专题策划
实现乡村有效治理
激发乡村发展活力
引言
如何进一步提升乡村治理能力，让乡村治理水平再上一个台阶？
如何最大限度激发乡村经济社会发展活力？
前不久，在民政部基层政权和社区建设司举办的新时代乡村振兴战略与乡村治理现代化交流研讨会上，浙江省湖州市、安吉县、德清县全景式地介绍展示了乡村治理的经验做法，从全国“海选”上来的论文作者分享了自己的研究成果，多位相关领域知名专家进行现场点评，并就如何实现乡村有效治理提出建议。
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怎样用好 “能人治村”这剂良药
韩鹏云
南京林业大学人文社会科学学院副教授
笔者通过在全国各地基层调查发现，农村基层党组织中的“能人治村”实践样态在治理村庄的过程中取得了良好的成效，其不仅比“老好人治村”更具开拓和发展精神，还可以破除“富人治村”状态下的权力垄断问题。笔者认为，必须通过加强基层党组织建设，才能使“能人治村”这剂良药在乡村振兴中发挥更大作用。应通过三个方面的路径来引领农村基层党组织的执政能力。
一是发挥政治担当精神，进行积极治理。农村基层党组织及带头人应积极介入村级治理过程中发挥作用，这是党组织的生命力所在。“能人治村”具有担当精神，全方位发挥对乡村治理的领导作用。首先是经济建设方面，体现自身的先进性和领导力，带领村“两委”和村民促进村集体经济发展。其次是政治建设方面，积极践行村庄协商民主建设，全面加强必要的社会管理。要依法依规大力推动社会管理工作，不仅旗帜鲜明地对破坏社会秩序的“越轨”“谋利”行为进行治理，还要加大对黄赌毒、地下邪教等歪风邪气的打击力度，确保治理有序、乡风文明。再次是社会建设方面，培育村庄内生社会资本。一些发达地区农村的基层社会发育程度高，应积极推动发展多样的社会组织，参与农村社会建设，成为农村基层党组织领导治理的有效辅助，以进一步增强基层党组织的执政能力并提高执政效度。而针对一些传统农业型地区，应积极将各类本土社会资本转化为治理资源并大力推动各种类型的新农村文化建设，增强留守群体的社会福利。
二是主动推动制度建设，建设法治型党组织。农村基层党组织及带头人应避免“富人治村”中的“私人”治理现象。为保持村级治理的可持续性和稳定性，制度建设是执政能力提升的基础，农村基层党组织建设必须“立规矩”“明底线”“有敬畏”。要自觉按照党内法律法规和国家法治原则的具体规定来开展各项治理活动，充分保障群众的知情权、监督权和多样化的诉求表达权利，这些制度主要包括基层党组织的民主集中制度、党务公开制度、党小组长选举制度、党内监督和人民群众监督制度等，还包括村民自治过程中的村民大会、村民代表大会制度及监事会、议事会、村民理财小组制度等。应坚持以“制度治村”为基础，按照公开透明的制度、规范进行治理。
三是充分践行群众路线，加强廉洁自律建设。基层党组织干部应走村入户深入到群众之中听取诉求和意见建议，再形成相关的措施或决议运用到村庄的治理过程之中。“能人治村”想要推动村庄的发展，必须坚持群众路线这一重要法宝，通过率先垂范、公平治理来形成集体权威，通过汇聚民意、借助民力来达成共识并取得村民的政治信任，只有这样才能形成集体的合力，抑制各类“越轨者”及“搭便车”行为，最终形成基层“善治”的状态。另外，“能人治村”的一个主要特征是廉洁自律。基层党组织廉洁自律建设是一项长期的工作，尤其是支农惠农补贴、社会事业领域等方面的违规、违法甚至是职务犯罪问题依然存在，只有解决群众身边的勤政廉政问题，才能使群众获得对农村基层党组织的纯洁性和先进性的直接认同。这就要求“能人治村”要加强自律性建设，主动接受监督，避免权力垄断或利益“小圈子”的形成，通过风清气正的政治风气来赢得人民群众的高度认可。
“能人治村”能塑造好的带头人和班子，能加强农村基层党组织的战斗力，全面提升执政能力。推动“能人治村”需要多方面的外部保障条件，尤其是基层政府的深化改革和广大群众的积极支持。一方面，应通过行改革提升乡镇基层政府的治理能力，使其成为法治、公证、透明的服务型政府，深入贯彻“减负增效”“费随事转”的政策，塑造良性互动、权责分明的乡村关系；另一方面，支持农村基层党组织对村民进行必要的教育和管理，塑造其权责意识。广大群众对“能人治村”的支持会形成良性的内部治理环境，产生正向激励，最终实现农村基层党组织与人民群众之间的互动交融。
专家评议
乡村治理的重大理论命题
吕德文
武汉大学中国乡村治理研究中心研究员
实现乡村治理现代化的过程中，党组织应该放在什么样的位置？在整个乡村治理现代化的治理体系里，党组织应该处于什么样的地位？这是一个重大的理论命题。
中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。上文之所以有现实性，是因为它确实关注了现在基层党组织所面临的一个非常重要的问题，就是现在基层党组织究竟应该用什么样的人？“富人”可以通过自身的财力对村民扶危济困或增加村庄福利，但假设城市化已经实现了百分之七八十时，国家经济水平提高，农村大部分的公共服务由国家提供了，一些村庄人口很少，再让“富人”去当村干部就没必要了。所以在设计乡村治理现代化体系时，应该具有前瞻性，要考虑到将来的社会形态。现阶段我们实施乡村振兴战略，需要把社会动员起来、资源聚集起来，这时就需要借助各种人才优势，带领村民干事创业。
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引导和规范宗族力量
积极参与乡村治理与振兴
李迅驰
广东省揭阳市揭西县文化广电新闻出版局
宗族是中国传统乡村社会结构的基础构成，在传统乡村社会发挥着重要的作用，至今仍影响着农村地区的经济生产、民主自治、公共服务、文化传承等。随着社会建设的不断推进，面对日益繁重的基层工作任务与当前农村基层政权力量有限的矛盾和困境，引导宗族发展以进一步激活乡村原有的内生动力，可谓正当其时。这不仅是健全乡村治理体系的有效措施，也是推动中国乡村现代化的理想路径。
宗族能够增强乡村的凝聚力，强化村民自我管理，助推乡村经济的繁荣，促进公共服务和公益事业，促进乡风文明，对于基层治理乃至国家建设意义重大。结合当前宗族存在的不足之处，提出以下对策建议。
创新基层农村治理体系，将宗族力量纳入基层治理范畴。可将宗族组织作为社会组织进行管理，加强支持与引导，指导村委会与宗族组织加强沟通协调，增进双方的认同互信。加强党对宗族的领导，使宗族组织成为村委会基层自治的有力辅助。通过统筹规划，让宗族力量在村委会的带领下更广泛地参与乡村建设。
以法治意识引领宗族发展，加强宗族法制建设。通过政策法规的制定完善，保护和规范农村宗族的合法行为，严厉打击违法乱纪的宗族恶势力，确保宗族活动有法可依，促使宗族行为有法必依。加大普法宣传力度，提高宗族群体的法律意识，丰富宗族文化的法治内涵。
活化宗族文化场所，对接现代社区公共服务建设。发动各方力量加强对祠堂建筑的保护和修缮，通过组织乡村“宗祠保护小组”“祠堂文化研究会”等，活跃宗祠文化。进一步丰富宗祠在文化服务中的功能，引导群众理解宗祠中的道德内涵，把祠堂打造成农村群众的“文博会馆”。以宗祠为载体，把宗族的传统元素和现今村民在社区的集体议事、休闲养老、文化学习等结合起来，着力提高村民的参与度。通过举办乡贤联谊会、搭建平台，重塑乡村生活共同体，开创新时代的乡村社区生活。
挖掘宗贤历史文化，培育农村乡贤力量。加强乡村历史人文保护工作，挖掘和弘扬有德、有为的宗贤文化，通过建立乡贤祠、村史博物馆等，大力宣传宗族内有成就的贤良人物。推进乡贤回乡，结合时代特色创新乡贤文化的内涵，塑造新时代的“新乡贤”。加大力度发现外出或本土德高望重的退休公职人员、业有所成的商界人士、学识渊博的知识分子等各界乡贤。给予回乡乡贤以干事的机会和平台，培育树立典型模范成为宗族活动的骨干，发挥“新乡贤”在宗族发展中的引领作用。
弘扬中华优秀传统文化，正本清源塑造文明乡风。以中华优秀传统文化为支撑，以社会主义先进文化为引导，以文化认同超越血缘认同，通过弘扬时代价值，荡涤和消弭宗族文化中排他自私的狭隘成分；加强对乡村古礼节俗的文化内涵、举办程序等内容的整理与传播，形成更具操作性的传承体系。着力挖掘古礼节俗中蕴含的优秀精神基因，结合现代农村生活进行诠释，促进村民对中华传统美德与社会主义核心价值观的认同融汇。通过打造礼俗活动品牌、组织媒体推介等方式，让社会正能量接地气、入人心，成为浸润宗族生活的文明乡风。
宗族作为中国乡土社会的基础，全面认识其在农村工作中的作用，扬长避短引导发展是我们加强基层治理不可或缺的一部分。应当积极促进宗族融入新农村建设，融入基层治理体系的创新，让“新宗族”成为基层政权的有力辅助，以此推进基层农村的现代化转型，推动中国乡村的全面振兴。
专家评议
正确认识宗族在乡村治理中的作用
张林江
中共中央党校（国家行政学院）社会和文化研究部副教授
社会治理，说到底“两个目标，三件事”。“两个目标”，一是秩序，二是活力。从党的十九大报告来看，活力放在秩序前，这两者之间有张力。“三件事”，第一，怎么把人组织起来；第二，组织起来的人，内部的关系怎么调和；第三，组织内部要有活力，如何想办法解决内部的破坏性因素和矛盾纠纷。
这方面，宗族通过血缘的方式把人力组织起来，通过内部亲情的关系调节人的
关系，有一整套内部矛盾纠纷的自我化解办法。从这个角度来讲，它的治理是有效的。但同时，宗族是一个群体，它代表的是本姓本族的少数利益，如果这个少数群体利用自己的组织，垄断农村发展的资源，建立起一种非法的强制性秩序，那对其他人是不公平的。实际上，宗族的影响，既有正面意义，也有负面意义，在我国社会上是客观存在的。
现在从全国许多地方来看，特别是在广东、福建，宗祠特别兴盛。宗族在中国有很强的群众基础，也是历史传统文化的一部分。应坚决抑制它的负面作用，积极发挥它的正面作用。一方面要深入开展扫黑除恶专项斗争，打击宗族恶势力，防止基层政权的黑社会化，防止宗族非法占有公共财产；另一方面各级党委政府要积极引导宗族做善事。今天我们也要看到宗族在中国农村基层治理中的正面、积极作用。
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在乡村振兴话语下
农村留守老人的困境及对策
牟新渝
中国老龄科学研究中心党办主任
在深入推进乡村振兴战略实施过程中，农村留守老人家庭面临如下困境：农村老年家庭劳动力趋于老化，后续农村劳动力匮乏；农村留守老人家庭区域性差异化扩大，尤其是中西部地区，跨地区迁移流向非农产业，使得农村老年留守家庭比例呈现自东向西逐渐上升的阶梯分布；老年家庭的留守老人一般受教育程度低，不掌握农业新技术和装备，远不能适应现代农业发展需求；农村留守老人家庭对劳动力、技术、资金上投入都相对不足，出现了“凑合式”“省事式”种地，有的耕地甚至被撂荒。
解决好农村留守老人家庭问题的对策：
一是统筹考虑农村留守老人家庭区域差异，对农业生产作出适度安排。考虑农村老年人留守化、高龄化趋势的发展，对于社会公共服务需求的转变，应及早安排发展，保留老年农户家庭经营内核，坚持家庭经营的基础性地位。
二是完善农村土地承包政策，确保老年人合法权益。“小康不小康，关键看老乡”。坚持“赋予农民更多财产权利”的原则，充分尊重老年农民的意愿和主体地位。任何组织和个人不得损害老年农民土地承包权益。尤其要纠正、查处违背老年农民意愿、损害老年农民利益的行为。
三是创新农村留守老年人帮扶关爱服务。本着“因村制宜、量力而行、形式多样、注重实效”的原则，把农村留守老人家庭的老年人，尤其是高龄、特困留守老人作为帮扶服务的重点。在现阶段应倡导村民互助组织、基层老年协会解决农村留守老人家庭生产生活困难，采取及时措施，推动基层老年协会发展，在农村建设居家养老服务中心，成立居家养老服务工作队，农忙时为老年村民提供服务。
农村留守老人家庭在农业生产的困境和对策研究，归根结底是解决“明天谁来种地，谁来种好地”的问题。贯彻新发展理念，农村应走一、二、三产业融合发展之路，保障农民多环节全链条分享产业融合发展利益。按照党的十九大报告“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”要求，解决农村留守老人家庭的困境。
留守老人作为老年人这一弱势群体中的一个“脆弱群体”。我们必须采取措施为其提供帮扶服务，这既是乡村新时代要求，也是聚焦帮扶制度难点。加快推进农村留守老人关爱帮扶制度，完善农村基层基础工作。尤其是把高龄、特困、低保的留守老人作为帮扶服务的重点，其他老年人按照个人自愿的原则，也可作为关爱服务对象。同时，瞄准农村养老服务需求的有效供给，采取积极措施，推动基层老年协会发展，建立起农业产业化、农村社区化、农民职业化，新型城乡互动一体化道路，让农村留守老人安享晚年。
专家评议
破解农村老年人的困境
需要“城乡一体化”思维
仝志辉
中国人民大学农业与农村发展学院教授
解决农村留守老人的困境，光靠老年人的自助自救是不行的，还要发展合作经济，合作经济是集体经济重构的体现。此外，还需要年轻人能够回到乡村来。而让年轻人回来在当地就业，就要获得社会平均收入，这是必须要解决的问题。年轻人在比较近的城镇就业，那么他的就业需求就可以在农村实现。这样才有望解决代际分离的问题。中国老年人的幸福问题，也是一个需要“乡城一体化”才能够解决的问题。
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构建基于微观数据和大数据技术
的乡村基层治理指数
孙 杨
南京审计大学经济与金融研究院执行副院长、教授
近年来国内外的研究发现，一地的经济发展水平与其治理能力高度相关。较富裕的地方能更好地维持社会稳定，其公民和社会组织更愿意参与治理活动，具有更高的社会认同感。我们利用中国基层治理调查所获得的大规模数据和中国家庭金融调查数据，以及网络大数据采集技术，建立起一套中国乡村治理评估指标体系，以在更大范围内描述社会基层治理的多维度格局，提出具体问题及其解决方案，从而提高以社区为代表的基层社会治理体系和治理能力的现代化。
乡村基层治理指数的数据基础和构建方法。构建科学的乡村基层治理指数的基础是获得大规模、合理抽样的多维度微观数据，我们使用到的数据主要包括以下几个方面：
首先，运用抽样调查法收集问卷数据。依托2017 年中国基层治理调查，收集全国近1500 个基层社区（村委会数目超过一半）的人口统计学、公共服务设施、经济状况、党建和政务、环境卫生、社会保障、教育文化和法治等近400 个主、客观变量。调查范围涵盖除新疆、西藏外的全国各省、自治区和直辖市。该抽样调查数据具有良好的全国代表性。
其次，以硬数据收集法和大数据深度学习法来获取抽样调查数据所未能包含的缺失数据。硬性数据主要从官方统计数据中收集并整理。随着信息化时代的到来，大数据技术已逐渐被运用到管理的各个领域，其优势是通过大数据技术和思维可以构建以人为本、全面的、客观的评价体系。大数据辅助的指标体系建立可以大幅度提升政府的科学决策能力，实时了解基层治理情况，避免基层干部决策脱离群众，打破政府与群众之间的信息不对称，推动基层治理健康发展。
通过研究对比关于基层治理的国内外文献，分别构建了政治、经济、民生、环境四个分指数，最终综合这四个维度生成总的乡村基层治理指数。在中国基层调查数据的基础之上，构建全面的乡村基层治理指数体系，并系统地量化评估我国乡村社会治理水平，这在我国的乡村治理研究中尚属首次。“中国基层调查”数据库在国内具有领先水平。此外，我们还利用大数据技术，抓取社交媒体上同基层治理相关的群众舆情数据，结合已有微观数据，呈现出全面的我国基层治理现状。
通过对基层治理的现状和存在问题进行量化和评估，指标体系可以大幅度提升政府的科学决策能力，实时反映基层治理情况，避免基层干部决策脱离群众，打破政府与群众之间的信息不对称，推动基层治理健康发展。
专家评议
在乡村振兴战略中充分发挥
信息技术的作用
袁方成
华中师范大学政治与国际关系学院教授
把信息技术嵌入到乡村振兴战略中会发挥几方面作用：
第一，从政府主导转向多方协同参与。大数据的使用可以打破数据壁垒，实现面上的结合，为多元主体的协同行动提供数据基础和平台，搭建线上线下共同行动的治理框架。
第二，有助于从经验决策向数据决策转变。社会快速发展，复杂性越来越突出，问题与问题、要素与要素、资源与资源、数据与数据之间的关联性加强，通过大数据可以实现从经验决策到数据决策的转变。
第三，有助于精细化管理和服务，进而转向精准化的治理。通过数据分析，能整体预测居民需求，简化提供服务的流程，为村民提供有价值的信息。对特定群体的服务能够更加精准有效。
第四，面对突发情况，可以做到从被动应急变为主动预测。现代信息化生产对乡村振兴战略实施和乡村发展发挥积极作用，这是一种体现乡村治理前瞻性、动态化的应对方法。
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