自從《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）發佈以來，有關地方政府專項債券的政策文件可謂一波接一波。土地儲備債、收費公路專項債打頭陣，棚戶區改造專項債券（“棚改專項債”）也緊跟而來—2018年3月1日，財政部、住房城鄉建設部印發《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》（財預〔2018〕28號）（“《辦法》”），這意味著棚改專項債正式躋身我國地方政府專項債券體系行列，成為繼土地儲備專項債、收費公路專項債之後的又一地方政府專項債券細分品種。
此次《辦法》的出臺，無疑拓寬了地方政府進行棚戶區改造的融資渠道，是財政部開好地方政府規範融資前門、遏制地方政府隱性債務增量的又一重要舉措。不知集齊幾大專項債種，能否召喚出一波地方政府發債的熱潮。
乍一看《辦法》內容與之前的政府專項債文件要求相似，對幾個重點問題的關注一脈相承。根據《辦法》要求，發債主體限定於省一級政府（除經授權的計劃單列市）；棚改專項債募集的資金要依然強調“專項用於棚戶區改造”；對於徵遷後騰空土地的國有土地使用權出讓收入、專項收入，應當“專門用於償還到期債券本”。同時，《辦法》也要求對發行地方政府棚戶區改造專項債券實行項目庫管理。
正確的政策要求不怕“老調重彈”，但《辦法》中的不同之處更值得一探其中深意：
首先，土地儲備專項債發行期限上限為5年，收費公路專項債期限上限為15年，且都未設置延長機制。但《辦法》規定棚改專項債的期限在15年的基礎上還可適當延長。這一規定突破了《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）關於地方政府專項債券期限最長不超過10年的規定，有利於保持債券期限與項目實施週期的一致性，避免期限錯配風險。但是相較於過去政策性銀行向棚改項目提供的項目貸款期限（通常不低於25年），15年的還債期限對於地方政府而言仍然意味著不小的壓力。
其次，棚改專項債的專項收入來源也是“別具特色”，除常見的國有土地使用權出讓收入，還包括屬於政府的棚改項目配套商業設施銷售、租賃收入以及其他收入。究其原因，相較於土地儲備債和收費公路專項債，棚改專項債多了一重“項目收益和融資自求平衡”的要求。但是棚改項目資金需求量大，僅僅依靠土地整理出讓的收益顯然難以實現自給自足，以非公益性的商業物業收益補足償債需要實屬必要。只是棚改項目中商業物業的比重畢竟極其有限，實現自平衡並非易事，怕是最終還要求助於《辦法》中規定的“借新還舊大法”。
對於土地一級開發融資而言，土地儲備專項債幾乎是唯一的“陽關大道”，相比之下，棚改項目融資可以說是“條條大路通羅馬”，棚改專項債的試點發行以地方政府自願為原則，地方政府在棚戶區改造的融資方式的選擇上享有較大的自主空間。地方政府專項債不得突破地方政府債務額度限制，在全國總額度並沒有大幅增長的情況下，分配給棚改專項債的額度可能會很少，對於未來棚戶區改造所需的大規模資金而言，無異於杯水車薪。
根據《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），棚戶區改造仍可以採用政府購買服務的方式。承接主體（除地方政府融資平臺）依然可以通過金融機構貸款、發行公司（企業）債等方式進行融資。
同時，棚戶區改造也是PPP適用的重要領域之一。《國務院關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(國發〔2015〕37號)明確指出，在城鎮棚戶區改造中應當創新融資體制機制，推廣PPP模式。實踐中，棚戶區改造PPP項目也不斷湧現，例如安徽省阜陽市潁上縣經開區公租房及濱河大道棚戶區改造PPP項目、安遠縣“市民之家、新人民醫院、二級綜合客運站、濂江河一江兩岸棚戶區改造”工程PPP 項目以及山東省泰安市寧陽縣工礦棚戶區改造項目等。
可以預見，隨著棚改專項債的推行，棚改項目融資也將繼續保持“百花齊放”的局面。
作者簡介：靳林明，世澤律師事務所合夥人，發改委、財政部雙庫專家、發改委特許經營立法專家組專家；
操銘，世澤律師事務所律師助理
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