——本文摘自鄭永年《中國改革路線圖》 經東方出版社授權發佈
一些西方學者認為，中國只有經濟改革而沒有政治改革。這個說法並不確切。我們以為，中國的政治改革早已經開始，並且在各方面取得了很大的成績。例如中國稱之為“機構改革”的行政體制改革、中央地方關係、農村村民自治制度、鄉鎮選舉、黨內民主等都在進行。不過，以選舉民主為主體的、國家層面的政治民主化改革則還沒有成為主體性改革。在政治改革方面，我們主張，基本國家制度建設在先，而民主化在後。為什麼這樣說？這不是一個價值判斷，而是一個經驗判斷。有人說，民主是好東西。但從歷史經驗看，好的民主是好東西，而壞的民主則可能是極其糟糕的東西。什麼是好民主或者高質量的民主，什麼是壞的民主或者劣質民主呢？除了經濟發展水平，就是國家制度建設了。民主政治在西方社會為什麼運作良好，但到了很多發展中國家就運作不良呢？主要是國家制度建設問題。有效的國家制度是高質量民主的保障。
歷史地看，如果以民主化為界，基本國家制度可以分為三類。第一類是在大眾民主化之前就必須建立的制度。這些制度，如果不能在民主化之前建立，民主化之後就很少有機會了。這類制度對於一個社會的正常運轉最重要。實際上，任何一個（近）現代國家都必須具有這些國家制度。從經驗看，大多數國家制度都是在民主化之前得到建立的。軍隊、外交、國防、中央與地方體制（比如聯邦制和單一制）、市場經濟、稅收體制、現代銀行體系、基本法律體系、公共住房、教育和醫療以及基本社會保障等很多國家制度的確立和選舉民主沒有什麼關係。很少有國家以民主化為工具進行這些方面的成功的國家制度建設的。換句話說，在國家制度建設方面，民主化的業績很一般甚至很差。第二類國家制度在民主化之前得以建立，但在民主化之後發生變化。變化既可以指制度改進或者改善，也可以指制度轉型，或者制度變得不合適而消亡。例如代表制度往往在民主化之後得到改善，收入分配製度例如稅收和福利保障制度得到轉型，而傳統的一些特權制度則消亡。第三類制度是必須在民主化之後發生和建立的，尤其是和選舉民主政治相關的制度。西方民主運作良好，主要取決於其在民主化之前就建立的一整套基本國家制度。相比之下，很多發展中國家在沒有進行基本國家制度建設之前，過早引入選舉民主，因此演變成劣質民主。民主沒有為他們帶來經濟發展、社會秩序和政治權利的實現；相反，在很多國家，民主往往是和無政府、政治力量的惡鬥和掠奪人民聯繫在一起的。
從國家制度建設的角度，目前的中國一些方面的基本國家制度都還處於早期建設階段。例如，對任何國家來說都非常重要的法制和法治仍處於較低水平。這不是說中國沒有法制，而是說，法制還是停留在紙面上，執行效果不甚理想。國家基本經濟制度已經確立，但還不夠完善。例如，雖然已經建立了對現代國家制度建設至關重要的分稅制和金融制度，但現在仍然有很多改進的空間，還需要再改革。社會制度建設在進行，但還遠遠沒有建立起來。這就是說，我們在基本國家制度建設方面還有很多事情要做。而這些事情並不是民主化可以涵蓋的。
從世界經驗看，並不是說以選舉為主體的民主化必然會發生在國家制度建設之後。在很多發展中國家，在基本國家制度還是極其微弱的條件下，民主化也發生了。在這些國家，選舉民主或者是西方殖民者所加，或者是獨立之後一些政治精英簡單引入的西方式選舉民主。不過，在缺失國家制度建設的條件下，民主大多是劣質的民主，難以和西方發達國家的民主同日而語。
除了基本國家制度，選舉民主的有效運作還必須充分考量到一個國家和社會的文化因素。實際上，在很大程度上說，選舉民主是西方特有文化的產物。作為一種投票技術，選舉不難移植到具有不同文化的社會，但問題在於投票不僅僅是人們觀察到的簡單的“投票行為”，在投票行為背後隱含著深刻的文化意義。正是因為任何行為都具有文化意義，所以不能簡單地把一個社會的政治技術（包括投票）引用到另外一個社會。這就解釋了為什麼選舉民主在一個社會能夠有序進行而到了另外一個社會則會演變成無序甚至暴力，即使這兩個社會具有相當一致的基本國家制度建設和經濟社會發展水平。一個簡單的觀察就是，選舉民主運作良好的大都在西方文化圈，而出了西方文化圈，很難找到幾個比較好的選舉民主，除非這些社會對選舉民主做了符合自己國家和社會文化的改造和改進。這一點，對中國非常重要。即使將來逐步發展出了選舉民主，這種選舉民主也必須根據自己的文化來加以改造和改進。中國是一個具有數千年不中斷文化的文明。儘管近代以來，傳統文化也經歷了巨大的變遷，但大多數文化精神都生存下來，仍然深刻地影響著我們的行為，只是很多時候我們並無意識到我們自己行為的文化性。就未來的選舉政治來說，最重要的莫過於中國的賢能政治傳統。簡單地說，如果不能考量到中國的賢能政治傳統，那麼選舉政治很難在中國得到生存和發展；即使產生了，也會是表面的東西。正如我們在本書要討論的，中國政治改革的成功在於我們是否能夠有效地把賢能政治和民主政治、選拔制度和選舉制度有效整合起來；一個基於賢能政治之上的民主政治才是我們要努力實現的政治發展目標。
今日薦書： 鄭永年《中國改革路線圖》
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