文／內蒙古銀行戰略部總經理，博士後管理辦公室主任楊海平
近日，《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》、《地方政府隱性債務問責辦法》已下發。各地區也陸續發佈了化解政府債務的意見或者方案。如何拆彈地方政府隱性債務，關係到今後較長時期的經濟發展。就這一問題，我們採訪了長期關注地方政府債務以及政府項目融資有關問題的中央財經大學證券期貨研究所研究員楊海平博士。
《清華金融評論》：隱性債務是一個新提法，但是問題是老問題。以國發〔2014〕43號文件為起點，中國對隱性債務進行了嚴厲的規制，從目前看，效果並不理想。在您看來，隱形債務治理的難點和複雜性體現在哪些方面？
楊海平：地方政府負債產生於財權和事權的不統一，是現有經濟體制的產物。地方政府隱性債務和融資平臺的問題中，隱藏著關於中國經濟增長方式、財稅體制、政府治理的密碼，而地方政府隱性債務治理的難點和複雜性也隱藏在這些密碼之中。如果不能深入分析地方政府隱性負債和融資平臺的情況，按照規範的學院派的宏觀經濟分析範式，很難抓住現階段中國經濟運行的核心問題。
首先，地方政府隱性負債形成機制的複雜性。從政府在經濟增長中的角色來看，由於對投資的依賴，由於財權和事權的不一致，地方政府產生了在限額外使用其他方式舉借債務的衝動。所謂本弊不除，其末難止。產生地方政府債務的機制沒有被根治，要想治理地方政府債務，其複雜性是必然的。舉個例子，政府系統經常講，要壓實責任，一個重大的任務經過分解，往往會落到縣區一級，甚至鄉鎮一級。中國大多數縣區財政收入保運轉、保支付已經非常困難，要承擔一些政府的重要工程項目，在上級財政轉移支付不配套的情況下，只能舉債，這就是什麼隱性負債中，縣區一級債務佔比較高的原因。
其次，地方政府隱性負債形式的複雜性。粗略列舉，通過融資平臺或當地企事業單位等違規舉債、偽PPP、政府承擔兜底責任的產業引導基金、違規的政府購買服務等都屬於隱性負債。這些隱性債務並不直接體現在政府的資產負債表中。同時，由於金融機構和地方政府的合謀，這種形式還在創新。因而，很難摸清隱性債務底數，這一特點增加了治理難度。
第三，地方政府隱性負債因果鏈條的複雜性。地方政府隱性債務牽涉到中國的主權評級，關係到投資的增長，特別是，地方政府債務治理還與中國經濟的增長與宏觀經濟的其他目標有關。因而，政府一隻眼睛盯著政府債務的情況，一隻眼睛盯著M2、投資等數據，投鼠忌器，進而形成了政策過山車，導致治理難以取得成效。在過去幾年，隱性債務並非以同一斜率在增長，顯示出政策的搖擺和治理的難度。粗略的劃分，2008年底至2009年是融資平臺的大規模發展和政府隱性債務快速增長時期。2010年處於全面收緊態勢。2011-2012年上半年是比較寬鬆的時期。2012年下半年至2014年上半年收緊。2014年下半年至2016年上半年比較寬鬆。2016年底開始收緊直至2018年上半年，2018年年中開始放鬆。
《清華金融評論》：您覺得過去幾年政府隱性債務治理有哪些值得反思的地方？
楊海平：過去幾年隱性債務治理應該說並不成功。總結起來，以下幾個方面需要反思。
第一，化解政府債務不能搞運動戰，不能搞簡單粗暴，也不能搞一廂情願。過去幾年，地方政府隱性負債的治理失之於簡單粗暴，政策到了地方，簡單化為：化解債務就是停建緩建，穩增長就是舉債上項目，缺乏對經濟規律和市場的尊重，治理效果也差強人意。
第二，誰家的孩子誰抱走的原則，還需要深入思考。在關於地方政府債務化解的問題上，很多文件中和領導講話中提到這個原則。僅就財政償付義務而言，這一原則是對的。但時至今日，地方政府隱性債務“拆彈”關係到中國經濟運行全局，涉及到中央政府、地方政府（省級、地市、縣級）、平臺公司、金融機構等多個主體，需要協調配合。比如，縣區一級政府，大多數難以靠自身的能力化解隱性債務。再比如，如果各自為戰，很多省區的政府信用就難以維護，就會失去再融資能力。
第三，地方政府規範性文件亟待整合。近年來，政府債務領域發文過於密集，存在不少問題。一是部分發文不切實際，不同部門文件相互衝突以及朝令夕改的情形都不同程度地存在。二是規範性文件的有效期管理缺失。沒有引入日落規則和日出規則。三是部分規範性文件與效力更高的部門條例相悖，文件沒有嚴肅性。上述現象的存在為選擇性執法提供了空間，導致審計追責和紀檢監察問責也往往是選擇性的。
第四，要維護政府的信用。化解政府隱性債務的前提條件是政府要認該認的賬。對照上級文件進行整改，也要維護債權人合法權益，維護善意第三人的利益。政府如果不重視信用，不僅損害了黨和政府在老百姓心中的威信，更主要的是會引發風險。在實踐中，部分地區政府官員的不當言論也引發了金融機構的不配合行為。特別是PPP清庫，各界都有強烈的反應。基礎設施融資是長期的融資，最需要穩定的政策環境、穩定的預期。PPP政策的搖擺，是PPP難以吸引民間投資的重要原因之一。此外，政府對城投債和平臺債務的曖昧態度，也可能引發風險。平臺債務就是政府應該償還的債務，這一點毫無疑問，如果不承認這一點，就是政府的不誠信行為，只能帶來更大風險、更大的問題。
第五，要有系統的思維。銳精於近者，必略於遠。地方政府隱性債務治理的施策，是多目標之間的平衡，應該放在推動經濟高質量發展，推動現代經濟體系培育，以及供給側結構性改革的背景下進行審視，減少政策震盪和搖擺，儘可能避免部門本位主義。
《清華金融評論》：根據您的觀察和思考，應該用怎樣的思路，積極穩妥化解政府債務風險？
楊海平：有的學者從資產端進行推測，認為地方政府隱性債務約28億。個人基於部分地區的典型調查，推測地方政府隱性債務規模大約在40萬億左右。對此，要從更長的週期、更高的視野思考化解之策。
首先，現實地、發展地、動態地看待地方政府債務隱性債務。隱性債務問題的確非常嚴重，但要現實地、發展地、動態地看。現實地看，治理政府債務不能脫離中國的發展階段，中國仍然處於城鎮化的中期、工業化的後期，在今後較長時期，仍然需要政府推動基礎設施建設，在當前財力難以滿足的情況下，通過發行長期債券實現代際成本分擔，具有一定的合理性，借債搞建設、借新還舊，也有一定的合理性。但要切實控制債務成本導致的複利效應。發展地看，中國地方政府的高負債主要是用於投資，因此在大量負債形成的同時，也形成了大量的資產。這些資產有的經過整合盤活可以帶來可觀的現金流，有的雖然並不直接帶來現金流，但提升了城市品質，為通過發展化解債務提供了基礎。動態地看，控制債務絕對額是一個方面，但絕對不是最重要的方面。還要看比例，即與財政收入、地區經濟生產總值的比例。還要看成本結構以及對應資產和項目的情況。更要看對應資產價值的趨勢、財政收入的趨勢、地區經濟發展的趨勢，因而還是要在盤活存量、激活經濟增長活力上下功夫。
其次，重新思考基礎建設投融資模式。基礎設施投融資在世界範圍內也是一個很重要的課題。中國和發達國家對基礎設施投融資的需求不同，因此，不能照搬發達國家的財政和預算管理體制。就中國而言，使用者付費不是基礎設施投資回收的主流方式，應當主要依靠土地漲價歸公機制，主要包括，一是土地出讓金。二是通過房產稅從土地和房產價值升值中分得收益。三是規劃調整和城市功能提升相關的核心地塊的土地收益歸公。據此，中國土地財政模式走到了盡頭的論述也不能成立。對現階段的中國而言，土地財政有其合理性，經營城市也有其合理性。在新的歷史階段，要為土地財政、經營城市賦予高質量增長的內涵，要有長期的規劃，以產業推動為目標，以現代經濟體系構建為目標。
第三，要推進債務重整。省、市、縣政府都要對各類債務進行清理，分清哪些是近期可以償還的，哪些是要進行重整的。對非付息債務，要儘快兌付。對於需要重整的債務，要在專業測算的基礎上，重新安排期限結構、到期日結構、成本結構、增信方式結構、融資渠道結構。針對債務進行統籌管理，由省內分管財政的副省長進行統籌協調，防止債務違約，通過建立償債基金、適度增信等方式主動維護政府信用。遇到政策調整，應該在執行制度的前提下，穩妥處置債務，維護債權人利益。
第四，要有經營思維和投行的思維。一是下大力氣推動資產的整合與盤活。對於地區而言，一方面債務壓頂，另一方面又有大量資產閒置，還有大量的資產可以更有效率的使用。一方面是平臺轉型沒有人才，但另一方面，也存在一些人才的浪費。所以內部挖掘潛力這篇文章還有空間。按照《關於加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資〔2017〕1266號)，存量基礎設施仍有盤活提升的空間。使用售後回租、ABS/ABN等方式也能實現存量資產的盤活。二是要有產業思維。一方面，要立足於本地區實際，打造新的產業增長點，培育稅源。另一方面，向民間資本出讓國有資產，大力推行混合所有制改革，將政府債務化解與激發社會投資相結合，與產業佈局、產業培育相結合。三是要有投行思維。要有領會政府意圖並具有投行思維的城投公司與金融機構共同操盤，整合、轉化各類公共資源與市場資源。例如，隨著地鐵、軌道交通的發展，二、三線城市也具備了T+TOD綜合開發的條件，可以在嚴格論證基礎上推動實施。
第五，需要新的頂層設計。其一，面對當前宏觀經濟的困境，需要用經濟低速增長的更大容忍度，換取改革空間。在穩增長方面，要量力而行。不是每一個城市都要搞智慧城市、海綿城市、地下管廊，保增長靠挖掘存量資產潛力，靠激活民間投資，靠消費拉動方面多一分，靠投資就會少一分，靠舉債就會少一分。雖然很難，工作要努力做。其二，從中央層面要統籌兼顧，儘可能將化解債務帶來的負面效應，壓縮到最低點。比如，將化解政府債務與推進社會資本投資、民營經濟統籌起來，就應該考慮推動地方融資平臺與國有企業的混合所有制改革。再比如，化解政府債務和經濟增長穩定的目標相結合，就要下大力氣盤活存量資產。其三，中央層面要對債務管理的各項制度進行清理、整合，對債務化解方案和步驟進行新的頂層設計。與債務化解關係密切的政府融資平臺轉型問題，國家應出臺統一的方案。
第六，在處置化解金融風險的關鍵階段，配備懂金融的、有實操經驗的幹部非常重要。在前幾輪政策波動過程中，有的地區總能在政策較寬鬆的時期，融入資金，有的地區則步步被動，只能被迫接受高成本資金。因此，地方政府要強化政策研究和市場研究，提升策略制定水平。由真正懂金融產品和金融業務的幹部對化債進行操盤，才能夠在債務化解過程中，實現經濟的合理增長，推進中央改革意圖的落實。
《清華金融評論》：在上述思路之下，化解存量隱形債務有哪些實際的措施或模式？
楊海平：總結起來，有助於化解地方政府隱性債務的模式有以下幾類：
第一類，已經有成功案例的模式。一是將存量債務對應項目裝入PPP項目。通過TOT、ROT 的模式將隱性債務對應的資產或項目改造成為PPP項目，相應的負債剝離到項目公司。用這種方式化解存量政府債務，需具備以下條件：債權形成的基礎，即原有項目要能夠帶來一定的現金流，不產生現金流的項目，不適合用這種方式。債權企業要成為PPP項目的社會資本方，要具備項目運營的資質和專業經驗。存量項目改造的PPP項目要確保能夠按照92號文及相關規定入庫。二是通過平臺公司轉型，優質資產注入，將隱性債務內部化為平臺公司債務。對於部分融資平臺拖欠工商企業的債務，可以探討在資產注入的基礎上，市場化債轉股。
第二類，目前無成功案例，但可以探討的化債模式。探討將存量債務對應項目裝入合規的政府購買服務、政府採購工程項目、ABO項目。87號文對政府購買服務進行了規範，但仍然規定黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行。此外，87號文規定，政府建設工程項目確需使用財政資金，應當依照《中華人民共和國政府採購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規範實施。這一規定給予政府採購工程以合規性。根據上述文件精神，可以把存量債務對應的工程項目裝入政府購買棚改相關服務、易地扶貧搬遷服務以及政府購買工程項目中。相應的債務由承接主體償還。
同時，可以探討將存量債務對應的項目裝入ABO項目。一是債權企業將項目折價轉讓給授權經營企業，授權經營企業支付對價。政府與債權企業簽署諒解備忘錄。銀行基於授權經營協議向授權經營企業發放貸款，政府經過考核，向授權經營企業支付授權經營服務費，授權經營企業逐步償還貸款。二是以債權企業為授權經營企業，政府與其簽署ABO協議與債務諒解備忘錄，將隱性債務通過授權經營服務費的方式逐步償還。
第三類，探索增加政府應收賬款的流動性。目前，部分普通工商企業持有政府應收賬款（不付息債務）。此類債務往往造成各經濟主體之間的三角債，對總槓桿率的影響較大。同時，此類債務佔用的是企業的營運資金，對實體經濟的危害極大，應該允許金融機構、商業保理公司買斷，或者借鑑個別地區經驗，允許地方政府簽發財政結算券。資產證券化底層資產的負面清單應針對存量隱性債務化解設置例外條款，即：“以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產”條款中，除了將PPP項下應當支付或承擔的財政補貼列為例外事項，還應該增加經審計確認的2018年8之前的政府隱性債務。增加政府存量應收賬款的流動性對實體經濟具有很好的紓困作用，也是穩增長的一種思路。
第四類，需要一定的行政化和貨幣化處置方式。由於地方政府隱性負債情況複雜，牽涉面廣，在使用各種方式化解的基礎上，仍然需要一定的行政化和貨幣化處置方式。可以探討的思路是，在行政化控制隱性負債增量的基礎上，成立政策性的資產管理公司或保理公司，由央行以類似PSL的方式注資，收購部分地方政府隱性債務。
《清華金融評論》：通過融資平臺的轉型將部分政府債務內部化為企業債務，是化解政府債務的一種方法。我們也注意到，目前部分省份印發了融資平臺轉型的實施意見。對此，您如何評論？
楊海平：第一，全部融資平臺徹底市場化轉型尚需時日。一是穩增長擴大基建投資，還需要平臺發力。二是城鎮化的推進、基建投資融資還需要融資平臺操盤。三是融資平臺承擔的存量債務短期內難以化解。此外，平臺的人員是為融資配置的，與實體化經營的轉型目標不一致。平臺的資產不實且與實體化經營的需求不一致。將政府債務、融資職能、公益性資產完全剝離，需要很多先決條件，不是一朝一夕能完成的，拔苗助長只會帶來新的問題。
第二，在整合的基礎上，穩妥推進升級、轉型。目前，很多融資平臺的轉型是假轉型，與政府脫鉤也是假脫鉤。這也從側面證明轉型之難。與其搞一些文字遊戲，不如實實在在做一些整合提升工作。現階段，省市一級政府可根據自身發展戰略，保留1-2家綜合性平臺(最好能有發債和銀行融資的條件)，保留若干家專業化平臺。區縣一級應該根據自身條件，保留1-2家平臺。按“公共資源+市場機制”的要求配強管理團隊，依託政府信用籌集資金（但要做到形式合規），積極提升對公共資源（政府信用、規劃資源、土地資源、國有資產、財政資源）的營運能力。把平臺打造成為人才的匯聚之地、合作對接樞紐，高效承接地方政府確定的重大建設項目。保留下來的融資平臺應該向國有資本運營主體的方向、向更加專業化的方向邁進，要真正具有資源整合能力、核心操盤能力，在盤活存量資產、片區開發、TOD開發等方面發揮不可替代的作用。除股權關係之外，逐步與政府脫鉤。事實證明，實現地方黨委政府意圖能力強的平臺，轉型能力也強。
其餘平臺公司，根據歷史發展軌跡和運營管理能力，確定發展方向。一是對於空殼公司，探討將債務剝離給綜合性平臺之後，進行註銷。二是併入上述平臺公司。三是推進實體化轉型。通過資產注入，向城市服務運營主體、商業地產開發等領域的實體公司轉型。有條件的，可以承接一部分政府隱性債務。
第三，平臺的監管政策必須整合和重置。整合就是要把所有的政策進行梳理，將明顯不符合現實的內容、自相矛盾的內容進行修改，並提高文件的層級。特別是，銀監會的名單制管理，建議根據債務化解的統一部署，按照實質重於形式的原則，進行動態化管理。
《清華金融評論》：如何理解政府隱性債務化解與地方政府債券擴容的關係？
楊海平：在當前防控風險和穩增長衝突比較劇烈的情形下，地方政府債券擴容是一個比較好的選擇，《地方政府債券公開承銷發行業務規程》的出臺、地方政府債券發行機制和交易機制的優化、地方債質押範圍的擴大以及抵質押率的上調、風險權重的下調等措施，提升地方政府債券的吸引力，的確是高招。一般債券的擴容，我理解，可以將一部分額度用於置換隱性債務，作為債務重整的一個重要措施。專項債券和城投債的擴容，主要是穩增長的用途。
為了使得政策更有實效，併合理掌握節奏，個人有三個建議。一是專項債的管理應該更加貼近現實，提升專項債的市場化程度和吸引力，儘可能發揮其項目融資主渠道的作用。二是考慮市場的接受程度，通過創新品種，爭取市場的認可，比如扶貧專項債券、綠色政府債券等。三是建議通過項目和擔保增信方式審查，適當控制城投債的規模。
《清華金融評論》：在地方政府債務化解過程中，金融機構能夠發揮怎樣的作用？
楊海平：目前在隱性債務化解方面，金融機構作用包括：地方政府債券的承銷和認購，幫助地方政府創新券種。在地方政府債務重整過程中，擔任財務顧問。用投行手段幫助地方政府盤活存量資產。對於通過PPP項目、融資平臺轉型化解債務的，可以給與PPP項目公司、轉型後的融資平臺公司市場化的融資支持。對於合規的政府購買工程項目、ABO項目化債的，也可以探討在合規的前提下予以支持。
升級金融機構對平臺的金融服務。關注平臺轉型的進程，探討對轉型中和轉型後融資平臺的支持方式。短期內，根據國務院常務會精神，應保證融資平臺合理的融資需求。未來金融機構服務於平臺，應重點使用項目融資、結構性融資的方式，重點關注項目，關注項目參與方的風險控制和風險分擔能力。
對於非金融企業持有的政府債權，部分地方政府態度不明朗，不願意確認，也不願意給出明確的還款計劃，因而金融機構很難介入。如果確認和還款計劃可以落實，這樣的應收賬款就可以進行估值和盤活。如果相關的政策限制（比如ABS基礎資產負面清單對政府財政資金作為還款來源的限制）有所改變，則金融機構的空間就會更大。
此外，商業銀行還可以將化債與處置不良資產結合起來。如果銀行的不良貸款客戶存在下列情形之一，就可以將銀行化債與銀行不良貸款處置結合起來。1.銀行不良貸款客戶持有政府部門以及各類地方國有企業、各類平臺的債權。2.銀行不良貸款客戶與持有政府以及各類地方國有企業、各類平臺債權的企業有債權債務關係，且銀行不良貸款客戶是債權方。3.由銀行出面進行撮合，能夠在銀行不良貸款客戶與持有政府以及各類地方國有企業、各類平臺債權的企業之間建立起併購關係，且銀行不良貸款客戶為被併購方，或者債權債務關係（以商品買賣和提供服務方式），且銀行不良貸款客戶成為債權方。4.由銀行出面撮合，能夠把有關抵債資產裝入PPP項目公司、承接主體或者授權經營項目。
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