導讀
今年的政府工作報告提出，
健全生態文明體制，加強自然生態空間用途管制，以更加有效的制度保護生態環境。
去年印發的《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，明確提出建立覆蓋全match部國土空間的用途管制制度，並在在福建、上海、浙江、甘肅等省進行了試點。
如今，隨著自然資源部的組建，試點正在不斷地拓展，關於自然生態空間用途管制的問號，將逐一得到解答。
下一步，自然生態用途管制與空間規劃改革如何協調推進？自然生態空間用途管制的指標體系、政策體系、績效評估又將如何構建？
諸多業內專家學者給出了自己的答案。
公元前121年，匈奴人留下了這樣一首歌：“失我祁連山，使我六畜不蕃息；失我焉支山，使我嫁婦無顏色。”這是霍去病攻克祁連山後，匈奴人的哀嘆。
祁連山的重要意義不言而喻，它不僅僅連接著河西走廊、絲綢之路，更是西部重要的生態安全屏障。祁連山造就和養育了冰川、河流與綠洲，是中國生物多樣性保護優先區域。黃河流域重要水源由此產流，它讓西北的沙漠與新疆的天山握手相接。
然而，長期以來，祁連山局部生態破壞問題十分突出：違法違規開發礦產資源，部分水電設施違法建設、違規運行，生態環境突出問題整改不力……在人類過度的活動下，我們要失去祁連山了麼？
在與祁連山大致處於同一緯度的浙江安吉，也曾遭遇過這樣的難題。2005年之前，安吉水泥廠、礦場和印染企業遍佈，過度使用自然資源，美麗蒙上了一層灰。
然而，一場“綠水青山就是金山銀山”的轉型，讓安吉重獲新生。以山為脈、以水為徑，在保護中發展，在發展中保護，安吉探索出了一條生態美、產業興、百姓富的發展路子，實現了經濟發展與生態保護的互促共進。
如今，這兩個地方按照自然生態空間用途管制的要求同步開展試點。在部規劃司司長莊少勤看來，自然生態用途管制，既是建設美麗國土，也是發展美麗經濟，更是塑造美好生活。它意味著我國的發展方式要從侵佔資源、破壞環境向生態優先的綠色發展方式轉變。
為什麼要進行用途管制？
2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平來到安吉。在餘村村兩委會議室裡，村幹部在彙報關停3座礦山和一座水泥廠時，仍流露著許多不捨。
20多年前，安吉餘村人靠的就是山上優質的石灰岩自辦水泥廠。GDP一路高漲，卻難以承受溪流渾濁、煙塵漫天的環境之痛。
“綠水青山就是金山銀山！既然要‘生態立縣’，總是有所為、有所不為，不要以環境為代價去推動經濟增長，因為這樣的增長不是發展。”習近平一語點醒了迷途中的安吉。
兩山”理論的發源地——浙江安吉。資料圖片
有所為，有所不為；哪些需要保護，哪些可以開發，自然生態空間用途管制作為空間規劃實施的基本工具，主要解決的就是市場機制下空間開發利用的負外部性問題。
從世界範圍來看，自然生態空間用途管制，其主要做法是通過土地用途分區，並輔之以開發許可、發展權轉移等手段，控制土地用途改變，維護公共利益。1922年美國最高法院裁定土地區劃合憲，此後用途管制逐步從美國推廣到各國。
我國經過改革開放40年的快速發展，生態環境問題日益顯現，其中一個很大的原因就在於空間用途管制制度覆蓋不全。
我國1998年修訂的《土地管理法》確立了土地用途管制制度，經過20年努力，用途管制不斷強化，遏制了建設用地過快擴張、耕地大量減少勢頭。但用途管制範圍有限，亟待擴大到所有國土空間。
部調控和監測司巡視員董祚繼認為，
我國土地用途管制制度主要針對建設用地和耕地，沒有覆蓋全部國土空間。生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線“三線劃定”缺乏協調，永久基本農田、城鄉開發邊界、生態保護“三條紅線”落地不夠。
正是在這樣的背景下，自然生態空間用途管制在我國漸成共識。
2015年，黨中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確由國土資源部牽頭，健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間。這既是黨中央、國務院明確的一項重要改革任務，也是一份歷史考卷。
2017年初，由國土資源部牽頭，會同發展改革委等9個部門研究制定了《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，經國務院批准後印發實施，部署在福建、江西、河南、海南、貴州、青海等6省先行開展試點。考慮到現有工作基礎、區域差異和發展階段等因素,經地方申請，同意上海、浙江、甘肅等三省市參照開展試點探索。
同年，黨的十九大報告中明確提出，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構；統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。
在此背景下，2018年3月通過的國務院機構改革方案，明確要組建自然資源部，賦予自然資源部“對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系並監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責”。
“我國自然資源無序開發、過度開發、分散開發，一定程度上與體制不健全有關。
縱向看，《物權法》規定全民所有自然資源資產由國務院代表國家行使所有權，但實際上主要由地方政府行使，地方政府出於自身利益考慮致使隨意開發難以遏止；
橫向看，地方政府部門既是全民所有自然資源資產的所有人代表，又作為自然資源的管理者，這種雙重身份導致其往往更加重視資產經營而輕視資源管理。”董祚繼說。
從建立統一的國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，到明確統一行使所有國土空間用途管制的職責，由此我們可以看到一條清晰的軌跡，而自然生態空間用途管制的實踐也在一步步向前推進。
自然生態空間是什麼？
自然生態空間是什麼？如何確定用途？怎樣進行管制？對於一個正在試點的新生事物，這一個個尚待打開的問號，成為學者們關注的焦點。
“研究的首要問題是概念要準確，什麼叫空間，往大說就是國土空間，包括我們管轄範圍內的水域、陸域、領海、領空；往小說，我們的會場也叫空間，不同的認知，可能會表述出不同的概念。”
在近期舉行的第7期UP論壇上，北京大學教授林堅提出了問題：“土地用途管制拓展到全域全類型管制的過程中，我們得思考，空間對於人類活動，對於自然資源管理，扮演著一個什麼樣的角色？”
那麼自然生態空間又是什麼？在中國土地勘測規劃院規劃所所長賈克敬看來，自然生態空間不等同於資源紅線，也不等同於生態保護紅線。自然生態空間應該是提供生態產品為主導功能，由土地規劃來承載，授以用途落地的國土空間的複合利用區。
自然生態空間用途管制需要根據國土空間的空間要素,以國土空間規劃為基礎, 優化國土空間結構。基於此，中國土地勘測規劃院副院長張建平認為，國土空間管控體系與土地利用的單要素空間不同,國土空間是綜合性的立體空間。他從點、線、面、體和能5個方面分析了世界不同國家國土空間結構類型。
為此，要通過識別國土空間功能,構建不同層面的國土空間結構。
在國家級空間規劃的宏觀層面，重點考慮“點”“線”和重點“面”要素為主的空間結構，構建戰略性、長遠性的國土空間開發框架。
在省級空間規劃層面,重點考慮“點”“線”和所有“面”要素為主的空間結構，在國土空間多功能評價的基礎上，構建國土空間開發格局。
在市縣級空間規劃層面，強化“面”和“體”要素為主的空間結構，在適宜性評價基礎上，確定國土空間佈局區域，建立相關的指標體系。
自然生態空間如何劃？
關於自然生態空間用途管制的政策路徑是清晰的。首先是要劃定功能空間，通過科學劃定自然生態空間，優化國土空間開發格局。
陣痛後的祁連山開始了國家公園體制試點、自然生態空間用途管制試點等工作，切實轉變過去“重發展、輕保護”傳統思維，通過前期試點工作，對縣域國土空間開發進行了適宜性評價，按照生態功能重要性、農業功能適宜性、城鎮建設適宜性等三類國土空間進行了分類、分級評價，明確了保護目標和範圍。
甘肅祁連山國家級自然保護區正逐步恢復昔日風采。
自然生態空間如何確定，部規劃司副司長趙毓芳給出了她的思考。
在建立不同國土空間功能評價的基礎上，與相關規劃進行充分協調，劃定功能主導的城鎮空間、農業空間和生態空間。
然後以資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價為基礎，分別劃定城鎮開發邊界、基本農田保護紅線、生態保護紅線。
以此為基礎劃分用途管制分區，進而建立由功能主導的空間、管制主導的線、用途主導的區構成的國土空間管控體系。
那麼，線怎麼劃？賈克敬認為，首先要統一底圖，夯實基礎，通過開展評價，為劃定提供科學依據。“我們面對的不是一張白紙，如果是無人區，生態空間比較好劃，可是我們面對的是人類活動痕跡複雜的國土空間，包括農村居民點、建設用地、農業活動空間，在這種情況下就要進行空間的協同，凝聚共識，蒐集相關的成果，統籌安排城鄉建設、產業發展等等，與其他的幾條控制線和開發空間相協調。”他說道。
空間怎麼定？賈克敬認為，應當先做加法再做減法，把各類保護區，即具有生態服務功能的空間疊加起來，形成最大的控制範圍，在這個基礎上結合相關的規劃，再扣除永久基本農田等其他的空間。
“用途管制要從農用地到自然生態空間，這個難度是很大的，我們的農用地可以斑塊化，可是我們的生態系統要成片成系統，空間要連續。”深圳綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任劉憲法說。對此，他建議，空間規劃應該分線、分類、分級、分區、分深度進行管理。
規則如何制定？
“劃什麼、怎麼劃固然很重要，但最關鍵的是怎麼管，重要的是考慮怎樣設定管控規則。”多年從事國土資源管理工作的浙江省國土資源廳規劃處處長嚴政說。
在劉憲法看來，管制有兩個內涵，一是禁止，二是轉用：“禁止意味著不允許，而轉用則意味著要建立規則。”
生態空間內部建設用地、農業用地如何進行管控？生態空間內部用途之間如何進行轉換？生態空間如何向城鎮空間、農業空間轉變？需要一整套管制規則。
對於自然生態空間用途管制規則，部規劃司國土綜合處副處長鬍友成建議，要探索自然生態空間分級分類管理模式。
分級管理即在劃定自然生態空間基礎上，區分生態保護紅線和一般生態空間，對生態保護紅線區域實施更嚴格的保護；對一般生態空間制定區域准入條件，明確允許的開發規模、強度以及允許、限制、禁止的產業類型。
分類管理是對森林、草原、溼地、河流、湖泊、灘塗、岸線、海洋、荒地、荒漠等自然生態空間的開發利用進行管控。
浙江大學教授王珂認為，自然生態空間內，一部分是核心區，即法律法規明確規定禁止建設的區域，其餘部分為一般區。生態空間用途管制工作的重點，在共享共管的基礎上，重點是一般區，因為一般區是更加交互的地方，它的複合性更多。
關於自然生態空間的管控，賈克敬同樣認為要實施分級管控，生態保護紅線內要按照禁止開發區的原則管理，一般生態空間則按照限制開發區的辦法管理。
“生態空間不是無人區，所限制的是大規模、高強度的城鎮化和工業化的開發活動，像採礦活動破壞了植被，以及汙染排放嚴重的企業，這些肯定是要限制的。
但是對於旅遊和綠色農業，是不應該受到禁止的，應以不破壞生態功能為前提，處理好保護和發展的關係，核心是促進形成綠色的發展方式。”
賈克敬以美國黃石國家公園為例： “黃石國家公園作為自然生態空間，具有很多功能，既是保護性的自然環境區，也是物種遺傳基因庫，還可以作為國民休息的場所，繁榮地方經濟、進行學術研究、環境教育等等，自然生態空間也是允許一些開發活動的。”
關於轉用，王珂認為要進行嚴格控制，不能隨意將農業空間轉為城鎮空間或生態空間，鼓勵通過國土整治的手段，把城鎮的空間轉化為生產空間或農業空間。
“實際上空間的劃定也好，管制也好，並不是一張白紙，本身有建設用地的管制分區，現在要對傳統的土地利用規劃的管制分區進行創新和優化，制定分類、分級的管控規則。”
“對於受損的生態空間，要通過修復的辦法，以國土空間整治為抓手，提升生態功能，總的講是實現數量不減少，功能有提升。”福建省武夷山市市長謝建龍談了他對於轉用的看法。
目前，福建省永春縣在試點過程中實施桃溪流域綜合治理，圍繞“山水林田湖草”系統治理的目標，探索自然生態空間的統籌保護和系統修復，實施重要生態系統保護和修復工程，提升生態系統質量和穩定性，建設“水清、堤固、園靚、路暢、岸綠、房美”的桃溪。
怎樣進行管制？
“在試點過程中，有的地方政府一想到自然生態空間用途管制就怕，覺得會限制發展。”在自然生態空間用途管制的試點中，王珂和他的團隊曾經遇到過這樣的疑慮。
“實際上自然生態空間用途管制是要保得住、發展得了。”王珂認為全國國土規劃綱要中的一句話解決了這一疑慮：
“要將面狀的保護和點狀的開發有機地融合在一起。”他認為，
無論何時何地，發展在中國都是解決問題的根本路徑，只是要找尋怎麼發展和如何發展的路徑，不僅要滿足當下的發展需要，更主要的是為這個區域未來的發展確定比較優勢。
在浙江安吉，就實現了生態和經濟的有機融合，既保護生產力，又發展生產力。通過發展大力發展安吉白茶、鄉村休閒旅遊產業，以及傳統綠色家居產業、裝備製造、健康醫藥等新興產業，實現惠及民生、共享綠水青山。
福建武夷山則按照生態主導功能，分類制定區域准入條件，明確允許、限制、禁止的產業和項目類型清單，合理控制開發強度，推動綠色發展。
對於自然生態空間用途管制，嚴政有著更為深遠的考慮。他認為自然空間用途管制是推進治理能力現代化的抓手，通過用途管制可以理順自然資源管理的脈絡，進一步提升國土空間治理能力。
“三分劃、七分管，要改革審批制度，以空間規劃為依據，探索建立用途轉用的制度；
要創新管制的模式，協調用途管制的利益，推進相關制度，如生態補償的建立等；
最後要整合生態空間動態監管平臺，納入國土空間基礎信息平臺。通過整合差別化審批流程,結合浙江正在開展的‘最多跑一次’，進一步提升國土空間治理能力，實現自然資源規劃、調查、管制、補償、監管等一條龍的順暢管理。”
“自然生態空間用途管制，不僅僅是意味著約束，更重要的是在生態優先的條件下怎麼樣推動綠色發展，使綠水青山能夠成為金山銀山。”
莊少勤表示，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，自然生態空間用途管制要堅持管用、好用、實用的要求，圍繞發展方式轉變和空間治理等難題進行探索，統籌推進山水林田湖草系統治理，讓中華大地天更藍、山更綠、水更清、環境更優美。
下一步，自然生態用途管制與空間規劃改革如何協調推進？自然生態空間用途管制的指標體系、政策體系、績效評估將如何構建？
隨著自然資源部職能的進一步細化明確和試點工作的不斷開展，關於自然生態空間用途管制的問號，將逐一得到解答。
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