2001-2017,斗轉星移間,中國司法考試製度已經走過了16年。
16年間,報考人數從2002年的36萬餘人增加為2017年的64.8萬餘人,連年遞增的數字,說明“天下第一考”吸引著司法考試大軍向法律職業群體不斷邁進。
16年間,全國619萬餘人次報名,513萬餘人參加考試,有98萬餘人通過司法考試取得法律職業資格。取得法律職業資格的人員中,有近一半的人員從事法官、檢察官、律師和公證員等法律職業,還有大量人員從事立法、行政執法、公司企業法務等法律工作。
將近100萬,這個分佈在各個法治工作領域的數字意味著什麼?意味著16年來,伴隨著國家法治建設發展、五位一體的整體佈局和“四個全面”的戰略佈局推進中,司法考試製度從無到有,到圓滿收官,在選拔儲備的合格法律職業人才、全面依法治國的版圖上已經刻下了不可磨滅的印跡,為社會主義法治國家建設提供了有力人才保障。
2018年,是首次組織實施國家統一法律職業資格考試的開局之年,因而被業界譽為“法考元年”,也是重新組建的司法部承擔中央依法治國辦職能的第一年,意義非凡,影響深遠。
從“司考”到“法考”,為何要進行這樣的改革?
這種改革有哪些新思路、新舉措、新內容新要求?
為何要“一考變兩考”?
為何要加大案例題比例,突出“活”題?
16年來司法考試走過了怎樣的一條路?
法律職業資格考試將給中國法治建設事業帶來怎樣的影響?
下面，跟著岱檢一睹為快吧！
歷史之需求 時代之必然
司法考試走過16年,為何要轉為法律職業資格考試?司法部傅政華部長、袁曙宏書記已經在多個會議的講話中給出了答案。建立實施國家統一法律職業資格考試製度,是以習近平同志為核心的黨中央,堅持政法隊伍正規化、專業化、職業化發展方向,建設忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的社會主義法治工作隊伍,為全面依法治國提供人才保障而作出的重大決策部署、重大制度安排、重大創新舉措。
建立實施國家統一法律職業資格考試製度,是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的重大理論創新、實踐創新、制度創新,是適應新時代社會矛盾新變化,更好地滿足人民群眾新要求的重要措施,是黨中央賦予司法部和全系統的重大政治任務。
長期負責司法考試工作的趙大程副部長也在多個場合強調,我們的使命是服務於選拔培養社會主義法治人才,服務於建設社會主義法治國家。國家統一法律職業資格考試核心的意義,就是為建設高素質的社會主義法治工作隊伍服務。趙大程指出,習近平總書記在2013年中央政治局第四次集體學習時強調,要讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。落實這一重要指示精神,人是最重要的,要求執法司法人員不僅要有良好的法律素養,還要有熱愛人民的社會責任感和為民情懷。為此,習近平總書記在中央政法工作會議上強調,要堅持從源頭抓起,改革和完善司法考試製度,這就是建立法律職業資格考試製度的理論基礎和邏輯起點。
“司考”變為“法考”,就是為了從源頭抓起,為全面依法治國提供人才保障,這是歷史之必然,也是時代之需求。“法考”的變化之一就是應取得法律職業資格的人員範圍,由原來的4類職業擴展到9類職業。司法考試製度規定,初任法官、初任檢察官,申請律師執業和擔任公證員必須通過國家司法考試取得法律職業資格；國家統一法律職業資格考試,將初次擔任法律類仲裁員以及行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政複議、行政裁決、法律顧問的公務員納入到應取得法律職業資格的範圍。
為何要進行這樣的調整?趙大程副部長表示,“主要考慮到這些人員要麼涉及到公民、法人權利義務的保護和克減,要麼具有準司法性質,其政治素養、業務能力和職業倫理水平直接影響到公民法人合法權益的保護。必須通過這樣的考試製度,為建設法治隊伍起到選拔作用。”
把好法律職業“入口關”
全面依法治國,離不開一支德才兼備的高素質法治工作隊伍。作為選拔培養法治工作隊伍的基礎性制度,法律職業資格考試是法治人才選拔的“入口關”。
8月24日上午,習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議時講話強調,要加強法治工作隊伍建設和法治人才培養,更好發揮法學教育基礎性、先導性作用,確保立法、執法、司法工作者信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬。“法考”就是在吸納“司考”設計思想和測量方法的基礎上,進一步強化對政治素養、業務能力和職業倫理的考查力度,有利於切實提高法律職業人員的能力素養。
“從一定意義上說,這也是高等法學教育改革的一個重要突破口。”西南政法大學校長付子堂如是說。
近些年來,我們總是聽到各種關於法學教育究竟應該是通識教育還是精英教育的爭辯,以及中國的法學教育路向何方的大聲疾呼,650多所井噴似的法科院校與法科就業率的持續低迷,讓法治人才培養面臨著矛盾與困境,而造成這一現象的原因在於法學教育界和實務部門之間有一堵牆。
在付子堂校長看來,法律職業資格考試為法學教育打開了一扇窗,這是實現法學教育應用化和法律人才職業化的一個重要途徑,是檢驗學生法學素養和法律綜合素質的標尺之一。與此同時,他也表示必須避免兩種錯誤傾向:其一是反應過激,盲目跟風,一切圍繞法律職業資格考試這一指揮棒,把法學教育降格為一般的職業培訓教育；其二是無動於衷,固守傳統,從而可能使畢業生不能適應法律職業資格考試的要求,不能達到全面依法治國對法律人才培養之需求。
如何認識“司考”變“法考”的意義?北京大學法學院院長潘劍鋒接受記者採訪時表示,這樣的改革,有利於法律職業人員整體水平的提高,有利於法律共同體的真正養成,有利於司法改革的進一步深化,有利於法學教育的改革,以及人們對法律職業人員的信任和增強司法的公信力。表現為法學教育在某些方面要更加貼近社會,服務於法律職業發展的需要。
“法考”的變化之二就是報名條件有新變化,提高了報名門檻,雖然司法部在這個制度設計時進行了充分的調研,用“老人老辦法、新人新辦法”體現了對考生的溫暖與關懷,但不可否認的是,非全日制、非法學本科生在未來將不會像以往那樣在法考的道路上不受任何限制。
對於這項改革,從律師資格考試製度設立時就曾參與過命題的中國人民大學陳衛東教授真誠地表示,“為什麼改?是必須要改,不改不行了。”他說,據調研,曾經連續幾年,接受法學教育的法科學生反而考不過非法科學生,單一的背法條卻更容易獲得高通過率,諸如此類的現象都催生了“司考”到“法考”的轉變,也使命題方式面臨更大的變革。
一考變兩考 突出“活”題
9月22日“天下第一考”即將來臨,考生們都關心哪些問題?記者通過長期戰鬥在司考培訓第一線的某培訓機構負責人馬衛東,向培訓班的學員們蒐集資料得知,有考生不太能理解為何要一考變兩考?因為客觀題沒過,就沒有機會參加主觀題考試。
這其實也是“法考”的變化之三:卷式結構有新變化,大幅度提高案例題分值比重的規定,將一次性考試分為客觀題考試和主觀題考試兩階段,只有通過客觀題考試的考生才可以參加當年的第二階段的主觀題考試,客觀題的合格成績在本年度和下一個考試年度內有效。
為了讓考生們的問題得到回應,記者一直與賈麗群司長約採訪時間,可她說不好意思,今年尤其忙,最後,我還是在郵箱裡得到簡短回覆。她說司考4張試卷(即3張客觀題試卷,1張主觀題)一次性通過,具有簡便易行的特點,但也存在側重記憶性知識、對法律事實認定和法律適用能力考查不足等考試內容和方式不夠科學合理的問題。在國家司法考試發展完善過程中,一些專家學者和法律實務部門人士一直建議借鑑國內外相關考試的經驗做法,實行分階段通過的考試方式改革。但因多方面原因,一直未能有效推進。
2015年中辦、國辦印發《關於完善國家統一法律職業資格制度的意見》,明確要按照法治工作隊伍建設正規化、專業化、法治化標準,科學設計和實施國家統一法律職業資格制度,考試以案例題為主,以案例分析、法律方法檢驗考生在法律適用和事實認定方面的法治實踐水平,提高法律職業人才選拔、培養的科學性和公信力。
因此,為進一步提高法律職業資格考試選拔的科學性和有效性,真正將具有一定分析問題、解決問題能力的人員選拔出來,“法考”改為兩張客觀卷和1張主觀卷,考試分為兩個階段,只有通過客觀題考試的才可以參加下一階段的主觀題考試。之所以這麼安排,一是力爭使考試測量方式更加科學,更加符合選拔人才的規律；二是引導法學教育在做好知識教學基礎上加強實踐教學；三是實現對考生有重點的考查,增加案例題比重和考試時間,允許考生翻閱法律法規,他就不是死記硬背,力爭使具有一定法律知識、有運用能力、有責任有情懷的法治人才選拔出來。同時,規定客觀題考試的合格成績在二年內有效,對於那些沒有通過主觀題考試的考生來說,就不用再準備客觀題考試了,而是可以充分利用這個時間來補齊法律實踐經驗不足的短板,提高分析問題解決問題、活學活用的能力,這都是為了從源頭上把好法治人才的入口關。
中國政法大學副校長李樹忠認為,這也是法律職業資格考試宗旨之所在,不僅考查考生應知應會的法律知識,更重要的是考查法治思維和法治能力,多出沒有標準答案的“活題”,突出考題的實踐性。統一法律職業資格考試將推動法學院系進一步加強法律實踐教學,通過法律文書寫作、法律邏輯、法律論證等實踐性較強的課程,進一步強化實踐性法治專門人才的培養。
李樹忠說:“當然,統一法律職業資格考試在實施過程中也可能會面臨一些問題,第一個是主觀題型的設計問題,如何出好主觀題是法律職業資格考試面對的最現實的問題,如何將具有實務經驗同時又具有理論水平的優秀法學專家吸收為命題組成員,確保測試的效度問題,可能是目前統一法律職業資格考試面臨的最緊迫問題。”
司法考試製度在篳路藍縷中砥礪前行
司法考試製度走過16年,今年迎來“法考元年”,應該說這是一個歷史節點,這個時刻,我們有必要回望一下16年來司法考試所走過的路。
16年間,司法部國家司法考試司司長已經三易其人,經歷了杜國興、丁露、賈麗群(現任)三任司長。
可能由於從事司法考試工作必須保密的職業素養使然,三人都練就了一副“打太極”的本領。記者採訪丁露時,她很客氣地問:“想知道16年來司法考試製度的變化?想通過司法考試題目的相關情況看制度的變遷?你應該採訪杜司,他是最早具體負責組織司法考試的。”“那請您談談司法考試相關政策的變化總歸可以吧?”
回憶往事,記者在電話裡能感受到丁露平靜的聲音裡內心的波瀾。她說,司法考試走到今天非常不容易,“三考合一”後,統一司法考試製度曾經飽受非議,因為西部法律人才短缺、斷檔嚴重,降低司法考試門檻的聲音一度還高過必須全國統一司法考試。每年“兩會”都會有針對司法考試門檻過高提出的提案,司法部相關負責人也被要求去聽意見,堅持還是妥協的壓力可想而知。
怎麼辦?必須會同“兩高”負責幹部隊伍的領導不斷地開會、調研。丁露說,有一年11月份,她去西藏調研得知有的縣一個人既是律師又是公證員,有的法院案件審理時甚至連合議庭都無法組成,急得她冰天雪地裡都能忘記冷。
為了緩解這個矛盾,後來,在國家統一司法考試製度框架內,司法部先後出臺一系列政策措施,其中一項就是為有效解決中西部基層地區和少數民族地區法律職業人才短缺問題,對中西部地區特別是偏遠、貧困基層地區實施了放寬報名學歷條件、降低合格分數線政策,並多次擴大政策的實施範圍。丁露說,至少那個階段暫時緩解了中西部地區法律職業人才短缺和流失的問題。
這裡,我們必須關注“法考”的變化之四:放寬政策有新變化:放寬地域範圍。將國務院審批確定的集中連片特殊困難地區所轄縣(縣級市、區)和國家扶貧開發工作重點縣(縣級市、區)、艱苦邊遠地區和少數民族地區的1039個縣級行政區域納入放寬地域範圍。
對於這項制度的變化,賈麗群司長對記者說,黨的十九大報告提出,“從現在到二○二○年,是全面建成小康社會決勝期。”中央有關會議明確要求,在艱苦邊遠地區和民族地區實行與內地有一定差別的考試政策,適當降低考試門檻,讓當地符合條件的人能夠進得來、留得下。為認真貫徹中央決策部署,實現精準扶持、靶向施策,經商最高人民法院、最高人民檢察院等部門,司法部確定了法律職業資格考試放寬政策,包括放寬學歷條件。
那麼這麼多年來,司法考試都由哪些人員參與命題?司法考試出於怎樣的出發點進行的制度設計?記者電話採訪了退休在家的杜國興。
杜國興在2002年之前曾負責過律師資格考試,那時還有助理法官考試和助理檢察員考試,但法院考試內容不涉及檢察院的,檢察院考試涉及法院的也有限。2001年夏天,國家統一司法考試開始了緊鑼密鼓的改革,2001年6月30日,第九屆全國人大常委會第二十二次會議通過修改法官法、檢察官法的決定,12月通過修改律師法的決定,規定國家對初任法官、初任檢察官和取得律師資格實行統一的司法考試製度。至此,我國的國家統一司法考試製度正式建立。
杜國興回憶說,第一次律師資格考試時的命題人員都是律師；1988年他負責組織律師資格考試時,參加命題的人員基本由法官和律師組成,有個別在校老師參與也都是兼職律師；後來到國家統一司法考試時,每年的命題老師不斷地在變化,沒有固定組合,當他發現有的權威專家讓學生出題時,第二年他都會果斷地換掉,後來基本都是一些中青年老師；考試題目也是由記憶型的測試性的向分析型的、沒有標準答案的題型轉變。
20年前參與命題時還算青年的陳衛東教授接受記者採訪時說,他對杜國興的評價是細緻、縝密,每一科的命題老師在杜國興那裡都打不了馬虎眼,因為他對每一個科目的每一道題都要認真看,認真打磨,所以他覺得杜國興是懂考試、懂法學教育的。
記者採訪賈麗群司長時,她也情不自禁地表達了對兩位前任的尊敬和敬佩。“是的,杜司非常嚴謹,丁司則善於創新和親力親為。”她對記者講了一個細節,頓時讓記者非常感動。她說,那個時候條件很差,很多地方沒通高速公路,考生的考卷都是靠大卡車運送,丁露就能做到坐在大卡車上押車,從考卷離廠那一刻直到考卷運到偏遠的考場,而這一個行程也許就是兩天一夜或者兩天兩夜。這件事讓我們從另外一個角度看到了作為司法考試負責人工作的認真、辛苦以及不容易。
“法考”將給中國法治建設事業帶來怎樣的影響
通過採訪得知,多年來司法考試有很多外界和考生都無法知道的細節,而其中的點滴都凝聚著司法考試製度設計者對法治的情懷和對考生的那份關愛。
比如,丁露和賈麗群都不約而同地提到了司法考試評卷在當年是最早實現標準化、信息化的一個類別考試。2004年先在天津試點,隨後全面鋪開。關於卷四重點題目採取雙評、三評,評卷監控小組通過監控平臺發現評卷分數出現平均分的情況,就會把閱卷老師請出來“喝咖啡”,如果發現他沒有認真地評判,會取消閱卷人資格。再比如,也經常會發生一卷再評的情況,兩位評卷人員評,如果給分差距大,系統將會自動提交給學科評卷專家組專門再評等。
採訪臨近結束,記者突然想起傅政華部長在國家統一法律職業資格考試工作會議上講話時的那句評價,全國司法考試工作人員,堅持從嚴治考、熱情服務,忠於職守、無私奉獻、任勞任怨。向廣大考試工作者表示親切慰問並致以崇高敬意!
中國司法考試走過16年,在陳衛東教授看來,最大的貢獻就是為中國司法的職業化選拔了一大批優秀專業人才,保證了司法隊伍的後繼有人。
曾幾何時,我們評論中國的司法體制改革,都是用“涉險灘、過難關、啃了硬骨頭、走了一條別人多年想走而沒走的路”來形容。其實,中國的司法考試製度也是經過16年的“摸著石頭過河”,負重前行,才成就了“法考元年”的偉大變革。16年,在歷史的長河中不算漫長,但是16年間,司法考試人員與廣大考生的“長情相伴”,卻讓我們有太多的理由為這項制度擊節稱讚。
滄海橫流,方顯英雄本色!行百里者半九十,全面依法治國的偉大事業已經對法律職業人才發出熱切的呼喚。
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