胡晓义：“四十而不惑” 养老保险改革40年来的丰碑

子曰 :“吾十有五而志于学， 三十而立， 四十而不惑， 五十而知天命，六十而耳顺， 七十而从心所欲， 不逾矩。”“四十而不惑” 是指人到了 40 岁，就应业有所成， 不会因无业而困惑， 并对人生或者事业有清晰的把握和决断。四十而不惑， 不惑而心定。 随着中国特色会主义进入新时代， 我们的改革定力、 历史经验、 理论创新、 制度建设、实践方略也都进入了新境界。

1978 年 12 月， 中共十一届三中全会作出改革开放的伟大历史抉择。 40年来， 我国历经从计划经济到商品经济再到市场经济的探索， 从无到有构建了中国的社会主义市场经济体系并不断进行完善， 经济社会发展取得了举世瞩目的成就。 其间， 我国社会保险事业也取得了显著的成就。 值此庆祝改革开放 40 周年之际， 本刊邀请中国社会保险学会会长胡晓义总结回顾 40 年来养老保险制度改革的历程， 对养老保险制度改革的实践进行评价， 并分析下一步养老保险制度改革面临的新形势和新任务。

养老保险制度改革的三个阶段

本刊记者 ： 请您简要回顾 40 年来我国养老保险制度改革发展历程。

胡晓义 ： 改革开放已经整整 40 年了。 对养老保险制度而言， 改革的实际起点稍晚一点， 是在上个世纪 80 年代初， 即党的十二届三中全会作出以城市为中心、 以国有企业改革为重点的重大决策之后。 从那时至今， 我认为， 养老保险制度改革经历了三个阶段。

第一阶段， 上个世纪 80 年代初至1997 年， 可以称为地方分散探索试验阶段。这大约 15 年时间， 围绕将企业变为自主经营、 自负盈亏的商品生产者和经营者的目标， 为改变企业退休负担畸轻畸重的状况、创造平等竞争的环境，各地借鉴早年建立、 而因“文革” 动乱于 1969 年被迫停止执行的劳动保险基金的经验， 纷纷探索实行企业和职工按比例缴费、 退休费用社会统筹。 当然，这种探索并非盲目和散乱的， 也是在中央指导之下进行， 其中有几个标志性的事件 ： 一是 1984 年劳动人事部等 5 部门就向国务院呈报了《关于统筹全民所有制单位退休基金的报告》， 同年劳动人事部会同中国人民保险公司制发了《关于城镇集体企业建立养老保险制度的原则和管理问题的函》。 二是在各地普遍实行退休费用社会统筹的基础上，国务院总结实践经验， 于 1991 年发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》， 即著名的 33 号文件， 明确了一系列重大政策， 重点是多层次的体系架构， 多渠道筹资， 实行社会统筹， 按以收定支、 略有结余、 留有部分积累原则建立基金。 三是从 1995 年开始， 按照党的十四届三中全会精神， 进行社会统筹与个人账户相结合的制度模式试点，并于 1997 年将不同试点方法归并为一，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》， 即 26 号文件。 至此， 我国城镇养老保险制度基本完成了早期探索， 形成了全国统一的模式、 制度和基本政策框架。

第二阶段， 1998 年至 2012 年， 也是大约 15 年时间， 可以称为养老保险体系形成阶段。这期间的重大事件和进展有 5 个 ： 一是应对亚洲金融风暴， 支持国企改革， 实行“两个确保”， 把养老保险基金“差额缴拨” 改为全额征收、社会化发放， 将部分行业统筹移交地方管理， 中央和地方财政首度向养老保险基金注入补助资金， 建立社会保障战略储备基金。 这些重大决策不仅有力维护了世纪之交严峻挑战下的社会稳定， 而且对养老保险制度后来的发展奠定了基础。 二是在东北进行完善社会保障体系的试点， 试点内容有 8 项， 但重中之重是养老保险个人账户“做实” 及结构调整。 经过反复试验， 2005 年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》， 即 38 号文件， 扩大了参保范围， 明确了缴费比例， 改进了待遇计发办法， 提升了统筹层次， 后期还实行了基金预算管理制度， 使城镇职工养老保险制度基本定型。 三是着手构建多层次体系， 在早年试行补充养老保险的基础上， 推进建立企业年金并实行市场化投资。 四是把基本养老保险制度推向城乡居民， 从 2009 年开始在 10％ 的地区试点， 逐年扩大， 2012 年在全国全面建立了新农保和城居保制度。 这是这一阶段最重大的进展， 使基本养老保险突破城镇职工的范围， 走向具有全民性质的制度安排。五是社会保险法颁布实施，在养老保险专章中， 不仅对职工养老保险作了法律界定， 而且对正在试点的新农保、 甚至对正在筹划的城居保都作出前瞻性规定， 是我国立法引导实践的一个典范 ； 同时， 对包括养老保险在内的社会保险经办、 基金管理和各方法律责任作出了明确规定， 是我国养老保险法制化进程的一个标志。

第三阶段， 2012 年党的十八大至今， 可以称为养老保险面向新时代、 系统性深化改革的阶段。虽然只有 6 年多时间， 但办了几件大事 ： 一是将新农保和城居保合并为统一的城乡居民基本养老保险， 并在职工养老保险跨地区转移接续基础上， 实现了两大基本制度平台的相互衔接，使制度的整体性大大增强。二是实施机关事业单位养老保险制度改革， 实行与企业职工相同的基本制度模式， 一举改变“双轨制”， 使制度的公平性明显提升。 三是出台了企业职工基本养老保险中央调剂制度， 作为全国统筹的第一步， 对提高制度的总体稳定性和可持续性有十分重要的作用。 四是开展个税递延型商业养老保险试点， 第三支柱发展从“务虚” 进入“务实”， 为多层次体系建设展示了广阔前景。 这些都是按照中央审定的养老保险改革总体方案陆续推出的重大改革举措， 确实是“解决了许多长期想解决而没有解决的问题， 办成了许多过去想办而没有办成的大事”。

改革突飞猛进的“秘籍”

本刊记者 ： 请谈谈对这几十年养老保险制度改革发展的基本评价。取得的成就有目共睹，您认为最突出的有哪些？

胡晓义 ： 回顾过去， 可以用“突飞猛进” 4 个字来评价我国养老保险制度改革和发展。 成就不胜枚举， 我认为可以归纳为 5 个主要方面 ：

胡晓义会长对养老保险制度改革的基本评价

第一， 初步构建起比较完整的体系框架。上世纪 90 年代， 我国提出多层次养老保险体系的构想， 与世界银行的“三个支柱” 理念是契合的。 在第一支柱方面， 通过改革， 重构了企业职工养老保险制度并逐步定型为统账结合的模式 ； 在短短几年时间里全面建立了城乡居民基本养老保险制度 ； 十八大后又下决心改革了机关事业单位养老保险制度。 与此同时， 筹资规则、 待遇计发和调整办法、 基金统筹和预算管理政策、监督制度等都日臻成熟。 在第二支柱方面， 在推进企业年金基础上， 又出台了职业年金， 至 2017 年底， 合计有 4300多万人分别参加了这两项计划， 市场化、 多元化投资运营的体制机制也逐步完善。 第三支柱建设过去一直是“只闻楼梯响， 不见人下来”， 今年 5 部门联手推出试点， 是“破冰” 之举， 填补了体系框架的最后一片空白。

第二， 覆盖的人群迅速扩大。基本养老保险制度从国有企业扩展到各类企业和其他用人单位， 从职工扩展到灵活就业人员， 再扩大到城乡居民。 至今年6 月， 全国参保人数达 9.25 亿人， 覆盖了 85％ 以上的法定群体。 回想 1989 年全国参保人数只有 5700 多万人， 在不到 30 年时间里就扩展为 10 亿人量级的超大规模， 是国际社会保障史上前所未有的。

第三， 保障水平持续稳步提高。2004 年以来， 连续 15 年调整企业退休人员基本养老金， 使其平均待遇水平翻了两番多， 近几年企业和机关事业单位退休人员同步调整基本养老金 ； 城乡居保制度普及后， 也两次统一提高了全国基础养老金最低标准。 目前全国有 2.7亿人按月领取基本养老金， 化解了亿万群众的老年经济风险， 这是基于社会经济长期平稳较快发展， 也是发展成果由人民共享的一个例证。

第四， 基金实力不断增强。仍以1989 年作为基期数据 ： 当时全国养老保险基金总收入和总支出分别只有 147亿元和 119 亿元， 到 2017 年分别增长到 4.6 万亿元和 4 万亿元， 年均增幅23％ ； 而基金累计结余从 68 亿元增加到近 5 万亿元， 年均递增 26.5％ ； 如果加上全国社会保障基金战略储备 2 万亿元以及第二支柱基金结存 1.5 万亿元，制度性养老储备合计 8.5 万亿元， 大致相当于 2017 年 GDP 的 1/10, 而 1989 年则只相当于 0.004％。 基金规模扩大和对其保值增值渠道的探索， 无疑极大增强了养老保障制度可持续发展的基础。

第五， 社会保障公共服务体系初步形成。全国县级及以上行政区都设立了社保经办机构， 管理服务组织体系和网络全面覆盖街道、 乡镇并延伸到全部城市社区和大部分行政村 ； 实现了养老保险跨地区转移接续和权益累计 ； 在全国联网的社会保险信息库中， 10 多亿参保人员的数据实时传输监测， 统一制式的社会保障卡发行达 11.6 亿张。

本刊记者 ： 在中国这样一个世界人口第一的发展中大国建立完善的、覆盖广泛的养老保险制度是一项举世无双的壮举。您认为我国能够在较短的时间内突飞猛进，有什么“秘籍”，或者说有哪些基本经验？

胡晓义 ： 任何国家、 任何一项事业能够获得成功， 必定有其内在和外在的条件和原因。这几十年我们不断在总结，以后也还会随实践发展而更深入地反思。 以现有的认识水平， 我认为有 4 点基本经验至为重要 ：

第一， 坚定的政治决断。回顾近几十年党的重要文件的相关表述， 可以清晰地看出中央把社保体系建设置于经济社会发展全局愈加突出位置的提升轨迹， 充分显示了党和政府“使人民的获得感、 幸福感、 安全感更加充实、 更有保障、 更可持续” 的坚定政治决心和高度执行力。 2016 年 11 月， 国际社会保障协会把社会保障杰出成就奖颁发给中国政府， 颁奖致辞中讲道 ：“能取得如此成就， 是政府高层坚定不移的政治意愿和执行与行政方面追求卓越这两者的积极结合。” 说明外国人也观察到我国的独特制度优势。

第二，恰当的路径选择。地广人多、社会变革、 利益分化、 百事待举， 是这几十年养老保险制度建设所处的客观环境。 面对复杂局面，我们坚持问题导向，抓住不同发展时期的重点， 先急后缓、循序渐进地解决影响社会发展和群众利益的突出矛盾 ： 先从无到有——拾遗补缺， 逐项建立制度 ； 再从小到大——渐次扩大群体覆盖面 ； 继而从低到高——依据经济发展和各方面承受能力稳步提高保障水平和服务精度。 同时， 我们并未忽视顶层设计和法律基础， 而是在解决突出问题的实践中不断加深对事物规律性的认识， 2000 年的完善城镇社会保障体系试点方案、 2010 年的社会保险法、 近期的养老保险改革总体方案都是不同阶段顶层设计的结果。实践证明，问题导向与顶层设计相结合是正确的路径和策略选择。

第三， 抓住变革的机遇。应对危机往往是推进社保体系超常发展的重要契机。 上世纪末的亚洲金融风暴， 正与我国国企改革相重叠， 面对 2000 多万国企职工下岗分流和上千万企业退休人员被拖欠养老金的困局， 我们通过实行独具特色的“两个确保”“三条保障线”，就此改革重构或新建了企业职工养老保险等多项制度， 财政资金首度注入养老保险基金池， 初步构建了与市场经济体制相适应的城镇社保体系， 并开始建立社会保障基金战略储备。 10 年前的国际金融危机爆发后，我们大力改善民生，把养老保险全面推向农村和城镇居民，构建起覆盖法定人群的制度体系。 其实外国也有相似例证， 如上世纪二三十年代大萧条后， 美国 1935 年制定了社会保障法案并沿用至今。 当然也有社保制度在危机中坍塌的案例， 如有的拉美国家盲目照搬私有化模式， 在经济波动中“翻了烧饼”。 这表明， 危机本身有两面性， 应对不当可能遍体鳞伤， 妥善处置也可以转为发展机遇。

第四， 与世界同行。改革是我国社保体系前进的动力， 开放开阔了我们的国际眼界。 这几十年， 国际社会保障也在发生变化。 改革开放使我们从计划经济时期单纯学习苏联经验变为以更加渴求和包容的眼光观察世界。 我们看到了上个世纪 80 年代初智利模式的兴起和嬗变， 看到了同期欧美出现的“积极福利政策” 的理念， 看到了瑞典等国在高福利模式中衍生了“虚拟个人账户” 的私人养老保障计划 ； 也看到了社保管理从分散向统一整合、 信息技术支撑作用日益显现的趋势。 扩大开放、 加强交流使我们的观察、 比较、 鉴别更为细致和深入，有些达到了“知其然，也知其所以然”的程度。 这为我们参考借鉴国际正反经验、 立足国情实际来设计和推进养老保险体系建设提供了很有价值的资源。

在未来我国社会保障发展的进程中， 无疑还会遇到许多艰难曲折， 汲取这些基本经验十分重要。

深化改革的建议和期待

本刊记者 ： 说到艰难曲折，您认为当前及今后养老保险制度深化改革和完善体系还面临哪些突出矛盾和问题？

胡晓义 ： 党的十九大报告指出， 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 这是认识我国一切矛盾的总纲， 也是处理各种矛盾的钥匙。 具体到养老保险， 在人口多、 底子薄、 区域和城乡发展差异大的基本国情下， 在人口老龄化、 流动性强、 就业形式多样化的趋势背景下， 人民群众日益增长的需求与制度发展不平衡不充分的矛盾表现在 5 个方面 ：

其一， 全体人民老有所养的需求与制度实际覆盖尚不充分的矛盾。按照法定人群全覆盖的目标， 测算应有 10.5亿人参保，目前还有 1 亿多人游离在外，大多为灵活就业、 自主创业和城乡流动就业群体。

其二， 人民群众对制度公平性的期待与地区发展不平衡的矛盾。集中表现在基金统筹层次较低， 地区之间负担畸轻畸重， 费率和待遇水平的离散度仍较高。

其三， 养老保险体系结构失衡。 一支柱过重、 二支柱偏轻、 三支柱几乎空白的比例， 难以充分动员各种社会资源积极应对日渐迫近的人口老龄化高峰期的严峻挑战。

其四， 社保公共服务需求与供给的矛盾上升。参保群众在要求继续提高保障水平的同时， 对服务便捷性的诉求愈来愈高， 而社保服务体系、 理念、 方法、手段显得跟不上趟， 亟需总体规划， 全面改进。

其五， 信息不对称的矛盾凸显。养老保险已深度融入百姓日常生活， 社会关注度急剧增高， 而目前制度、 政策、基金运行的透明度、 严密性、 知晓率仍不高， 亟需提高法制化、 民主化程度。

本刊记者 ： 党的十九大报告提出要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。您对新时代养老保险制度深化改革和完善体系有哪些建议和期待？

胡晓义 ： 十九大把到 2020 年乃至2035 年的包括养老保险在内的社保体系建设任务讲得很透彻了 ：“兜底线、织密网、 建机制” 3 句话是原则，“全面建成” 是目标，“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续、多层次” 6个定语是定性、 定量的标尺。 以我对中央要求的领会， 未来养老保险体系建设的主要任务有 9 项 ：

一是“公平可及” ——全面实施全民参保计划。 十九大新加“全面” 二字，对全民参保计划的广度和深度提出了新要求。 养老保险是“全面实施” 的重点，要确保完成“十三五” 规划 90％ 参保率的目标， 并争取在新的规划期提升到95％。 适应未来城镇化进程， 在制度资源的配置结构上，要以城乡居保为兜底，而将更多人、 特别是在城镇稳定就业的农民工、 灵活就业人员等纳入保障性更强的职工养老保险。

二是“完善制度” ——全面体现公平、 激励、 可持续“三性”。无论职保还是居保， 确保公平都是前提和基础，同时要增强制度激励性， 如规范缴费基数， 减少瞒报漏缴导致的参保人长期利益损失 ； 改进计发办法， 增进依法如实缴费和长期持续缴费者的利益。 在地区公平方面， 以今年 7 月 1 日开始实施的中央调剂制度作为起步， 尽快实现职工养老保险全国统筹。 在促进制度公平方面， 结合精准扶贫， 继续适当提高城乡居民基础养老金水平， 并研究居保制度从完全自愿参保转为积极引导与适度强制相结合机制的方向和路径。

四是“高位整合” ——建立全国统一的社会保险公共服务平台。“全国统一” 的要义是服务理念、 保险项目、 组织架构、 管理规则、 经办流程、 信息标准“六统一”， 核心机制是纵向、 横向协同， 以统一和协同来推动规范、 彰显公平、 促进便捷。 应以开放、 聚合、 共享的姿态， 构建起横跨地域、 纵贯一生、多维、 完整、 精准的社会保险数据库，以社会保险大数据应用开启新思路、 步入新境界、 跃上新台阶， 围绕服务对象需求实现记录一生、 服务一生、 保障一生。 同时，应努力开创社保宣传新格局，在社保宣传上要更有广度、 更有厚度、更有温度， 借助多维交互的传播矩阵，以“群众语言” 讲好社保故事， 以“用户思维” 讲透社保案例， 做好群众诉求与政策宣传推广的“翻译官”， 提升公众的知晓度、 关注度和参与度。

五是“让钱生钱” ——推进基本养老保险基金投资运营取得新成果。

六是“三足鼎立” ——初步形成多层次养老保障体系框架。以更大力度、更有吸引力的政策推动发展企业年金和职业年金， 壮大第二支柱。 今年试点的个税递延型商业养老保险预示了第三支柱建设将突破保险、 基金证券、 银行储蓄等业态各自封闭的格局， 在更高层面统筹规划， 用统一的政策来引导、 统一的标识来辨识、统一的平台来便利民众，这为几十万亿元民间沉淀资产更多投入自身养老储备展示了积极前景。

七是“虑近谋远” ——增加社会保障战略储备。全国社保基金本质上是国家层面的养老战略储备， 应继续增加预算资金投入， 近期目标是至少达到一年支付额 ； 划转部分国有资本充实社保基金也应及早从试点走向全面推开。

八是“坚守红线” ——强化社保基金监管。

九是“依法施政” ——推进社会保险法制化进程。经过几十年实践检验，养老保险政策大体成熟定型， 应在社会保险法框架下，加快养老保险专项立法，强化约束性和执行力。 这应当作为养老保险制度进入新时代的重要标志之一。

改革开放 40 年为养老保险制度建设奠定了良好基础， 积累了丰富经验。进入新时代， 面对新目标， 改革和发展依然任重道远， 需要政府、 业界、 学界、社会组织和社会成员多方合力， 同绘蓝图， 形成社会保障全民共有、 共谋、 共建、 共享的发展局面。

本文源自中国社会保障杂志

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