清朝的地方行政制度實行的是督撫制。督就是總督，撫就是巡撫。督撫都是清朝地方大員，也都是由朝廷直接任命的地方官員。
從官職級別來說，總督大於巡撫。前者是正二品，後者是從二品。實際上，總督又掛兵部尚書銜，兼都察院右都御史，所以又升半級，實際是從一品（四川及閩浙總督有時依然為正二品）。巡撫也升半級，掛兵部侍郎銜，兼都察院右副都御史，實際是正二品。
從管轄範圍來說，總督也是大於巡撫的。清朝在全國設立23個省，每一個省設巡撫一名，主管全省的軍政事務，江蘇巡撫就是江蘇一省的最高長官，駐地在蘇州。總督管理的範圍要比巡撫大，可以管理一個省，也可管理數個省。比如兩江總督，他直接管理江蘇、安徽和江西三個省，駐地在南京。清朝初年，總督的轄地和名額不定，乾隆時期成為定製，全國有八個總督：直隸 、兩江、陝甘、閩浙、兩湖（即湖廣）、兩廣、四川、雲貴。另外，清代還設有漕運總督、南河總督和東河總督，這三個總督主管漕運事務，民政和軍隊少有涉及。
從職權上來說，總督和巡撫也有所區別。巡撫，就是撫民，雖然也涉及一省軍務，但主要管理民政。而總督，就是督察，往往加兵部尚書或兵部侍郎銜，他的主要任務是以文臣鉗制武臣，協調各省關係，防止各省之間相互推諉，側重於軍事。既然總督可以協調各省關係，自然地位和權力要高巡撫。而且，清朝後期，兩江總督還兼管五口通商事務，授為南洋大臣，兼管兩淮鹽政。而湖廣總督直接管理湖北，兩廣總督兼管廣東等等。從總體上來說，總督偏於軍事，巡撫側重於民政，但督、撫一般都握有省級軍政大權，雖然總督比巡撫官階高，管轄範圍大，職權也更重要。
但是官職級別、管轄範圍和職權的差距不代表二者之間有著必然的從屬關係。雖然總督對於巡撫有節制權，但是這兩者又不是簡單的上下級關係。督撫之間實際上是一種特殊的權力制衡關係。古代的時候交通不便，維持一個龐大帝國非常不容易。防止地方作亂，是古代官僚制度設計的一個重要考慮因素。為了便於統治，古代地方官的權力範圍非常廣泛，但這反過來又會影響中央權力。因此，就需要通過同級別官員互相監督的方法來進行權力制衡。具體來說，總督並不能直接指令巡撫做事，一般是以商量的方式協作。巡撫如果對總督的要求不滿，可以直接向朝廷密奏，甚至於還可以彈劾總督。
到了清朝中後期，這種督撫權力之爭更加嚴重。總督和巡撫之間經常有相互揭發和鬥爭。而且隨著清朝的政治日漸腐敗，賣官鬻爵，官僚大量冗餘，也加重了這種地方官員爭奪權力的鬥爭激烈程度。在電視劇走向共和當中，就有一個情節。岑春煊出任廣東巡撫之後，和兩廣總督有嚴重衝突。岑春煊就提出，兩者互不隸屬，各自上奏朝廷，請求公斷。這個情節很真實地反映了清代督撫之間的關係。
這種地方官員之間爭奪權力的鬥爭最終使得清政府的中央朝廷對地方的控制力日趨薄弱。加上帝國主義列強的入侵，在內憂外患之下，最終使得清朝的封建統治走向了滅亡。
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