摘 要：由於政策紅利、市場利潤的驅動, 近年來資本下鄉蔚然成風。對於資本下鄉, 支持和限制的觀點爭鋒相對。資本下鄉是大勢所趨, 不能也不可能進行全面限制。資本下鄉在促進農業農村現代化的同時, 亦存在一些問題, 如非農化、非糧化、排擠小農和中農、風險大、遭遇鄉土歧視、引發農村社會糾紛等。解決這些問題, 應充分發揮政府的引導、監管和服務作用, 樹立農民的主體地位, 下鄉資本亦應練好內功。
資本下鄉是指近年來隨著農村人口大量外流、人口老齡化等現象的出現, 城市工商資本大量湧入農村流轉土地、建立農場和經營農業的現象。它們不僅從事產前農資供應、產後農產品加工銷售, 而且直接進入農業生產環節。到2014年底, 企業流轉土地達3 882.5萬畝, 佔全國流轉面積的10%。據河南省農業廳統計, 從2011年至2013年, 土地流轉總面積年均增長5%。其中, 農戶流轉增長率下降, 企業等新主體的增長率在40%以上。截止2016年底, 全國30%的農戶流轉了承包地, 流轉面積達4.79億畝, 企業承包地年均增速最高超過20%。
一、爭論:資本是否應該下鄉?
對於資本下鄉, 學界存在爭鋒相對的兩種觀點。有人認為資本下鄉有利於資金、技術、人才、管理等生產要素向農村集聚, 從而推動構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系, 促進和帶動農民就業創業, 拓寬農民增收渠道。著名經濟學家厲以寧認為, 小農種地土地收益率和利用率都比較低, 以龍頭企業為代表的資本下鄉能縮小城鄉差距, 是雙向城鄉一體化的表現。
相反的觀點認為, 資本下鄉造成“大戶吃小戶”, 衝擊小農經營主體地位, 威脅農村社會穩定。賀雪峰等學者認為, 資本下鄉在種植領域的優勢比不上小農, 如果沒有國家補貼, 資本下鄉多數虧本, 鮮有成功案例。土地不僅是生產資料, 而且還承載著重要的社會保障職能, 如就業、養老等。中國依然有6億人口生活在農村。已經進城務工的農民工在進城失敗或年老時也可能會返鄉。如果算上農民工, 就有9億人口的生活與農業和農村緊密相連。農村更具體地說土地是農民工進城失敗的避風港。正因為宅基地和承包地的存在, 農村得以成為中國現代化的穩定器和蓄水池, 減少了其他發展中國家普遍面臨的“發展帶來不穩定”的困境。因此他們認為政府應當限制資本下鄉, 扶持小農經營。
根據國家統計局頒佈的數字, 2006年~2010年, 全國下鄉龍頭企業的淨利潤為2 479.41億元;同期, 各級財政對龍頭企業的補貼為697億元。可以看出, 龍頭企業的利潤遠遠不能靠補貼來支撐, 下鄉資本經營農業是有利潤的。上述兩種相左的觀點有其內在的一致性。農業的種植環節確實很難產生利潤, 甚至虧本。但下鄉資本一般都掌控了從農資供應、生產、加工、銷售等全行業鏈條。農業生產的上游和下游的附加值較高, 可以補貼生產環節的虧損。
20世紀初梁漱溟在發起“鄉村建設”運動時指出, 農村衰敗的根本原因是缺少人才、資金、技術和組織。在財政緊張和資源匱乏的剛性約束之下, 鄉村振興僅僅靠“普惠式”的國家財政投入是不夠的, 必須引進社會資本, 在村莊內部形成有利於發展的資本有機結構。農民亦對資本下鄉抱有相當期待。民政部和華中師範大學農村研究院的調查顯示, 資本下鄉確實給農民帶來了就業機會, 增加了農民收入。近半數的農民對資本下鄉持積極評價, 還有33%的農民持中立態度。在租金合理的條件下, 接近90%的農民願意出租土地。接近50%的農民願意到下鄉資本的企業中打工, 說明這些農民並不介意從“僱主”變成“僱工”。因此, 從經濟發展的角度來看, 資本下鄉是大勢所趨, 不能也不可能進行全面限制。
二、問題檢視
資本下鄉的主要著眼點在於土地, 土地流轉或徵地均會帶來地權結構的制度變遷。在制度變遷過程中, 制度收益與制度成本同時並存。資本下鄉在促進農業農村現代化的同時, 也存在一些問題。
1. 非農化。
下鄉資本在下鄉之前多從事房地產相關行業。城市地價高企使他們將目光瞄準農村。一些下鄉資本對從事農業不感興趣, 它們已經習慣了掙“快錢”。資本的利潤衝動與農村基層政府的政績衝動“合流”, 大量耕地非農化, 不種糧食種“房子”。一些資本在農村租賃大量土地以生態農業的名義發展生態農業園, 主要建設私人會所、農莊和民宿, 僅僅象徵性地搞農業開發項目。
2. 非糧化。
非糧化是指糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區、全國新增1 000億斤糧食生產能力規範實施區一直種植糧食的農田或高產良田的“非糧化”。種植環節位於農業收益“微笑曲線”的下端, 工商資本湧入農村推高了土地租金, 種植主糧很難賺錢, 而且虧本的可能很大。對於經濟作物來說, 規模經營具有無可比擬的優勢。但對於糧食作物來說, 精耕細作的小農經濟的單產高於大規模機械化耕作。此外, 糧食作物需求彈性低, 附加值不高。因此, 資本下鄉種植主糧, 容易出現“規模不經濟”。即使能賺錢, 投入規模與收益水平也不成比例。資本的逐利性使其流向果蔬花木種植、農業觀光或農產品加工, 甚至是房地產業。調查發現, 在規模土地上種植經濟作物的大戶遠遠多於種糧大戶。非糧化一定程度上威脅到國家糧食戰略安全。
3. 排擠小農和中農。
一是排擠小農。資本下鄉一般從事房地產開發及相關行業、農業產業化兩個板塊。發展這兩個板塊需要大量土地, 在高額地租的吸引下, 小農紛紛“放棄”土地。由於勞動力價格上升和農業勞動力監督比較困難, 企業傾向於資本密集型、機械化經營, 不能完全吸納轉出土地的小農, 從而產生擠出效應。二是排擠中農。資本實力雄厚的“老闆”們湧入農業生產領域, 大面積流轉土地, 推高了土地租金。這勢必極大增加小規模流轉土地的中農的生產成本, 導致他們陷入租不到地的困境, 也擠壓了他們的利潤空間, 導致種糧意願下降。以河北省為例, 2012年前後, 地租在400元/畝上下, 到2015年, 已經漲到1 000元/畝。即使最擅長經營土地的中農也難掙到錢。
4. 風險大。
一是自然風險。農業受氣候的影響較大, 一旦遭遇難以預料和防控的極端天氣和氣候, 如旱澇、大雪等, 其打擊往往具有毀滅性。二是市場風險。農業由於具有非標準性、季節性和廣袤空間屬性, 大規模農業存在激勵不足和監督困難的問題, 加上土地租金和僱工成本走高, 容易虧本。另外, 由於貨幣超發和部分農產品資本屬性增強, 而且資本下鄉同質化問題日趨嚴重, 農產品價格波動性大, 一旦行情不好, 很容易出現虧損, 出現“有實力爭地, 沒實力種地”的情形。
5. 遭遇鄉土歧視。
資本下鄉對於農村社會而言具有“外部性”, 資本與農民之間存在互不信任的“基底關係”。這種不信任給資本經營帶來額外困擾, 增加了額外成本。一般看來, 資本是強勢方, 但強龍壓不過地頭蛇, 在“外部性”的影響下, 資本也可能是弱勢方。特別是資本的經營受到村霸地痞的侵擾時尤其如此。資本與一般村民之間也容易發生矛盾。鄉土社會的規則是歧視陌生人。以一家經營玉米的農場為例, 村民在玉米收穫季節會去農場“拿玉米”, 給農場帶來經濟損失。農民在下鄉企業中做工, 容易出現磨洋工、小偷小摸等現象, 如拿到化肥後亂撒、插秧時隨便往地上一按。
6. 農村社會糾紛增多。
一是土地強制流轉引起的糾紛。一些地方政府或村級組織在政績衝動和自利性的驅動下, 通過下指標、定任務的方式流轉農民土地, 在沒有取得農民同意的前提下低價收儲農民土地, 高價賣出, 引發激烈糾紛。一些農民通過上訪來維護自身基本權益。二是資本“跑路”引起的糾紛。為降低土地流轉環節的交易成本, 一些地方成立具有政府背景的公司, 作為土地流轉平臺。下鄉資本一般不直接與農民接觸, 而是通過土地流轉平臺和村級組織來流轉土地、發放租金、招聘僱工。村級組織一定程度上成為下鄉資本的代理人。一旦資本“跑路”, 爛攤子就留給了政府和村級組織, 由其來收拾“殘局”。政府和村級組織因此成為矛盾的集中點。土地租金和僱工工資對於吃財政飯的基層政府和村級組織而言是不可承受之重, 基層治理風險增加。三是合同不規範引起糾紛。有的流轉只有口頭協議, 即使有書面合同, 條款也十分簡單, 權利、義務規定不明晰, 流轉雙方不遵守合約的現象比較普遍, 容易產生糾紛。四是新增利益引起糾紛。承包權與經營權之間既有合作, 也有張力。農民希望租金越高、租期越短越好, 資本希望租金越低、租期越長越好。農民看到資本獲得了超額收益, 就有提高租金的願望和衝動, 農民和資本之間容易在新增利益上產生矛盾。如果資本不同意農民提出的要求, 農民就會使用“偷盜”等“弱者的武器”來對抗資本, 這勢必使矛盾進一步升級。
三、對策
在資本下鄉的過程中, 存在三個主體:政府、農民和下鄉資本。解決資本下鄉面臨的問題, 應充分發揮政府的引導、監管、服務作用, 樹立農民在資本下鄉中的主體地位。同時, 下鄉資本也應“練好內功”, 做好應對各種風險的準備。
1. 充分發揮政府的引導、監管和服務作用。
(1) 建立健全土地流轉平臺, 規範土地流轉程序。應成立農村產權交易平臺, 將土地經營權在村民自願的前提下流轉到交易平臺, 再由平臺出租給“大戶”。由平臺科學設計流轉合同, 對土地用途、風險保障、抵押擔保和再流轉以及違約責任作出明確規定。平臺應建立糾紛調解體系, 引導資本和農戶依法依規解決流轉矛盾。
(2) 構建資本下鄉的准入機制。周飛舟等學者指出, 資本下鄉的瞄準對象並不是農業, 而是房地產、觀光旅遊、套取項目資金、獲得金融機構貸款等等。動機不純是“非農化”“非糧化”的主要原因。因此, 在土地流轉之前, 應加強對企業的資質審核、經營項目審核、信用審核, 為風險防控設立“防火牆”。將真心幹農業、有能力幹農業的資本引進來, 將動歪心思的資本擋在門外。
(3) 對資本下鄉的投入領域進行合理引導。引導資本進入農產品加工儲運銷、農業社會化服務、良種繁育、高標準設施農業、農村“四荒”開發等現代種養業和服務業, 一般的種養環節要儘可能留給農民, 在生產鏈條上實現資本和農民的合理分工, 不宜大規模直接租種農民承包地。實踐證明, 下鄉資本進入前後端產業鏈, 能獲得較高的附加值, 抗風險能力有所增強。
(4) 加強對項目運行過程的監督。在把好准入關口的基礎上, 對項目運行過程要實行定期和動態跟蹤監督, 查驗土地利用、合同履行等情況, 一旦發現資金不足、非農化、非糧化等苗頭性、傾向性狀況, 應及時採取應對措施。對於非農化、非糧化行為, 要做到令行禁止, 不能僅僅罰款了事, 而是要收回政策扶持、收回土地, 情節嚴重的應移送司法機關追究法律責任。政府還應指導下鄉資本合理使用農藥、化肥, 防止掠奪性經營, 確保地力不減退, 土地檔次不降低。
(5) 完善資本下鄉的服務機制。政府應借鑑以往招商引資的經驗, 為下鄉資本搭建高效便捷的服務平臺, 加強規劃服務、分類指導、科技服務、信息服務、金融服務。一是引導資本差異化有序發展, 防範和減少同質化。政府應在本區域資源稟賦的基礎上, 就資本引進形成明確的政策導向。二是加大對資本下鄉的金融支持。探索土地經營權抵押貸款, 金融機構應在風險可控和商業可持續的前提下擴大貸款抵押物範圍。引導金融機構加大對下鄉資本的信貸、保險支持力度, 具備資質的農業產業化龍頭企業可通過短期融資券、中期票據等形式拓寬融資渠道。鼓勵融資擔保機構為下鄉資本提供融資擔保服務。三是對下鄉資本建設配套輔助所需建設用地實施計劃單列, 並給予相關稅費減免。四是政府應在保證資本和農民雙方公平、公正訂立合同的前提下確保合同的履行, 杜絕農民的無故毀約行為。
(6) 建立風險防範和預警機制。一是強化流轉租金管理, 建立租金預付和流轉風險保障金制度, 風險保障金可以考慮由縣鄉財政土地流轉風險補助金、村土地流轉風險補助金和業主土地流轉風險保證金組成, 由企業、村集體和縣鄉政府共同保管, 切實保護農民承包權經濟收益。二是建立資本下鄉投保制。政府應積極引導下鄉資本投保, 並對投保給予補貼, 適當提高對稻穀、小麥、玉米三大主糧保險的保險補貼比例。
(7) 對下鄉資本租地劃出上限。在綜合考慮城鎮化進程、農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產手段改進程度等因素的基礎上確定資本租地規模上限, 發展適度規模經營, 防止在農村人口市民化之前出現大規模土地兼併現象。在承包時間上, 一律不得超過第二輪土地承包到期剩餘時間。在規模上, 既可以確定資本流轉土地面積佔承包耕地面積上限, 也可以確定單個企業流轉土地面積上限。
(8) 加強對轉讓土地農民的扶持力度, 解除流轉土地的後顧之憂。一是根據農民的實際情況和下鄉資本的用工需求, 加強對轉讓土地農民的技能培訓, 使他們從“體力型”向“技能型”轉變, 尤其是要加強年齡偏大和女性農民的再就業培訓力度, 提高其非農就業能力。二是建立健全對轉讓土地農民的社會保障體系。對於土地被徵收的農民, 可以設立個人社會保障賬戶。賬戶資金由政府、下鄉企業、農民按一定的比例繳納, 防止他們因就業萎縮而墜入無地無業無社會保障的“三無”境地, 確保農民在土地流轉後生活質量不降低。
2. 樹立農民在土地流轉中的主體地位。
土地流轉應發揮市場的決定性作用, 通過公開市場規範進行, 不得以行政推動方式、暗箱操作方式租地。明確農民的主體地位, 一是應確保農民對土地的話語權, 由農民自己決定租賃、轉讓期限、轉讓價格、合同內容。土地流轉不能搞大躍進, 搞強迫命令, 搞瞎指揮, 不得通過下指標、定任務等方式強迫或欺騙農民流轉土地。涉及整村整組流轉的, 不能搞少數服從多數, 必須經全體農戶書面委託同意, 堅決防止少數基層幹部私相授受。
二是擴大農民引進資本的主動權。可以以村集體為單位成立土地合作社或農地管理公司, 農民以部分土地入股, 利益共享、風險共擔。土地合作社或農地管理公司按照自身土地利用規劃通過競爭招標方式引入資本參與經營, 這樣有利於增強自身談判地位, 壓縮資本的贏利空間和運行界限, 更好維護農民利益。
三是在資本租賃農地資格審查、項目審核、事中事後監管中發揮農村集體經濟組織和農戶主體作用, 鼓勵和支持村集體和農民對農地利用情況進行監督。村集體和轉出農民有權要求下鄉資本遵守當地農業生產規則、不得汙染農地、不得撂荒和改變農地用途。如出現這些不當行為, 村集體和轉出戶有權要求終止合同, 收回承包地並獲得賠償。
3. 下鄉資本要“練好內功”。
首先要端正投資思想。投資農業, 要摒棄“邪門歪道”。打土地的主意、貪圖項目資金、打地方長官的政績牌, 都不是長久之計, 很可能會“偷雞不成蝕把米”。
其次要熟悉農業。農業遠比一般行業複雜、脆弱, 有其自身的規律, 不能簡單把發展工商業的經驗套到農業上來。投資農業, 必須做好遠景規劃, 耐得住寂寞, 放長線, 釣大魚。
再次要做到與農民共贏。投資農業要贏利, 不能壓榨農民, 而是向市場、品牌和管理要利潤。對於承包期限較長的土地, 應建立農民分享土地溢價的機制, 如按照物價和經濟發展程度自動調整保底租金。
第四, 要學會融入鄉土社會。經濟活動鑲嵌在非經濟的社會關係網絡之中, 受到後者的結構約束。資本下鄉要站穩腳跟, 需要了解通行於鄉土社會的社會關係和倫理關係, 利用鄉土邏輯與村落社區互動, 不斷消除“外來性”, 增加本土性。當前有些地方流行的“公司+家庭農場 (中農) ”的訂單農業模式, 將種植環節外包出去, 就是利用家庭農場的嵌入性最大程度地降低“外部性”的有益嘗試。
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