1 保護的語境
關於保護(conservation)的概念已經逐漸融入充滿法制色彩卻又暗含官僚政治特徵的複雜的英國規劃體系之中。雖然提法多少有些差別，但應用於建築環境的保護在眾多國家都有著較長的歷史。英國皇家建築師學會前主席邁克爾·曼瑟( Michael Manser)曾有一句名言，即“保護是一個相對新的概念”。事實上倒是相反：保護確實已有很長的歷史。無論是從個體行動還是從法規兩方面考量，這些都是事實。在“保護”和“保存”( preservation)之間還存在著某種混淆。儘管這兩個術語在英國經常被混用，並且很多作家亦將其作為可互相替代的詞彙。但是，“保存”是一個較古老的概念，意思是不需進行重大變化地保留下來。而“保護”則主要是20世紀的用語，意思是需要適當變化，但必須清楚這種變化的目的是為了保持其主要的價值要素。直到最近，“遺產”( heritage)這個詞彙成了一種對過去事物的估值、選擇及解釋(甚至是開發利用)的過程。
這些概念的時間維度及其演化的理解，構成了對英國保護髮展的解釋和影響《1947年城鄉規劃法》的基礎。然而，本文特別關注的是：保護是一個逐步前進的過程。儘管羅斯(Ross)提出《1947年城鄉規劃法》“打下了我們當今體制的基礎”，但發展仍然是漸進的。因此，在開始時有必要對1947年以前保護方面的情況以及《1947年城鄉規劃法》的條款和背景作一個簡要的回顧。
人們現在都知道，正是對歷史及考古學的興趣不斷擴大，加上反對當前開發以及野蠻的“文物修復”(restoration)，才刺激了英國第一部保護主義者的立法，即約翰·盧伯克(John Lubbock)爵士1870年代反覆提出的“歷史遺蹟法案”(Ancient Monument Bill)，其濃縮版成為1882年的法律。這個法律只給少數的“古蹟”提供了最低的保護，還特別排除了正在使用的宗教建築。然而，這也在立法者和土地所有者之間形成了強烈的對立情緒，因為這種立法代表了一種未經授權的國家對私人財產的干預。珀西(Percy)勳爵抱怨說，該法案提出的對私人財產的控制並非為了公共目的，但“從思想感情的目的而言，很難看到何處能停止這種控制”。
在20世紀早期，歷史遺蹟立法得到了正常的修正和擴展。重要的是《1913年曆史遺蹟強化和修改法》引入了“保存指令”( preservation order)的概念(雖然其中的每一個指令都要議會確認)，並且額外給予了歷史遺蹟委員會和藝術委員會(Ancient Monuments Board and the Commisioners of Works)“按照公共利益，以歷史的、建築的、傳統的、藝術的或考古的利益相聯繫而形成的保存建築及其事物”編輯歷史遺蹟目錄的責任。雖然這是一種非常寬泛的委託事項，但是該委員會嚴格限制自身的職責只在於確定傳統範圍內的古蹟的控制。
在《1923年住房法》中，保護得到了驚人的進展。該法案提供瞭如下的條款：
“在部長看來，在考慮與地方性相關聯的特定的建築、歷史或藝術利益時，保存現有的特色和保護現有的地方外貌，是城市規劃方案必須作為一種應急手段來遵守執行的……(部長可以命令進行這樣的方案制訂)，方案必須指定建築空間或限定可建造的建築數量，或指定建築的高度或其特色。”
科克斯(Cocks)證實了這個不尋常的條款，確認這個附加的規劃條款(該法案題目中沒有出現“規劃”這個詞)是在有影響的律師和議員們的唆使下形成的，這些律師和議員們畢業於牛津大學，他們關心對城市特色的保護。然而，這些附加條文很少或根本沒有被應用過。《1932年城市規劃法》略微淡化了這一定義，只是參考了“保護現存的建築或其他建築的歷史或藝術利益的目標”。然而，這個法律確實引入了“公共福利設施”這個詞彙以及建築保護法令，因此，擴大了對居住建築相似的隱性建築的控制。這個法律也包含了一系列重要的程序和實際流程。比這個法律更直接的保護利益是地方法，如《1937年巴斯市議會法》。
1943年和1944年的《城鄉規劃法》產生了對城市規劃體系進行改革的要求，特別是對1944年的《城鄉規劃法》的爭論，施加了對保護和要求地方政府編制歷史建築目錄的影響。這就產生了一個新的條款，授權部長編輯這樣的目錄，要求預先通告其所有者改變用途或拆毀其歷史建築時的行為，並且擴大了建築保護的範圍，涵蓋了建築的改造和拆毀。因此，到1947年，保護規劃的關鍵性概念的主體已基本形成，儘管其中有些尚未被應用，有些還要進一步形成其程序性的機制。
2 《1947年城鄉規劃法》：將保護嵌入規劃體系
當然，《1947年城鄉規劃法》並非特別徹底(在保護領域)。保護只是其很小的一部分——在冗長而複雜的議案中，只有兩個條款。在下議院，這兩個條款沒有得到討論。而在上議院的辯論中，認為“基本上不能按照原先的標準執行”。然而，上議院的一個主要修改是將由部長編制歷史建築目錄的權力變成了一種法定的責任。在引入這種修改的過程中，索爾茲伯裡(Salisbury)勳爵也在議會中第一次使用“國家遺產”(national heritage)這個詞彙。也許，更加引人注目的是該法案的重複性，以及一個一致性解釋的假設，即“為了公共設施的利益所採取的應急手段”。公共福利設施是英國規劃中一種輪廓不鮮明但卻十分顯著的主題，而《1947年城鄉規劃法》中確實將這一觀念嵌入到規劃意識(planning consciousness)中。由於這個來源，根據《1967年市民公共福利設施法》(1967 Civic Amenities Acts)，有些由於“有損於鄰里區的公共福利”而得不到規劃許可，這些規劃理念都得到重新體現。
《1947年城鄉規劃法》特別適合集權主義的控制框架體系，符合當時規劃的政治哲學理念，在《1946年新城法》措施中也有所反映。對保護的集中控制首先被應用於確定重要的單體建築——“目錄”建築體系中。後來，當這種控制的新穎性減弱時，規劃申請機制首先被擴展到已列為目錄的建築中，然後擴大到保護區中未列入目錄的建築物的拆毀申請中，然後再擴展到歷史古蹟中。所有地區中，這種由國家控制的半法律體制的申請(在全國和地方層面)已經帶來了很大的問題。
以下將說明：對快速變化的環境而言體制發展的緩慢性；被發現值得保護的建築物、地區以及古蹟的性質的變化，特別是保護變成一種公共運動的變化；還有在保護執行過程中上訴，當法庭案例以及“判例”概念佔了主導地位的時候，政策的靈活性及其不緊密的定義問題。
在這裡也要回顧一些這一時期一般保護意識中的其他活動。其中之一是鄉村保護，由《國家公園和接近鄉村法》(1949)和自然保護區的設立所產生的景觀和娛樂的可接近性以及科學保護觀念——顯示出一種對部長責任的不合時宜的分割；其二是國家信貸基金會(1895年建立的機構，用以保護“自然環境和歷史文化環境”，到2007年已擁有成員350萬人)轉向重視鄉村住房的徵用、保護和公共展示，特別是在詹姆斯·李-麥爾恩活動的刺激下更是如此。然而，1940-1970年代新城建設和大範圍的中心區拆遷改造(部分原因是戰時炮彈的摧毀)引出了公眾對規劃師對於歷史建築和街區價值評估的懷疑，儘管大多數的“重建規劃”已經在保護方面有了明確的討論。
3 確認和保護單體建築
自制定1944年和1947年的規劃法以來，人們著力於將歷史建築和那些具有較高建築藝術價值的建築從諸多建築中鑑別遴選出來，並列出相應的名單。這個過程儘管受到資源匱乏的影響而進展相當緩慢，但總的說來還是較為順利的。當然，“現場調查者不具有相應的背景知識，並且幾乎沒有受過專門的訓練，(他們調查的)是在沒有數量限制和沒有時間序列的情況下進行的，有點像鑽探石油一樣”。列入目錄的標準由部長的顧問們制定，主要是由建築歷史學家約翰·薩默森( John Summerson)設計。但這個標準傾向於維多利亞以前的城市上流社會的建築，而不是農村的鄉土建築(圖1)。
圖1 早期計入的記錄：埃格姆市老磨坊 資料來源：Transactions of the Ancient Monument Society，1993.
另外，不同部門間責任的分割是一直存在的一個程序性問題，直到環境部(Department of the Environment, DoE)的創立及隨後的國家遺產局的設立，該問題又被重新提出。藝術部對古蹟的保護與城鄉規劃部對歷史建築的保護之間事權的重疊使得高爾斯委員會(Gowers Committee)不知所措，1948年成立了“財政委員會”(Treasury Committee)，專門負責“具有突出歷史意義和建築價值的住房”的保護：
“歷史建築的保護必須依靠兩套完全獨立的規範，它們在某些觀點上重疊但又分屬於不同部門的責任，其管理方式不一樣、所授予的權力不一樣以及所應用的建築類型也不一樣等等，讓人覺得十分荒謬。更為荒謬的是，應用哪一個規範的問題，正如其通常所為，完全取決於哪一個部門先發現這個建築。”
作為英國保護不同起源的部分反映，存留在高爾斯報告中的部分混亂被忽略。
由於調查速度過慢，再加上戰後重建的速度、學術上的發展以及對建築的鑑別(鄉土建築及後喬治王朝的建築)，導致了後來的部長理查德·克羅斯曼1966年批准進行全國性的再次調查，其最後一卷直到1970年才出版。重點是速度：
“為了讓更多的建築儘快得到保護，就意味著必須用最少的時間進行調查因此僅從街道上看建築的外貌，幾乎沒有對其內部進行調查，也沒有進行更多的背景資料研究”。
還存在一些其他的干預因素，包括地方政府重組，報告先前的目錄中的建築幾乎不可使用，以及西倫敦的細石建築(finestone building)在法定和未被列入目錄前被倉促地拆毀之後，政府同意加快調查速度。最近，隨著加速的全國範圍調查的結束，英格蘭遺產局(English Heritage)已經在追蹤特別易損壞的建築類型的專題評估，如戰後教育性建築等。這次調查花費了1000人次/年，而且花費了超過400萬英鎊，其結果是約有30萬幢建築被列入保護目錄。
這些努力使近50萬幢建築被列入保護名錄。“建築物”(building)的定義很有彈性，從里程碑、電話亭、臨時預製房，到安德頓船用起重機(Anderton boat lift )，以及起重試驗塔等都有。列入保護目錄的標準重新制定過，而從事登記保護目錄的調查人員也經過了更好的培訓。保護目錄也擴展到更近時代的建築：如果超過10年以上的主要建築受到威脅，也會被列入保護目錄中。這種將戰後建築也擴展到保護目錄中的做法確實給公眾反應帶來了最大的挑戰。
事實上，保護目錄編制體系的一個確確實實的問題是其運作機制的保密性。例如，保護目錄編制顧問委員會早在1945年就成立了，委員會向調查人員發號施令。然而，這些指令是嚴格保密的，正如約翰·德拉豐(John Delafons)在1959年發現自己成為了該委員會的秘密成員：“我被告知有指令的存在，但卻對我解釋說，不論我的前任還是我本人都不能看原稿，因為它們對調查人員是保密的。”
這一回應態度可以認為是英國行政機構所持的典型態度！然而，他在公共記錄辦公室(public record office)的一個普通的棕色信封中發現了一個原稿，並將之選錄發表於1997年的著作中。同樣地，儘管是得到專家(顧問委員會，現在的英格蘭遺產局)的忠告，但一般都是部長本人作出保護目錄的決定。將某建築列入或不列入目錄，不經任何討論也沒給予上訴的機會(保留事實上的錯誤)，當然也沒有一個部長被要求進行建築或建築美學鑑賞的訓練。這種保密性和權力的私人化在關於戰後保護建築目錄編制以及戰時難以歸類的巴特利公園(Bletchleg Park)附屬建築的特例的爭論中受到質疑。前者是尼克拉斯·萊德利在英格蘭遺產局1986年提供的70個戰後建築中只決定列入18個(英格蘭遺產局已經認為，在整個結果中，以認識的靈敏性和新穎性而言，期望重要的推薦中約有20個是會被放棄的)；而後者在德國“謎語”一般的法規已經破譯，當時的部長(彼得·布魯克，Peter Brooke)卻拒絕將其列入保護目錄。
更徹底的變化是實際保護建築權力的擴大，這種權力很少加之於部長的保護目錄權力之中。《1968年城鄉規劃法》引進了保護建築目錄同意體制(LBC)，這種體制要求在尋求對已列入保護目錄的建築進行改建或拆毀時必須得到分別的批准。這種分別的體制有明確的標準。因此，在為同一建築改建尋求規劃許可證和LBC時可能會得到其中一個的同意，而另一個部門則不予同意。後來的《通告61/68)) (MHLG1968)也引進了“贊成保護的前提條件”，這逐步變成了脫離實際的方法。《1972年城鄉規劃法(修正案)》在保護區內對未列入保護目錄的建築的拆毀引入了同樣的控制方式，並由地方規劃管理機構起主導作用，而《1974年城鄉公共設施法》(另外一個私人成員的措施)對保護區內所有未列入保護目錄的建築都擴大了這種權力。
有兩個事件檢驗了建築保護的概念。其一是高級外觀災難( high-profile disasters)，包括在約克大教堂(York Minster,1984年)、漢普頓法庭( Hampton Count,1986年)、尤普派克大樓(Uppark House,1989年)及溫莎城堡(Windsor Castle,1992年)的大火。每個都產生了爭議，從為什麼這些建築要進行保護、為誰而保護以及它們是否應該進行修復等基本問題，到如何進行修復的細節問題等，都有爭論。當然，每個案例都有其獨特的情形，例如尤普派克大樓進行了豪華美麗的修復，並吸引了成千上萬的參觀者(圖2)。當然，修復規模達到何種程度要有保險政策的措辭作保證，保險政策為大火前該建築物的修復提供了大約2000萬英鎊的保險。在該政策要求之下，不允許進行其他形式的修復。
其二，大量的法庭案例已經對法規和指南進行了解釋，並因此形成了司法先例。薩德茲和哈格里夫斯(Suddards and Hargreaves,1996)按年度詳細地編輯了很多此類案例，其中兩個案例值得在此簡要敘述一下。一個是艾薩斯郡瑟羅克老廳(Old Hall)案例，這個案例引起了很大的關注，因為其所有者是高級外觀保護成員(High-profile Conservative MP)特雷沙·戈曼。這個重大的改建卻沒有按照LBC的農場綜合建築第二級來進行。因此，戈曼得到了法庭的33次傳喚及14個強制令，並在1996年由於違反了LBC的29條規定而被判有罪。另外一個主要案例是西馬茲(英國)有限公司對威斯敏斯特政府(Shimizu UK Ltd v. Westminister Council)，該案件1997年呈到上議院。它主要圍繞著一個保護目錄中的建築煙囪體的拆毀建議展開。上議院認真地討論了“建築物”、“拆毀”( demolition) 以及“改建”( alternation)等的定義，並形成了附加解釋條款，認為“拆毀”意味著對保護目錄建築物統一組成部分的“毀滅，甚至是完全毀滅(destruction)”。因此，先前LBC要求不論任何部分的拆毀的普通解釋被推翻了。這對於保護目錄中的建築物的控制和保護區內拆毀的控制都是十分重要的程序性結果。歷史建築保護研究所的雜誌主編建議，“快速短促地修改法律將有助於改正上議院高級法官偏離常規的解釋”。
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