機遇與風險並存 特色小鎮迎來轉型期
主講人 馮奎
馮奎，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員、學術委員會秘書長，兼任中國科學院地理科學與資源研究所研究員、北京交通大學兼職博士生導師。
研究方向為城鎮化政策、區域與城市發展戰略等，著有《中國城鎮化轉型研究》《都市圈與中小城市發展戰略》，主編《中國新城新區發展報告》等，主持制定全國20多個城市發展戰略規劃，多次獲得國家發改委優秀成果獎。
近年來，在多項政策紅利支持下，特色小鎮建設成為各方關注的焦點。有些地方找準自身優勢，通過特色小鎮建設找到了經濟發展新動能；有些地方盲目跟風上項目，試圖簡單照搬其他地方或國外的經驗，存在一定風險。
隨著近兩年的探索，特色小鎮發展的政策風向越來越清晰，規範、健康、可持續發展是未來特色小鎮發展的總體要求；風口越來越聚焦，都市圈周邊地區、交通樞紐地區以及有特定資源支撐地區是特色小鎮較為理想的選址，小鎮發展呈現出市中鎮、園中鎮、鎮中鎮、城郊鎮等一些主要形態；建設風險越來越明確，主要就是房地產風險、政府過度負債風險、低質量規劃帶來的生態環境風險以及可持續運營風險。
風向：特色小鎮大有可為
關於特色小鎮，前一兩年寫的文章、做的討論很多都沒有清晰界定，對特色小鎮的優點講得多，缺點講得不充分，問題有所累積。特色小鎮發展如果不能適時糾偏，到一定時候，國家有關主管部門會不會一聲令下，不讓搞特色小鎮了？現在看，這個顧慮得到了化解。
特別是2017年12月，國家發改委會同當時的國土資源部、環保部、住建部聯合發佈了《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，提出把特色小鎮和小城鎮建設作為供給側結構性改革的重要平臺，因地制宜、改革創新，發展產業特色鮮明、服務便捷高效、文化濃郁深厚、環境美麗宜人、體制機制靈活的特色小鎮和小城鎮，促進新型城鎮化建設和經濟轉型升級。政府部門，包括中央的政府職能部門以及各個地方對於特色小鎮都出臺了很多政策給予支持。這一系列政策的出臺反映出的一個重要的風向是：特色小鎮和特色小城鎮大有可為。
特色小鎮在國家新型城鎮化戰略背景下提出，成為推進新型城鎮化的一個重要抓手，通過發展特色小鎮可以促進和帶動農村地區經濟發展，實現農民就地就業。特色小鎮面積不大，在產業上是小而強，體制上是小而活，形態上是小而美，功能上是小而優。一個特色小鎮，能夠改善人們的居住環境，提供休閒娛樂的空間，使得人們多了一個旅遊的去處，而且能夠吸引新經濟在當地落戶，改善一個區域的投資品質和投資環境，解決當地的就業，吸引中小企業和一些特色產業入駐，源源不斷產生稅收。為此，關於“推還是不推特色小鎮”這個問題，經過不斷的實踐得到了肯定的答案。
另一個風向性的問題是“要推多少個”。當前，我國經濟社會發展正從高速增長向高質量發展轉變，在特色小鎮發展上，也是要追求有質量的、健康的發展和規範的可持續發展，因此質量擺在第一位。所以從這個角度上講，數量和質量問題已經得到了回答。未來是否還要按照1000個、2000個特色小鎮來推，已經不是主要問題，主要問題是有質量發展，建設高質量特色小鎮。
再一個風向性的問題是“按照什麼模式來推”。在此之前，國內關於特色小鎮講得比較多的是浙江特色小鎮模式，實際上也正是因為很多地方把浙江特色小鎮可以學的和不可以學的，一股腦兒地借鑑或者照搬，才導致了特色小鎮發展出現了很多問題。實際上，創新的理念可以學習，如何調動社會資本積極性的做法可以借鑑。但是浙江的特色小鎮有它立足的基礎，如歷史條件、文化條件、產業條件等，與其他地方都不同，建議各地在推特色小鎮發展模式方面，要把自身的基礎條件和理念等科學區分，因地制宜發展特色小鎮。
另外，關於特色小鎮的風向誰來牽頭的問題。在我看來，最重要的是關於未來特色小鎮如何合力推進發展，這是一個大的方向問題，特色小鎮應該是一個合力推進的過程，應該放入多部門協調的機制當中。特色小鎮發展當中也應該特別注意將小城鎮和特色小鎮進行有效區分，這是未來分別制定相關政策的基礎。
未來特色小鎮的風向，我認為是越來越清晰，我們會在很長時間裡要有質量、高規範地去推進特色小鎮，強調特色小鎮可持續、健康的發展。
風口：研判五個關鍵要素
關於特色小鎮發展的風口，我認為，重要的是圍繞特色小鎮發展的規律，逐漸找到一些接近於科學發展的共識。
第一，哪裡有風口？特色小鎮和小城鎮發展，一定不能夠四處開花，一定只能是在適宜的地點才具有高度的生命力。比如說大城市周邊應該是特色小鎮發展的一個非常重要的地點；又如，可以依託現有的一些存量較好的發展空間發展特色小鎮，如園中鎮、鎮中鎮；再如，利用城市的一些街區進行更新提升等。實際上，科學的特色小鎮是在條件較好的空間上進行的一系列優化和提升，而不能夠拋棄現狀條件，所謂在一張白紙上畫又美又好的圖畫，這是選擇特色小鎮風口這一個階段要把握的重點。
第二，什麼類型的特色小鎮有生命力、有風口？具體地講，旅遊小鎮有沒有風口？體育小鎮有沒有風口？我認為這只是一個簡單的產業經濟的分析，而產業經濟的分析只有落到特定的空間、特定的地點上才具有意義，我們不能把簡單產業經濟的分析套到小鎮上。當年波特提出的集群經濟理論，對實際的工作非常有指導性。現在來看，實際上他當時也強調了地理空間的意義。他講的就是在一個空間上、圍繞著一個產業、相關聯的機構集聚在一起。但是實際上他將空間做了很多擴展。而我們今天分析特色小鎮的時候，非常強調的就是在小空間裡那些有潛力的產業的集聚，因此非常強調在一個特定的地點、過去有發展的基因、現在有發展的條件、未來有巨大的發展空間和潛力，非常強調產業和地點相結合，強調多元要素的集合。
第三，這個風口是誰的風口？它是政府部門的風口還是企業的風口？還是什麼相關部門的風口？在我們看來，這是一個聯合創造生產力的風口，是大家協同合作的一個風口，所以非常強調的是政府和企業有效的合作。如果我們只是強調企業的作用，讓企業作為主導，那麼很有可能對它的長遠要求兼顧不夠；但是如果我們將這項工作交於政府，有可能出現產業支撐不夠的危險，所以在這方面，我認為應該是一個聯合創造生產力、聯合發展的問題。
第四，以什麼樣的姿態去迎接風口？特色小鎮有各種各樣的組團形態，涉及各種各樣主體之間連接和聯合的形態。在有些地方強調特色小鎮的發展，在有些地方強調小城鎮和特色小鎮互相補充相互銜接的發展，要把特色小鎮和小城鎮結合起來，例如在上海金山楓涇鎮，是若干個特色小鎮互相結合的局面。廣義上講，特色小鎮很有可能在大城市周邊以小鎮群的方式出現，尤其是交通、通訊強化了小鎮群這樣一種形態。特色小鎮要密切地和核心城鎮、交通樞紐進行結合，和現有的產業創新高地進行結合，這也意味著特色小鎮發展越來越強調它在區域協調發展中的作用。實際上，最近出臺的幾個文件和報告，都在把特色小鎮放在區域協調發展這樣一個背景下來說。我認為，只有在區域協調發展的背景下，特色小鎮才能夠具有源源不斷的活力，才能夠為整個區域發展發揮應有的作用。所以，特色小鎮應該放在區域協調發展的背景下，以協調、協作、協同、聯合的形式來取得生命力，不能將它孤立於各類城鎮的體系、區域發展的體系之外。
第五，風口的黃金窗口期在什麼階段？前兩年遇到的一個問題就是大家誤以為特色小鎮只能輝煌一兩年，都要紛紛搶佔這樣一個戰略的高地，所以很多地方的特色小鎮出現了“泥沙俱下”的局面。特色小鎮應該是在一個長遠發展過程當中不斷展現出來的戰略機遇。因此，我也認為，地方政府部門應該結合長遠發展，制定一個較長時間的路線圖。對企業來說，原先誤認為要迅速地抓住所謂的黃金窗口期、要搶佔的地點，也可以做適當的調整。對於黃金窗口期的判斷，應該更加冷靜、更加理性。
風險：科學把握各類風險
特色小鎮發展存在多個風險，包括房地產風險、政府過度負債風險、低質量規劃帶來的生態環境風險以及可持續運營的風險等。
當前，特色小鎮仍然會面臨各類政策調控的風險。有些地方特色小鎮發展過程中存在一系列問題，這些問題雖然看起來只是局部問題，但是這些局部問題有可能導致在宏觀政策層面上對特色小鎮的發展產生誤判，從而會出現一些宏觀上的新判斷。為避免局部的發展和那些受到打擊、受到打壓的特色小鎮與整體特色小鎮發展態勢混為一談，應該有效合理區分特色小鎮的風險情況，我想這一點對於特色小鎮具有一定的警示意義。
越來越多的特色小鎮開始面臨債務過度的風險。一些地方政府大包大攬，把特色小鎮作為融資平臺來打造，希望利用特色小鎮擴大當地的固定資產規模，推動當地GDP增長，甚至還出臺了特別考核，形成一哄而上的局面。由於很多特色小鎮都是前一年、前兩年進行規劃建設的，近兩年，我們的宏觀經濟環境發生了很多重大的變化，在高質量發展這樣一個新要求背景下，以往我們所謂賴以支撐的發展基礎條件可能發生變化，因此地方應該重新評估債務現狀，重新評估未來發展的財力基礎，要警惕債務過度的風險，尤其是國家明確要求債務超過一定警戒線的地方不能再通過政府的債務平臺來推進特色小鎮建設。對於企業來講，實際上也面臨著資金疏解的問題，所以要警惕債務過度的問題。
關於房地產化的風險，很多房地產企業轉向做特色小鎮，我認為有很多值得理解的原因，但是不能將房地產和房地產化混為一談。如果變成房地產化，也就是說特色小鎮沒有明確的產業支撐，收入來源基本上依靠房地產，那麼就會將地方政府帶到泥溝裡去，最後使這盤棋徹底失敗。目前特色小鎮最大的風險之一也是房地產化。房地產化的風險又會滋生出低質量規劃風險、可持續運營風險和金融風險等一系列風險。很多房地產企業轉向做特色小鎮，但缺乏對特色小鎮內涵和概念的理解，缺乏產業運營能力，對生態環境和社會發展方面的認識也不夠充分，導致把特色小鎮項目當作房地產開發項目。
值得一提的是，特色小鎮還存在能力內存不夠的風險，也就是各地對特色小鎮發展的各種挑戰缺乏有效的應對。特色小鎮是將一個產業上升為產業與區域相結合的空間，而且這個空間要求多要素、多主題，是一個創新程度極高的空間，門檻比以往許多的發展空間要高得多。但是以往我們在這方面有很大的誤解，認為特色小鎮的門檻很低，主題介入過多、過度，這也成為特色小鎮發展面臨的一個風險。
地方政府想通過特色小鎮來發展自己的產業，但如果吸引不來產業，小鎮可能會變成空城。從國家發改委起初的設想來看，應先有產業再有小鎮，通過產業聚集來規劃建設小鎮，再吸引人口，這是比較良性化的模式。但現實中反過來了，地方政府寄希望於通過小鎮來吸引產業，即先建小鎮，再吸引導入產業，但產業能否來是未知數，這也是風險。
在我看來，我們現在最大的風險是對風險沒有認識。地方總是習慣於強調特色小鎮帶來的經濟社會意義。實際上，很多特色小鎮的最大風險就是對風險本身的認識非常不到位、不充分，還有就是認為小鎮的風險有可能存在於未來，沒有認識到所有未來的風險都是現實，是“種子”。因此，我們要高度重視風險問題，特別是要把未來存在的各類風險放到當前進行考量，這是有效提升特色小鎮發展質量的重要方面。
專訪
未來重點是培養內生動力
馮奎：特色小鎮建設“跑偏”現象主要有五個方面：一是追求特色小鎮的建設數量，忽視了質量。二是短平快地建成特色小鎮，甚至盲目發展，忽視了特色小鎮發展的應有條件。三是一些地方政府“赤膊上陣”，忽視了對企業主體的培育，而且市場機制運用不夠。四是“大幹快上”的苗頭在特色小鎮開發建設領域有所體現。五是一些地方出現了房地產化傾向、出現了政府債務過高的風險。
出現這些現象的主要原因有三方面：一是在對建設特色小鎮的認識上概念不清，內涵把握不準，致使不少企業與政府部門誤認為特色小鎮門檻低，這個領域好進入、易發展。二是地方政府政績工程的思想作祟。三是政策層面缺少應有的指導。
馮奎：這是在為特色小鎮的建設“降溫”“吹冷風”。特色小鎮這個概念最早是從浙江討論起來的，按我們對浙江特色小鎮的理解，它是一個發展空間平臺，融合產業、城市、人文、景觀、旅遊等多種功能於一體，形成令人嚮往的優美風景、宜居環境和創業氛圍。特色小鎮在實際建設過程中有一些變成了房地產的開發項目，違背了特色小鎮的初衷。而從經濟社會的角度來看，這些屬於嚴重的資源浪費。另外，有一些地區的基礎設施和生態環境達不到建設特色小鎮的要求，但是為了“戴帽子”，一股腦地申請成為特色小鎮，在建設中出現了一哄而上、定位雷同的噱頭等問題。問題的根源在於一些地方只看到了特色小鎮的“名”與“形”，卻沒有把握或迴避了特色小鎮的“神”與“魂”，發展模式沒有實現根本轉變。
未來特色小鎮如何實現可持續發展？我認為，中國特色小鎮已經度過了初級階段，未來一定要培養內生動力。所謂內生動力，包括特色小鎮內在的產業，內在的運營能力以及和當地部門、當地社區的互動聯繫能力。這些都屬於內生動力，最終特色小鎮要發展出基於自身、基於內部的發展動力和驅動要素。
馮奎：無論是特色小鎮，還是特色小城鎮，“特”是靈魂，究竟是鎮不是鎮，這並不重要。但特色到底是什麼呢？可能是當地的建築形態、文化旅遊的特色景觀，也可能是當地慣有的特色產業。如果在某個地區，這些都是全省唯一或是全國唯一的，那就可以稱得上是特色。
從產業上來講，如果一定要有定量標準，按經驗來看，主體企業、主體產業或主體產品，起碼應占四五成或以上份額。從人文或景觀上講，要有體現當地歷史文化的建築、活動場景等。浙江等地還規定，特色小鎮都要建成3A級以上旅遊景區，旅遊類特色小鎮按照5A級旅遊景區標準建設。
特色小鎮要“行得通”和“看得見”。“行得通”是指一個地方發展特色小鎮的過程中，符合我們所講的過去有基因、現在有條件、未來有空間，符合產業轉移的規律，符合產業區位選擇的規律，符合融合發展的規律。“看得見”是指許許多多的產業在浙江都能找到根，都能找到延續很多年發展的一種基因。這些東西我們很多學習者沒有看到，所以制定政策的時候往往盲目照搬。別人搞一個基金小鎮、機器人小鎮、電商物流小鎮後，回去就跟著效仿，這樣一種“平移”是因為沒有看到浙江在特色小鎮發展過程中許許多多的前提條件，沒有看到基因和歷史上的積澱。
馮奎：特色小鎮的建設助推了旅遊業的發展，為旅遊業又開拓出一片新天地。通過建設類型多樣、特色鮮明的特色小鎮，使遊客在出遊時有了更多的選擇，滿足遊客多樣需求，也促使旅遊產品開發者在設計開發旅遊產品時轉變思想，不斷推陳出新。2009年時我曾參與做過河南嵩縣的發展戰略規劃，實際上就是將旅遊作為這個區域的總體發展戰略。通過旅遊帶動相關產業發展，帶來基礎設施改善、投資環境提升、區域影響力增強。當時也建議這個地方圍繞旅遊以及相關產業進行理念表達、政策表達、投資表達、形象表達。現在應當說這類縣區越來越多了。
“旅遊+”是全域旅遊的重要內容，旅遊與絕大多數產業類型都可以結合，然後衍生出新的產業類型。旅遊+漁業，可能就是休閒漁業旅遊，就能建休閒漁港小鎮；旅遊+滑雪+會議，最後出來個著名的達沃斯小鎮，每年在那裡都有世界經濟論壇的年會召開。在全域旅遊背景下，景點旅遊向區域、城市或小城鎮全域旅遊轉變。一批有條件的地方率先啟動全域旅遊市縣的規劃建設，其中會有一批立足於旅遊的特色小鎮應運而生。全域旅遊是區域基礎設施建設提升的重要契機，特色小鎮可以分享紅利，發展的成本因此可能降低。同時，在全域旅遊背景下，特色小鎮可以利用兩張品牌，一是區域（全域）的品牌；二是自身（特色）的品牌。比如說一個特色小鎮可能因為處於運河精品景觀帶上而獲得較高關注。
看到了積極方面的影響，也要看到可能不利的方面，比如說：全域旅遊刺激了旅遊型特色小鎮規劃建設，但過剩的風險在累積；“旅遊+產業”成為發展選擇，也容易出現“弱弱聯合”的困局。如果旅遊不專業、產業不強壯，兩兩相加的路徑不清晰，可能陷入困境。
全域旅遊帶來了很多機遇，許多特色小鎮躍躍欲試。我的建議就是我們要站到3年、5年之後來設想定位、來描繪可能出現的情境。要站在100公里、200公里甚至更遠的高度看待全域旅遊的大區域、大背景，再確定方向。要找一批反對派來幫助我們策劃全域旅遊背景下的特色小鎮發展。大家敞開來，天馬行空去想，但要皺起眉頭去算，最後一起樂樂呵呵去合作發展。(邢麗濤)
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