幹部選拔任用是組織工作中一項極其重要的工作，也是決定各級黨和行政組織的生命力和運行效率的關鍵所在。改革開放40年，我國經濟發展時有波動，社會穩定偶有漣漪，國際社會也曾幾度輿論疊起，但每次我們都能逢凶化吉，斬荊棘、過險灘，保持高速的發展趨勢，不斷前行。這裡非常重要的一個因素就是40年來，我國在前行的道路上有一支有文化、有事業心、有進取心和行為動力的強有力的幹部隊伍，他們是中國改革發展的砥柱中流。進入新時代，我國面臨新的發展機遇和挑戰，也面臨幹部隊伍老化、幹部管理方法落後、改革過程中形成的考試、投票、公推比選等競爭選拔方式顯現的不足等問題。在這樣的時刻，回顧我國改革開放40年來幹部選拔任用制度改革的歷程，對繼續做好乾部隊伍建設工作，保持改革力量的生機和活力，有著十分重要的意義。
一、改革開放40年我國幹部選拔任用制度改革的歷程與經驗
我國幹部選拔任用制度是隨著經濟體制改革和政治體制改革而不斷變革和發展的。1978年黨的十一屆三中全會拉開了我國幹部人事制度改革的大幕。針對“優秀人才難以脫穎而出和不正之風難以有效遏制”這兩個問題，此次改革以廢除幹部終身制、建立退休制度、為具有專業化能力的青年幹部讓位為目標。1982年的國務院機構改革規定部委正職65歲、副職和司局級60歲退休，促進了新老幹部交替。這一階段幹部選拔任用制度創新主要是沿著兩個方向進行：一個是規範化、制度化改革；二是以公開選拔、增加考試環節為主要特徵的科學化、制度化和民主化改革。
1980年10月，重慶市公用事業局運用面向社會公開招聘的方式選拔領導幹部，產生了較大的影響。公開選拔和業務考核成為後來選拔領導幹部制度的萌芽。1982年2月，中央組織部出臺《關於中央管理的幹部任免工作若干規定的修改和補充通知》，指出提拔任命幹部要走群眾路線，廣泛聽取意見。隨後，寧波、深圳、廣州、西安等地先後開展了公開選拔領導幹部的嘗試。1986年1月中共中央《關於嚴格按照黨的原則選拔任用幹部的通知》規定，凡擔任上一級領導職務的幹部，都應在下一級領導崗位上經過一段時間實踐鍛鍊，取得領導經驗，並有顯著成績。
黨中央、組織部先後發佈了不少與幹部選拔晉升相關的文件。如1992年6月發佈《關於採取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領導幹部情況的報告》；1994年9月發佈《中共中央關於加強黨的建設的幾個重大問題的決定》；1995年年初發布《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》《中共中央關於抓緊培養優秀年輕幹部的通知》；1996年1月發佈《吉林省公開推薦與考試考核相結合選拔領導幹部的暫行辦法》；1999年3月發佈《中共中央組織部關於進一步做好公開選拔領導幹部的通知》。
從1993年到2000年，人事部相繼發佈《國家公務員任免暫行規定》《國家公務員申訴控告暫行規定》《國家公務員出國培訓暫行規定》《國家公務員辭職辭退暫行規定》《國家公務員獎勵暫行規定》《國家公務員職務升降暫行規定》《國家公務員職位輪換（輪崗）暫行辦法》《國家公務員培訓暫行規定》《國家公務員任職迴避和公務迴避暫行辦法》《國家公務員被辭退後有關問題的暫行辦法》《新錄用國家公務員任職定級暫行規定》《公務員申訴案件辦案規則》等一系列法規文件，形成了一套較為完備的法規體系，為公務員管理提供了理論依據，對幹部選拔聘任和晉升有重大影響。如1994年重點推進考試錄用制度；1995年重點推進考核和辭職辭退制度；1996年重點推進職位輪換制度和迴避制度；1997、1998年重點推進競爭上崗；1999年以後重點在制度完善、創新和提高公務員隊伍素質。
據統計，1993年至1997年6月，全國有29個省區市開展公開選拔領導幹部工作，公開選拔縣處級及以上領導幹部達4774名。其中，副地廳級幹部414人。選拔方法不斷創新，競爭上崗也開始出現。中央、國家機關內設的領導職位在機關或系統內通過公開報名、統一考試、民主測評、組織考察等程序，選拔任用領導職務。國務院從1998年機構改革開始，有30多個部委局的近2000個職位實行競爭上崗。（吳翰飛：《中國公開選拔領導幹部制度研究》，中國社會科學出版社2002年版，第67頁）
這期間，公開選拔領導幹部制度開始在全國大面積推廣和應用。1988年至1992年，吉林省採取“一推雙考”—即公開推薦與考試考核相結合的方式先後4次公開選拔了38名副地廳級領導幹部。吉林省的這一做法得到了中組部的肯定，中組部於1992年6月和1996年l月先後轉發吉林省委組織部《關於採取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領導幹部情況的報告》《吉林省公開推薦與考試考核相結合選拔領導幹部的暫行辦法》，要求各級各部門認真總結前幾年幹部制度改革的經驗，從本部門的實際情況出發，勇於探索，大膽試驗，不斷改進幹部選拔方法，通過改革，逐步為經濟建設和改革開放提供堅實的組織保證。
2000年6月，中共中央頒發《深化幹部人事制度改革綱要》，推進和深化幹部人事制度改革，為建設一支符合“三個代表”重要思想要求的高素質幹部隊伍提供製度保證。綱要最重要內容之一便是將公務員法的立法提上日程。隨著1993年公務員制度的正式實施以及對公務員制度採取的多種形式的促進推進工作，公務員的立法工作已經有了前期的鋪墊和準備。事實上，早在1995年，《法官法》《檢察官法》《警察法》出臺後，《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》立法層次低的問題便引起相關人員的關注，2001年第九屆人大四次會議上，就有193名代表聯名提出加快制定公務員法的議案。而繼1994年《八屆全國人大常委會立法規劃》將公務員法列入立法項目之後，公務員法曾被三屆全國人大常委會列入立法規劃。
2000年，中組部和人事部兩部共同起草有關公務員法的原則意見；2001年，兩部委牽頭成立了公務員法起草領導小組，醞釀起草國家公務員法，並於2001年12月向中央提交《關於制定公務員法有關問題的請示》，公務員法從起草到最終十屆全國人大常委會第十五次全體會議正式表決通過立法，經歷了多次修改、徵求意見、審議、再修改的過程，在這一過程中也確立了公務員法的指導思想和立法原則。以《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》為基礎，著力解決公務員管理實踐中的突出問題，建立中國特色的公務員制度。將1993年以來幹部人事制度改革中的成功經驗與做法法律化，將符合時代特點而原先公務員制度又缺乏的予以補充創新。為未來發展留有餘地，為地方和部門的探索和創新預留空間。這是《公務員法》的立法思想。
2004年，一系列相關的法律法規密集出臺，《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》《黨政領導幹部辭職暫行規定》《公開選拔黨政領導幹部工作暫行規定》《關於黨政領導幹部辭職從事經營活動有關問題的意見》《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》和《關於對黨政領導幹部在企業兼職進行清理的通知》（並稱為“5+1”文件）等頒佈實施，對實現人才的合理配置、良性競爭、科學鑑別、有效監督起到了規範作用，標誌著我國幹部選任制度由局部改革向整體推進方向邁進。
《公務員法》立法起草歷時5年，前後修改14稿，於2006年1月1日正式實施，是我國幹部人事管理的第一部總章程性質的法律。（宋世明：《中國公務員法立法之路》，國家行政學院出版社2004年版，第118頁）在黨中央、國務院的領導下，中央公務員主管部門先後制定了17個與《公務員法》相配套的政策法規。各地根據實際，在《公務員法》的基本框架之下，制定了相應的實施辦法，為公務員管理的科學化、民主化、法制化提供了重要依據。
實踐中，幹部選拔晉升的程序也更加科學規範。從公佈職位及標準條件、公開報名、資格審查、考試實施、組織考察、任命和崗前培訓等各個環節都制定了一系列規章制度。各地也進行了形式多樣的探索，豐富了公開選拔制度的實現形式。如河南採用“三票制”；四川採用“8+3”模式；廣安市採用“5+3”模式；牡丹江市推行“公推公選”；2008年，南京、安徽、廣東、浙江、湖南等地利用電視轉播等技術加大公開力度；2009年，杭州市通過電視現場直播選拔過程；2009年，深圳首次實行“公推直選”並差額直選的方式擴大黨內民主。北京市自1995年至2010年，已舉行10次公開選拔，共選拔202名副局級幹部，初步實現了公開選拔的常態化。（李燕林、林小波：“公選的‘北京實踐’”，《前線》2011年1月）
二、新時代的新改革
幹部選拔任用的改革與中國的改革發展同步。黨的十八大以來，新的改革措施也在不斷提出。
2014年1月，中共中央印發《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，強化黨組織的領導和把關作用，改進推薦考察方式，把民主推薦結果由原來的選拔任用“重要依據”改為“重要參考”，深入考察干部德才表現，解決“唯票”問題。完善競爭性選拔方式，合理確定職位範圍，嚴格條件資格，嚴格程序方法，嚴格考察把關，解決“唯分”問題。改進政績考核工作，不以國內生產總值增長率論英雄，針對不同區域、不同層次、不同類型的幹部特點實行差異化考核，解決“唯GDP”問題。不搞年齡層層遞減，不搞“一刀切”，注重調動各個年齡段幹部的積極性，解決“唯年齡”問題。
2014年12月2日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議，審議了《關於縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度的意見》。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了授權國務院在部分地區和部分在京中央機關暫時調整適用公務員法有關規定的決定，決定推行公務員職務與職級並行、職級與待遇掛鉤制度，拓展公務員職級晉升通道，將公務員經濟待遇的分配主要由職務決定轉向主要由職級決定，強化職級對經濟待遇的決定功能。
2015年7月，中共中央印發《推進領導幹部能上能下若干規定（試行）》，首次以中央黨內法規形式就領導幹部能上能下作出專門規定。2016年8月，中共中央印發《關於防止幹部“帶病提拔”的意見》，全面壓實選拔任用工作責任。2018年，黨的第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《深化黨和國家機構改革方案》。方案在新的歷史起點上推動以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，積極構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程作準備。
這次改革的核心點在於，健全加強黨的全面領導，優化黨的組織機構，優化部門職責。在組織人事工作方面，由中央組織部統一管理中央機構編制委員會辦公室，理順機構編制管理和幹部管理的體制機制，中央組織部統一管理公務員工作，更好地落實黨管幹部原則，加強黨對公務員隊伍的集中統一領導，更好統籌幹部管理，建立健全統一規範高效的公務員管理體制，將國家公務員局併入中央組織部，對外保留國家公務員局牌子。調整後，中央組織部在公務員管理方面的主要職責是，統一管理公務員錄用調配、考核獎懲、培訓和工資福利等事務，研究擬訂公務員管理政策和法律法規草案並組織實施，指導全國公務員隊伍建設和績效管理，負責國家公務員管理國際交流合作等。
三、結語
改革開放40年幹部選拔任用制度改革將大批優秀有能力的幹部提拔到能夠發揮能力的位置，為幹部隊伍注入新鮮血液、成為改革發展的新動力，是我國40年來創新不斷、活力迸發的基礎，在很大程度上克服了我國傳統幹部制度的狹隘和僵化，提高了幹部隊伍的年輕化和知識化水平，也給不少不在傳統的幹部培養隊伍中的青年才俊開闢了發揮才幹的渠道，適應了我國經濟社會文化發展的形勢，取得了巨大成就。但各地百花齊放的制度創新也暴露了一些政策上和執行方面的不足。
例如，在民主化的公開選拔過程中，出現了一些“唯分、唯票、環境可適性差”的選人問題。一些地方對競爭性選拔的歷史和現實意義認識不夠，競爭性選拔的適用範圍不明確，方式和名目過多，程序設計不合理，考試測評方法技術科學性不夠，幹部配置方法不到位、操縱程序、競爭性選拔後續管理力度不足，給公開選拔和考試選官的制度引發了困擾。量雖不大，影響不小。
在幹部知識化的過程中，強調了學位學歷，忽視了實際工作經驗與知識的匹配。如將考試成績好，實踐經驗不足的幹部提拔到不能勝任的崗位；將科研成就大和學有專攻的知識分子和科學家提拔到他們並不熟悉和難以勝任的管人、管錢、管財務和合同關係的崗位上，取其短，抑其長，造成一些幹部管理和實際工作中的困惑。
另一個比較突出的不足是用年齡限制職務晉升的原則。當年的“一刀切”是為了迅速替換知識結構和身體條件都已經老化的幹部，將多年積壓和新湧現的幹部提拔到重要的崗位上，但也忽略了一些身體條件好、能力強、經驗豐富的適齡幹部發揮才幹的可能。特別是在生活條件改善、有效勞動年齡延遲、工作條件對體力要求下降而對知識和經驗要求提高的條件下，如何讓年富力強、到齡而不老的優秀幹部能夠在相關領域繼續為國家作貢獻，避免經驗損失和低水平錯誤的重複，十分值得研究。一是專才專用，不過度關注年齡；二是借鑑傳統的退休制度。我國古代高級官員退休後大多榮歸故里，成為鄉紳，幫助家鄉治理，造福一方，也培養年輕人。新中國成立後一段時間也有創造條件、鼓勵老幹部退離休回鄉發揮餘熱的政策，這是一些偏遠地方出人才、出官員、出企業家的重要原因。
在年齡限制與任職崗位要求互相影響的情況下，如果幹部在五級政府的十級崗位上都工作滿五年，到國級幹部時就已經是老年了。唯一的辦法就是迅速提拔，但會造成快速流官，對地方發展不做長期規劃，追求短期政績的現象。最新一輪的職級同步（準確地說，應該是職級分離）制度改革可以很好地解決這個問題，長期工作在第一線，職務一般，級別又很高的專業幹部可以脫穎而出，這樣就不會影響專業性的越級提拔。“功高而祿厚，才高而爵尊，能者為師，英雄不問出處”的古訓，對幹部制度的深化改革有很深的啟發意義。
我國的幹部素質要求和幹部選拔，對國家的發展與治理有舉足輕重的作用。對幹部的要求會隨著社會的變化，時代的要求、工作任務的不同有所變化。在新中國成立初期，大量的幹部從軍隊和有地下工作經驗的人才中選拔，注重的是對革命事業和新中國建設事業有忠誠度的優秀人才，需要的是“共和衛士”型的人才，保護和建設新政權，政治履歷優先。隨著國家的穩定和建設事業的大規模開展，加上為人民服務的革命初心，開始關注從工農業生產第一線選拔標兵和幹部，陳永貴、郝建秀以及後來大量的農工幹部開始走上領導崗位。這些可以被認為是“農工階層普通人構成的幹部隊伍”。改革開放以後，出於發展的需要，有知識、有能力、能實幹成為幹部選拔中最重要的指標，特別是實幹出業績成為對幹部的基本要求，即所謂的“GDP”出幹部。進入新時代，創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念成為時代的強音，需要有一支更加龐大，來源更廣泛、知識積累和經驗積累豐富、專業化能力更強的新型幹部隊伍。在這樣的背景下，“政治過硬、作風紮實、專業能力強、敢於負責、敢於擔當、廉潔自律、想幹事、能幹事、能幹成事”就成為新時代選拔幹部的標準。
進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾對黨和國家幹部隊伍的素質提出了更高層次的要求，不論是委任制還是選任制，不論是內部考察還是公推比選，不論是考試還是考察，最關鍵的一點在於有效地為國選材，保證幹部素質和能力與時俱進，要建立選幹、提幹的責任人制度，保證幹部選拔、培養、跟蹤管理的質量，根據時代發展的需求，讓最優秀、最能幹、最合適的幹部人才能夠在重要的崗位上為國為民服務，成為實現中華民族偉大復興中國夢、引領人類文明發展的中堅力量。
（作者：清華大學公共管理學院教授、清華大學—北京市組織學習與城市治理創新研究中心主任；中國人民大學公共管理學院副教授、人力資源研究所所長）
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