
首先，應健全徵地補償原則。土地徵用的補償標準應因地制宜，在標準制定時充分考慮市場供求狀況，依據市場準則來確定補償方式。可以通過建立土地價格評估中介機構等方式，避免地方政府定價的隨意性，形成客觀合理的土地補償標準。其次，完善土地的補償程序。在調查過程中瞭解到，農民對土地徵用程序並不瞭解，為避免補償金的剋扣等情況，可實施補償金由鄉鎮政府直接打入村民賬戶。其次，徵用土地因用途變更後獲得的增值收益, 應由國家、農村集體組織、失地農民和土地使用者共同分享。再次，科學確定補償標準。以多種選擇補償，彌補補償標準過低的現實。可以增加土地補償項目。適當擴大補償範圍。另外創新土地補償形式，讓農民分享有效長遠的土地補償形式。例如通過成立土地合作社，以土地使用權入社，將使用權變為股權，讓農民享受土地分紅從而分享到土地增值收益。
（二）完善土地徵用法律保障
一是明晰土地產權。明確界定農村集體土地所有權的主體，系統釐清人地關係，通過農村集體土地確權登記發證，既可確認農民土地權利，又能強化農民的土地物權意識。二是建立徵地服務機構。由於社區土地徵用時，農戶不能及時瞭解政府的相關政策、市場信息，因此需要在村一級或者鎮一級建立農地徵用服務中心，既能保證農民能夠及時瞭解有關征地的信息，也可促使政府行為的規範性。三是強化監督制約機制。加強多主體的監督，通過政府內外監督、新聞媒體監督、農民參與等社會監督的方式去維護被徵地農戶的權益，減少政府濫用權力、違法徵地的機會。通過實行嚴格的監察、審計等機制,確保土地補償費到農民手中。四是建立土地徵用糾紛糾錯機制。建立正規組織和支持非正規組織的土地政策諮詢和法律援助辦事機構，指導和幫助被徵地農民和社區集體經濟組織處理有關土地徵用問題；同時建立專業的仲裁機構，當政府與農民因徵地問題發生糾紛時，由第三方機構裁決。
（三）健全失地農民保障制度
首先，健全失地農民社會保障體系。針對失地農民的社會保障訴求制定適合失地農民的社會保障制度，同時享有與城市居民接軌的養老保險、醫療保險、最低生活保障、再就業優惠政策等。其次，推進社區就業促進計劃。建立社區就業失業登記管理服務和制度配套體系，針對農民的實際需求開展農技、農機、家政、養老、托幼等培訓服務，搭建城鄉四級聯動的就業公共服務平臺，構建促進農民創業、就業的社會力量支持體系，鼓勵各種社會組織和企業履行社會責任。再次，創新發展模式，防止失地返貧。為防止農民失地返貧，可採取通過“留地”制度，預留出一部分集體土地，由村集體牽頭髮起社區產業，通過股份合作制，使居民參與到企業中來，長期保留村集體經濟組織和農民在土地上的發展權和財產權, 保證被徵地農民有較穩定的經濟來源。同時鼓勵發展第三產業等服務業，用以吸納人口，增加農民的收入。
閱讀更多 農人愛農地 的文章
