行政學的經典著作：《政治與行政》
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一、時代背景與研究地位
1900年出版的《政治與行政》是美國政治學家、教育學家弗蘭克·J·古德諾的代表作。本書被稱為美國行政學的第一本專著，與伍德羅·威爾遜的《行政學之研究》(The study of administration，1887)一文並稱為美國行政學的開山之作。20世紀之初，行政學起步，古德諾（1859-1939）——美國的公共行政學之父寫作了《政治與行政》，該書較系統闡述了政治與行政二分法，為建立系統的行政學奠定了理論基礎，對後世行政學與行政法學產生了深遠影響。
二、研究主旨
說明法律規定的正式政府體制與現實的體制並不總是完全一致，為了使它們更加契合，需要對美國正式政府體制進行諸多方面的改革——分析政府活動及其相互關係，研究政黨地位與黨魁地位。舉措：州行政體制實現更大程度的集權；將政黨作為一個合法性政治組織置於公共監督之下，以其對公共意志更積極的做出回應。
三、主要內容
（一）國家的主要功能：國家意志的表達與執行
政治與行政二分：在城市政府中表現得非常明顯，城市政府的地方行政；行政中的很大一部分與政治並不相干，幾乎不影響國家意志的表達，比如半科學、技術性、準司法和準經濟活動或商業活動——政企政事政社分開。三類執行國家意志的機構：司法機關/執行機關/行政管理
政治與行政二分的相對性：權力分立原則和機構分立原則作為一項法律原則是行不通的，各政府機構間的交界處存在“公地”，機構分立以一種弱化的方式存在於美國憲法中。
13頁。執行機構實際上通常被委以執行國家意志表達的具體任務。“在絕大多數情況下，被稱為執行機關的機構擁有相當大的制定法令權和立法權”
（二）政治的功能
23頁：政治功能必須解決主權問題和政府問題，必須在代議制政府體制中明確規定誰是選民，他們應該通過什麼方式投票和為誰投票，以及法律應該有政府體制中的什麼機關制定。
政治功能與國家意志的表達與執行都有關，前者居於主要地位，後者居於次要地位。政治功能還包括制憲、立法、政府官員選舉以及對國家意志執行功能的控制。任何一個或一套政府機關都無法全權負責政治功能。
政治與行政協調統一才能確保政治功能的實現。
實際政治需要國家意志的表達與執行必須協調一致（22頁：實際的政治需要根本不可能是行政功能從政治功能中分離出來。）
為了確保國家意志的執行，政治應該對行政進行有效控制，
為了確保民治政府的利益和實現高效的行政，需要適度的行政集權，政治的控制必須適度
否則，影響意志表達的自由、準確，政黨存在成為目的；影響執行的效率與民治政府的利益，專權與私慾私利
防止過度控制：承認行政機關的獨立性，培養健全的公共輿論。
法外協調——政黨協調功能的可能與必要、重要：
美國政治體制建立在政府權力分立原則上，憲法賦予執行官與行政官各自獨立的地位，在政府體制範圍內不可能實現政治對行政的必要控制。政黨有權選舉執行官與行政官以及與國家意志表達有關的機關。所以，政黨制度確保了政治與行政之間的協調一致。
（三）中央政治與地方政治
立法是集權化的，而立法的執行則是分權化或地方化的：地方自治。P41
地方政治共同體：地方意志表達權。執行、拒絕、修正或上有政策，陽奉陰違。
權力下放：授予地方更多的立法權，並將其作為州的一個機構置於中央政府的控制之下，實現地方與州之間的協調。
在行政集權體制下，由中央選舉或受中央轄制的官員通常負責執行地方性政策。
當國家與地方政治共同體發生衝突時：地方自治；行政集權。中央與地方政府的協調對於高效和諧的政府至關重要。
（四）行政的功能：執行國家意志的功能，分為司法行政與政府行政，主要表現為國家意志的表達、解釋與執行
政府行政的必要與條件：專制制度下決策與執行一體，行政與政治沒有分離。現代社會：執行一部法律遠比制定要難得多。行政更重要，行政獨立更利於提高效率、接受民眾監督、實現民治政府。
1、立法機關只是表達了“作為一般行為準則”的國家意志，沒有也無法將國家的意志表達得細緻的可以直接執行，除非將具體事例納入受法律影響的一般類別，否則國家意志就無從執行。2、履行等職責需要具備專業技術知識，這不適合司法機關，比如課稅。3、如果要確保民治政府，政府行政必須公正無私。4、為確保日常工作，政府組織必須掌握大量可用信息與各種知識。5、應組建一支不受政治影響的政府代理人隊伍，保持公正無私與高效。6、執行行政功能的政府機關應不受政治影響且有相當長的任期，出色完成工作經驗很重要，合理的長期任期必要——辦事員與執行官員階層而非明顯具有執行性的官員（法律執行影響意志表達，被委以較大自由裁量權的最高執行官不能長期任職----導致行政組織過於強大），他們也希望，專業、忠誠、責任、效率的確保——聘用制
政治機構需要控制行政機關但是需要適度控制，否則過猶不及。
政府行政的兩項功能：把具體事例納入到一般規則的作用之下；執行法律。
（五）行政體制對政治與行政關係的影響
廣大民眾是民治政府的最高主宰，必須對執行和表達其意志的官員進行控制。政府組織中，行政體制是與執行國家意志有主要關係的那個部分。兩種行政體制：官僚制——執行官員擁有很大自由裁量權，效忠上級；官員是執行的工具，效忠法律
（六）政府體制尤其行政體制對政黨地位的影響
美國政黨體制最嚴重的弊端是行政效率低下和缺乏對公共意志的回應。行政體制的合理集權與行政官員的長期任職有利於對行政功能的認可。
（七）民治政府
為了使政黨領導下的是民治政府，全體民眾對其沒有信心的政黨應退出對政府的控制；失去政黨信任的黨魁應退出對政黨的控制。
民眾應享有的權利：強迫不受歡迎的政黨退出對政府的控制，不
受信任的黨魁下野，讓位。
（八）黨魁：控制政黨，政黨控制立法機關與行政機關。
123頁，政黨必須通過行動實現某些積極目標。黨員必須服從領導而不是進行領導，服從領導的前提是存在有能力的領袖，他們必須有能力制定符合黨員要求的政策。
139頁，不能對黨魁抱有成見，民主思想可能不適當，可能建立在錯誤的人性觀念之上，或許他不適合人類生活目前無法達到的理想狀態。
黨魁攫取或保持權力的方式不應過多影響我們對黨魁存在是否適當的看到。
（九）政黨與黨魁的責任
民主政府實際實現的是否決權和更換政黨領袖的權力。
（十）結論
坦率承認新形勢需要新對策，要以務實明達的態度做能做之事，保證構建責任、高效政府。——與時俱進 順勢而為 識時務
三、研究方法（論證方法）：歷史分析與比較研究。
四、啟示
借鑑與拿來——比較公共行政
可比性與可借鑑之可能：P7“人類的政治生活在很大程度上是由人性決定的，即由我們是人這一事實來決定。”“人類終究是人類，因此，所有人類政治組織必須具有相同的終極目的，必然以普遍的方式採用相同的方法滿足這一目的。”
P208“在使政府體制適應變化了的情況方面，我們應以英國為楷模，但這並不是要努力效仿她所做的一切，而是要借鑑其思維模式。”
五、《政治與行政》閱讀心得體會
什麼是行政：國家意志或政策的執行，是國家意志的間接表達。行動中的政府，政府的執行行為與履職盡責的過程。理解（闡釋）政策與執行（總結）政策——具體做什麼與怎麼做（如何做得更好：經濟與效率，廉價與效能）。行政權是一種闡釋權、自主權與選擇權，也是執行落實政策過程中的自由裁量權；行政具有執行的職責，還有創新實踐、總結經驗教訓、建言獻策的義務與責任。行政的目的是實現民治政府與高效行政，確保國家意志與國家利益的切實實現與兌現，形成國家意志表達與執行的良性循環。
1、理解政策——具體解讀與闡釋，甚至結合地方與部門實際，因地制宜、機動應變。部門規章、地方法規、條例、細則、辦法、方案等
2、執行政策——怎麼做好（自由裁量的抉擇），方式、方法、手段、工具與舉措的選擇，人員的安排與任用，資源的配置與利用。優選方案 滿意決定 履職盡責 具體實施
3、建言獻策——創新實踐、因地制宜，促進改革與創新，在自主裁量的空間，發揮積極性、主動性與創造性，經驗與教訓，試點、示範區，更加高效公正的執行，形成國家意志表達與執行的良性循環。
政黨存在之必要及其作用——正確客觀認識我們的政府我們的黨。
政治與行政的關係猶如頭與軀體。國家意志的表達與執行必須統一，猶如在頭腦的指揮下，軀體才能清醒、正常的走路前行或者完成某個動作；否則體、首分離，二者都失去了存在的意義，而整個人也就死去了。沒有頭，軀體就無法存在；軀體殘疾，整個人無法正常行動。政治與行政不可截然分開，但是可以、需要相對分開。頭腦主要是思考與把握方向，而軀體主要是行動與實現夢想或者大腦指令。政治與行政的關係是知與行的關係。強調頭腦是為了更好更深入全面的思考與決策，強調軀體是為了更好的強身健體、加強鍛鍊，更好地實現動作的完美與協調。
政治與行政不可以截然分開。權力分立原則和機構分立原則作為一項法律原則是行不通的，各政府機構間的交界處存在“公地”。有時候甚至很多時候實現一項動作需要手腳、腿臂的分工與協作。13頁。執行機構實際上通常被委以執行國家意志表達的具體任務。“在絕大多數情況下，被稱為執行機關的機構擁有相當大的制定法令權和立法權”（自由裁量權：次級決策執行權。）比如需要到達某個目的的，可以步行、跑步、騎車等，只要達到目的，執行可以根據天氣、交通、距離甚至根據自身的健康狀況或體例來選擇實施工具。“任何一個或一套政府機關都無法全權負責政治功能。”腿與胳膊只能執行一項或幾項活動或動作，有的高難度的動作則需要雙臂或雙腿甚至於四肢的協調合作來完成。
防止政治對行政施加過多影響。命令過多、任務過重，或者矛盾衝突，則軀體不知如何是好，該往哪個方向走，或者會累壞或者受傷。同時沒有政治控制的行政也是行不通的。如果軀體沒有頭腦的指揮，原地踏步或者盲目行走結果可想而知，猶如失去控制的機器人，甚至會肆意妄為。整個人都無法較好的生存與發展。
思考:人類社會的進步與發展不存在意識形態的對立，只有更先進、更適合現實、更推動社會發展的生產方式與否，只是歷史發展階段的不同而非質的對立——每次看完《政治與行政》後得出的近似的感想。
社會制度不具有意識形態性。猶如計劃經濟與市場經濟。意識形態鬥爭只是一種工具。不同社會形態的制度的社會作用不具有質的區別。行政體制，行政制度不具有意識形態性。意識形態只是社會發展不同階段的標識，任何國家與社會都可以拿來好的古今中外好的制度與做法，就像威爾遜、古德諾所言的借鑑。但同時都必須加以改造與轉換，適合本土，才能存活、成長，否則如意南橘北枳，發生變異。
社會制度不具有意識形態性，福利制度最早產生於奧匈帝國的德國，緩和階級矛盾，統治階級更人性化的統治與管理。《行政之研究》普魯士的菲特烈大帝統治嚴厲而專橫但是1、他仍稱自己只是國家的總管，將自己的龐大政府機構視作是公共信託機構；2、組建了普魯士的公共服務機構，並使之熱心於公眾服務。3、幾乎所有令人讚歎的行政體制都是在國王的倡導下建立起來的。資產階級也逐步放權讓利，擴大工人福利與參與，促進中產階級的形成。封建社會的君王也愛民如子，多施行仁政。現代社會促進就業、消滅貧窮、擴大社會保障與福利對於社會的長期穩定發展是必須的，而且對於治理與被治理階層是互利互惠的，合則兩利。意識形態對立不存在。美蘇兩大陣營歸根結底是國力與霸權的競爭、較量與顯示，是國家利益支配下的對峙，所以沒有永遠的敵人。如美俄，俄羅斯與敘利亞，美國與菲律賓，中美關係——中國崛起弱化了美國的優勢，美國弱肉強食與嫉妒心理下的對峙思維，而不是互利共贏、共生共在的命運共同體思維——人類社會未來發展的趨勢。
本人學識有限，閱讀理解水平不高，可能存在誤讀誤解，若要更好理解，請君閱讀原著，最好是英文原版，畢竟翻譯也有變異。
參考書：古德諾著，豐俊功譯《政治與行政》，北京大學出版社，2012年版。
（肖新平：長安街讀書會博士團
國家行政學院研究部成員）
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