撰文 | 李岩
如新闻联播披露，作为推进海南全面深化改革开放领导小组组长，国务院副总理韩正7月1日至3日率队赴海南调研，国务院副总理胡春华、国家发改委主任何立峰同行。
17个岛屿5.4亿
所谓无居民海岛，即无户籍居民居住的海上岛屿，也有网友戏称此类海岛为无人岛或荒岛。
但千万不要小看这些所谓的“荒岛”，其经济发展潜力不容小视。
既然允许单位或个人开发利用，那么通过申请的“岛主”可以在这些小岛上做些啥呢？申请成为“岛主”后是否意味着以后永远拥有这座小岛？上述办法明确，无居民海岛开发利用的最高期限，参照海域使用权的有关规定执行：
- 养殖用岛十五年
- 旅游、娱乐用岛二十五年
- 盐业、矿业用岛三十年
- 公益事业用岛四十年
- 港口、修造船厂等建设工程用岛五十年
申请开发利用无人岛得到的只是一定期限内的使用权，并非所有权。另外，这个使用权当然不会是免费的，需要缴纳海岛使用金。
根据规定，海岛使用金实行最低价制度，将全国沿海海岛分为6个等级，每个等级规定了15种用岛最低收费标准，并根据用岛类型及面积确定最低价。
国家海洋局发布的《2016年海岛统计调查公报》显示，批准开发利用的17个无居民海岛用岛总面积约1762公顷，应征收海岛使用金约5.4亿元。简单计算后可知，2016年批准开发利用的无人岛平均使用金约为3100万元。（个人申请开发无人岛于2003年在国家层面被批准，后文详述）
办法还称，无居民海岛开发利用期限届满，用岛单位或个人需要继续开发利用的，应当在期限届满两个月前向海南省人民政府申请续期。准予续期的，用岛单位或个人应当依法缴纳续期的无居民海岛使用金。未申请续期或申请续期未获批准的，无居民海岛开发利用终止。
无人岛私人开发始于上世纪末
上文可以看出，无人岛上被允许发展的行业中没有房地产业。这从源头上掐断了炒“海岛房”的念头。
另外，办法中同时也体现出了“环保先行”的理念。申请者在申请过程中将被要求提交具体方案和项目论证报告，若对无人岛资源生态造成严重破坏将不予确认，已经运行的项目将被停止并依法查处。
实际上，这并不是我国第一次出台允许个人、单位申请做“岛主”相关规定。
- 2001年10月，《中华人民共和国海域使用管理法》审议通过，提出国家实行海域有偿使用制度
- 2003年7月，《无居民海岛保护与利用管理规定》实施，首次提出允许个人或机构开发利用无居民海岛
不过，实践中的无人岛私人开发于上世纪九十年代末就已经开始。只不过那时由于法律法规不够完善，具体项目出现了一些负面影响的同时，这项本应焕发无人岛发展活力的新政在很长一段时间内“不温不火”。
直到2011年，原国家海洋局公布了中国首批176个可以开发利用的无居民海岛名录。其中辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。
7年前的数据可以看出，海南作为一个并不接壤内陆的海洋大省，当时的无人岛开发利用进度并不算快。目前，海南省就此出台本地的审批管理办法，无疑将致力于挖掘这一领域的发展潜力。
无人岛使用权将允许抵押融资
虽然文件、政策出台得已经很多，但是相关领域的细则仍存完善的空间。于所需要的时间，国家海洋局给出的答案是两年。
7月5日，就在海南省发布相关文件之后一天，国家海洋局发布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》指出，2020年基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度。
另外，意见中还提出将探索赋予无居民海岛使用权依法转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能：
- 鼓励金融机构开展海域、无居民海岛使用权抵押融资业务。将无居民海岛使用权交易纳入全国公共资源交易平台。使用权转让过程中改变无居民海岛开发利用类型、性质或其他显著改变开发利用具体方案的，应经原批准用岛的政府同意。
岛上项目投资远超陆上项目
如上文所述，近20年来，无人岛的开发利用一直处于“叫好不叫座”的尴尬处境。
2011年首批公布的无人岛名录中的宁波象山大羊屿在2014年才开始岛上项目一期建设，前期交通以及水电工程建设几乎占用了其转让权被拍下后的全部3年时间。
专家指出，由于无人岛没有基础设施建设并且远离内陆，建设用料都需要海运至岛上。这使得开发岛上项目的综合成本要远远超过陆上项目，有数据认为这个资金量的超幅达到了10倍以上。因此，开发利用无人岛的成本，远远不止缴纳给政府部门的使用金。诚然，众多无人岛旅游项目中，也不乏例如广东放鸡岛（台商陈明哲2004年申请开发）这样经营火热的案例，但“投入大、回报周期长”是申请者中间公认的最大难题。
不过，改进空间的存在正意味着发展潜力的存在。海洋强国战略不断被强调的大背景下，海洋经济已经越来越成为各地经济发展的新增长极。国家海洋局原总工程师、第十三届全国人大环资委副主任吕彩霞曾告诉政知君，其实海南拥有的海岛旅游资源以及景色并不比马尔代夫等外国海岛差，差距在于服务、管理和经营理念上。“我自己孩子出去旅游我都鼓励他们选择国内的海岛项目，没必要舍近求远。”
在国家和地方陆续出台的各项政策中，引入市场机制、规范管理细则能否让无人岛开发利用的商机得到长足发展值得我们持续关注。
多知道点丨马尔代夫模式
外国媒体经常传出某位富豪或明星买下小岛的消息，其实，这种说法并不准确。在绝大多数情况下，他们获得的同样只是小岛一定年限的使用权。
拿美国举例，其普遍采用出租的办法行使无居民海岛使用权。如田纳西河流域管理局通过出租的方式，向私人转让公有海岛使用权。
英国的无居民海岛，名义上都归皇室所有。为了获得经常性收益，皇室一般是将海岛出租给私人，由私人开发后再进入市场。
除了一些明星、富商租岛作为私人度假处，国外开发无人岛用作商业旅游的案例同样十分丰富。鉴于此，美国、加拿大、英国、荷兰、法国、瑞典、澳大利亚等国都制定了有关无居民海岛开发与保护的管理法规。
其中，在无居民海岛的旅游开发方面，印度洋岛国马尔代夫是公认的典范。
据《无居民海岛对外开放管理体系研究》等文献介绍，以海岛旅游闻名于世的马尔代夫，有大小岛屿近1200个。1980年起，马尔代夫依靠国外资金的援助，制定了海岛开发计划。该计划根据不同岛屿的具体情况，拟订不同的政策措施和相应的开发时间、规模和方式。
马尔代夫特别重视海岛规划，每一个无居民海岛的开发，均先由一个经济主体（投资公司）向政府租赁一个无居民海岛，在海岛上建一家酒店，以完整、独立、封闭式的度假村模式经营发展。这种一岛一店“小、清、静”的开发模式取得极大成功，被称为海岛开发的“马尔代夫模式”。
资料 | 人民网 国家海洋局官网 环境与生活 澎湃 青年时报
校对 | 李喆
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