摘 要：农业清洁生产是在“石油农业”带来的负外部性和人们日益关注生态环境、食品安全矛盾日益凸显的背景下逐渐兴起和发展起来的。农业清洁生产是保障食品安全和解决“三农”问题的有效途径, 是破解农业环境问题的有效方式, 也是未来我国农业发展的主要方向。我国农业清洁生产在发展中面临着土地、劳动力、技术和资金等生产困境, 市场“逆淘汰”、产品认证、评价体系、市场监督体制等市场困境, 人才、政府管理乏力等管理困境, 农业生产经营制度、补偿机制、政策法规体系等制度困境。为了推动我国农业清洁生产, 需要建立完善的农业清洁生产体系架构, 在此基础上积极寻求我国农业清洁生产发展的推进路径。
1 引言
我国农业生产长久以来都是在生产要素高度集中、资源高强度开发的基础上建立起来的, 导致农业资源利用率低、环境污染和生态破坏问题日益严重, 制约着农业经济的持续稳定发展[1]。当前, 人们已认识到“石油农业”中使用的大量化肥、农药和生物激素等物质在提高农业生产效率的同时也给生态环境造成了巨大压力, 开始重新审视食物和土地之间的关系。因此迫切需要转变农业生产和增长方式, 既要保障农产品质量安全和防治农业环境污染, 又要保障农民收入的持续稳定增长, 在这种背景下产生了农业清洁生产。
新时期, 我国提出农业供给侧结构性改革, 在农业转方式、调结构、促改革等方面进行了积极探索。2017年中央“1号文件”明确提出, 推行绿色生产方式, 增强农业可持续发展能力, 推进农业清洁生产;“十九大”报告中也提出构建现代农业生产体系, 严格落实“一控两减三基本”的目标要求, 大力发展生态循环型、资源节约型农业, 实现农业清洁生产, 从源头上保障农产品质量安全。随着我国农业经济的快速发展, 农业发展的可持续性面临着严重挑战。如何解决农业生产化肥、农药的高投入和农产品污染问题, 如何利用有效的土地资源发展清洁、安全和高附加值的农业, 如何实现经济效益和生态效益的协调发展, 这些问题日益凸显。本文在已有研究的基础上, 介绍农业清洁生产的内涵与国内外的发展实践, 揭示我国农业清洁生产发展的困境, 提出农业清洁生产发展体系框架, 积极探寻我国农业清洁生产的推进路径。
2 农业清洁生产的内涵及国内外发展实践
2.1 农业清洁生产的内涵
2.2 农业清洁生产发展的国内外实践
农业清洁生产概念的产生与发展大致经历了以下三个阶段:第一阶段 (20世纪70年代) 是奠定基础的阶段。20世纪70年代中后期, 当人们沉浸于工业生产带来的经济成果的同时, 工业污染末端治理的弊端日益凸显, 西方发达国家开始探索污染防治的新途径, 试图将污染物消除在生产过程中, 将推进清洁生产作为协调经济发展和环境保护的一项基本战略。因此, 清洁生产的理念逐渐形成, 并在实践中逐渐完善, 这为农业清洁生产的产生奠定了基础。第二阶段 (20世纪80年代中后期) 是初步形成的阶段。农业污染问题虽然未像制造业、能源业和运输业等其他产业一样突出, 但是“石油农业”带来的全球性生态危机等环境问题不容忽视, 各国都在积极寻求一种可持续发展的农业生产模式, 但都很难做到完全摒弃化肥和农药的农业生产方式[4]。伴随着清洁生产理念的逐渐完善、清洁生产在工业领域实践中的稳步推进, 为农业清洁生产的发展提供了宝贵的经验借鉴, 农业清洁生产的理念逐渐形成。第三阶段 (20世纪90年代以后) 是加速发展的阶段。农业清洁生产理念的日臻完善, 生产实践逐步走上正轨, 为国际社会探索农业可持续发展道路提供了新的途径, 特别是一些发达国家率先发展农业清洁化生产, 并引领未来农业发展的方向。随着欧美发达国家逐步开展农业清洁生产实践, 这些国家制定了一系列扶持农业清洁生产的政策, 建立了完善的农业清洁生产推广体系, 以此保障农业环境和农产品质量安全。
美国是开展农业清洁生产实践相对较早的国家之一, 已建立起一套较完备的农业清洁生产体系 (“ACPS”) 。美国的ACPS是以环保项目带动的市场机制与政策调控相结合的模式。例如, 美国1977年实施的“非点源污染修复计划”, 鼓励农场主采纳农田最佳管理方式 (BMPs) ;20世纪90年代设立了环境质量激励计划 (EQIP) , 推出农业之星计划 (Ag·STAR) , 以更符合成本效益方法, 帮助农民实现BMPs。此外, 在农业清洁生产取得重大进展的过程中, 形成了独具特色的农户自愿申请生态补偿模式。一方面, 农户作为主要的参与主体, 独自提出项目申请, 制定详细实施方案, 做出项目预算即农民受偿意愿 (WTA) ;另一方面, 政府根据项目可行性, 基于改善环境的优先原则, 确定补偿目标及补偿金额, 对资金灵活调配, 应用于最需要保护的资源和效益最大的项目上[5]。
欧洲国家农业清洁生产体系也较为完备, 其主要运作模式是通过农业技术与支持政策相结合的方式推行良好农业实践 (GPA) 。欧盟签订了《农业与环境交叉配合 (CC) 协议》 (2003年) , 以带有附加条件的补贴形式刺激农民采取环境友好型的农业生产方式, 保障生态和食品安全[6];建立农场咨询体系 (FAS) , 为农民提供相关生产标准和操作规范的咨询服务。自2003年起, 欧盟形成了将农业补贴与环境保护完全挂钩模式, 改变了以保证农产品自给自足为核心的农业生产目标, 从而实现农业补贴在环境保护职能中的转变。
日本将农业清洁生产称之为“环境保全型农业”。日本在“二战”之后面临着巨大的粮食供给压力, 在人口多、耕地资源匮乏的劣势情形下, 日本选择了大量使用化肥和农药, 使粮食产量维持在供给水平之上, 但这也同时带来了巨大的环境负担。1992年, 日本通过制订一系列政策法规以推行政府主导与公众配合的互补型农业清洁生产模式[7]。首先, 建立完善的农业认证体系。日本除了建立有机农户、生态农户认证体系外, 还建立了“环境友好型农户”认证, 对该群体从补贴、贷款、税收等方面给予优惠政策, 提高农户的收入水平和社会地位。其次, 建立一系列法律法规指导和规范农业生产, 在法律层面上明确了使用农业清洁生产技术的必然性;同时, 建立了公众配合参与的环境管理机制, 通过索赔权、监督权、知情权和议政权保障了公众的环境权益, 形成了保护环境的良好社会氛围。第三, 为充分调动农民积极性, 采取高农业补贴和补贴形式多样化补偿模式, 刺激农民积极主动地参与农业清洁生产。
表1 代表性国家推行农业清洁生产的实践
我国农业清洁生产推广起步较晚。1992年5月, 我国提出的《中国清洁生产行动计划 (草案) 》中对工业清洁生产进行了定义和规范;2003年颁布实施的《中华人民共和国清洁生产促进法》扩大了清洁生产的内涵, 将农业清洁生产划归其中, 是我国第一部涉及农业清洁生产的法律。该法对农业清洁生产中化肥、农药、地膜等生产要素的投入、种植和养殖技术、土壤保护、农业废弃物等做出了原则性的规定, 这对农业清洁生产在我国的推行与发展具有重要的现实意义;2011年11月农业部发布的《关于加快推进农业清洁生产的意见》明确指出:“为实现农产品产地污染防治和提供优质合格农产品的目标, 需要以农业清洁生产技术为依托, 采取在源头端防患、在过程中把控、在终端治理的方式, 严格控制外源污染, 减少农业自身污染物排放”;2015年4月农业部印发《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》中提出以实现“一控、两减、三基本”为目标的农业污染防治。2017年中央“1号文件”中提出, 要推行绿色生产方式, 增强农业可持续发展能力, 推进农业清洁生产。自此, 我国农业清洁生产有序开展。但与发达国家相比, 我国农业清洁生产还有诸多不足。从立法情况看, 多以引导性、原则性规范为主, 强制性和制裁性法律缺失;从政策上看, 缺乏高强度补贴等激励措施, 生产经营者很难自觉主动地将农业清洁生产技术应用于生产实践;从技术和管理体系上看, 我国农业清洁生产还未建立独立的农业清洁生产技术体系和完备的管理体系, 整体上还处于积极探索阶段[8]。因此, 我国农业清洁生产必须将理论落实于实践, 做到防止源头污染、合理利用资源、保障食品安全和维护生态环境, 还有很长一段艰难的路要走。
3 我国农业清洁生产发展的困境解析
在农业生产过程中, 当人们享受“科技文明”带来可观经济效益的同时, 大量施用化肥、高毒农药和各激素类物质造成水污染、土壤板结、土壤结构破坏, 造成土地生产力下降, 引起农业环境污染。随着经济发展, “化学农业”和“石油农业”带来的负外部性和人们日益关注的生态环境与食品安全之间的矛盾日益凸显, 促使人们开始寻找实现农业经济、社会和生态共赢的生产方式。
农业清洁生产是解决这项矛盾的关键疏导线索。强调污染在农业生产的全过程控制, 以节约资源和能源, 达到污染最小化为目标的农业生产模式。但农业清洁生产作为一种开拓性的传统农业替代体系, 还有诸多需要解决的问题, 在发展中还面临着诸如土地、劳动力、资金和技术等方面的生产困境, 市场的“逆淘汰”、产品认证、评价体系和市场监督体制等市场困境, 人才及政府管理等管理困境, 农业生产经营制度、补偿机制和政策法规体系等制度困境。农业清洁生产的发展困境见图1。
图1 农业清洁生产发展的困境解析
3.1 生产困境
农业清洁的生产困境主要体现在土地、劳动力、资金和技术等方面。在农业生产过程中, 农民的利益至关重要, 农民作为“经济人”, 他们的生产决策主要是依据单位土地面积的利润率。由于农业清洁生产不用或少用绿色农药、化肥, 且单位面积土地上用工时间比传统农业用工时间长, 加之较高的劳动力成本和土地租金, 比传统农业的产量低、成本高。鉴于资本的逐利性, 农业清洁生产利润率低导致融资困难。此外, 农业清洁生产需要有先进的技术作为依托, 技术不足是推行清洁生产的“瓶颈”性障碍。目前我国农业清洁生产领域成熟且实用的技术较少, 虽然有不少高校和科研机构研发出一些先进实用的生产工艺和科技成果, 但由于大专院校、科研机构与生产企业、农户间的沟通联系不够, 与生产环节脱钩, 导致科技成果转化率低、技术供给不足, 影响了农业清洁生产工作的开展。
3.2 市场困境
农业清洁生产的市场困境主要体现在市场的“逆淘汰”, 未建立产品认证、评价体系和缺乏完善的市场监督体制。当前我国的农产品准入检测机制尚未建立, 农业清洁生产认证、评价体系尚未形成, 农产品进入市场监管差, 大部分农产品未经任何检测便可自由进入市场, 导致进入市场的农产品良莠参杂、好坏难辨[9]。在当前情况下, 消费者很难区分产品的品质, 难以实现优质优价的市场原则, 产生了市场“逆淘汰”现象, 导致高价位的清洁产品缺乏销路, 严重挫伤了农民的生产积极性, 理性生产者在利益驱使下, 甚至不愿放弃农业清洁生产方式, 造成市场清洁产品供给不足, 阻碍了农业清洁生产的推行与发展。
3.3 管理困境
农业清洁生产的管理困境主要体现在人才缺乏、政府管理乏力等方面。首先, 农业清洁生产需要系统的知识体系架构, 不仅要了解经济学、社会学、生态学、环境保护等学科的理论知识, 更需要懂技术、会管理的人才。但从目前我国农业清洁生产现状来看, 一是农业清洁生产经济管理人才稀缺。从高校农业经营管理专业课程设置看, 大多是针对农业企业生产、加工、物流等方面的人才培养, 缺乏对清洁生产、食品安全、环境保护等农业经营管理的课程设置和培养方案。二是农业清洁生产技术人才极度匮乏。虽然科研机构和高等院校拥有相关的技术人员, 但并未参与实际的农业生产;从社会培训机构看, 关于绿色、有机等清洁生产方式的技术培训也较少。技术和管理等综合型人才缺乏是农业清洁生产难以深入开展的重要原因。三是政府调动不足、管理乏力。目前我国农户、农业企业等作为农业清洁生产的主体, 生产缺乏积极性, 农业生产者清洁生产意识淡薄是原因之一, 但政府管理乏力、调动不足是问题的主要症结。长期以来, 我国农业生产部门主要围绕农业生产问题进行, 与环保、水利、科技等其他部门的产业链人为割裂, 机构重叠、职能交叉, 管理出现越位、缺位与错位并存, 严重损害了行政效率。政府和农民在农业清洁生产上未达成有效共识, 农业清洁生产工作难以推进。
3.4 制度困境
农业清洁生产的制度困境主要体现在农业生产经营制度、补偿机制和政策法规体系等方面: (1) 一方面, 我国农村土地分散, 农业生产以分散性小农经营为主, 逐家逐户传授、指导和推广农业清洁生产难度大, 阻碍了农业清洁生产技术和方法的普及[10];另一方面, 单薄的小农户很难进行清洁生产的资本积累, 特别是在实施农业清洁生产初期需要大量的资金和基础设施建设投入, 而单个农户资金匮乏、渠道不畅。 (2) 农民作为农业环境保护的主要参与者和农业清洁生产技术的实践者, 相比美国CRP和EQIP计划和欧盟的CC协议等充分尊重农民意愿、保护农民权益的基础上建立和实施的长效补偿机制[11], 我国农业生态补偿机制大多是在考虑政府财政支付能力、支付意愿的情况下由政府主导自上而下进行的, 较少考虑农民的个体差异、受偿意愿、政策偏好和主体诉求, 阻碍了农业清洁生产的推进。 (3) 政府部门缺乏对农业清洁生产的政策支持体系。目前农业清洁生产存在立法缺陷, 在立法中多是一些附加性质的条文, 这些条文多是指导性、规范性的政策, 缺乏强制性的法律规定[12], 制约着农业清洁生产工作的有序开展。
4 我国农业清洁生产发展的推进路径
4.1 农业清洁生产体系构建
在我国农业清洁生产处于诸多不利条件的背景下, 本文提出了我国农业清洁生产的体系架构。农业清洁生产是结合生物学、农业科学、经济学、生态学、管理科学等交叉学科的理论, 结合整个农业生产活动的产前、产中和产后过程, 建立多层次的系统体系架构, 对生产过程中的每一个环节都必须严加管控。
在技术体系层面, 主要包括农业信息技术体系、生产标准与生产技术体系、综合防治体系、产品质量检测技术体系、耕地质量保护体系等。在生产标准与生产技术体系层面, 主要包括农业生产环境、投入品、产出品的生产技术标准和评价指标体系, 以及生产、加工、流通中的审核程序与办法。无论从技术到管理层面都需要制定严格的技术标准和评价指标, 这是提升农产品质量安全、增强市场竞争力的基本前提。农业信息技术是利用现代高新技术改造传统农业的重要途径, 如庞大的专家系统, 具备从作物育种到施肥灌溉、田间管理、病虫害防治再到管理经营等专家决策支持系统, 为农业生产、经营和管理提供信息查询、技术咨询、自动调控和决策帮助等多项服务, 特别是“3S” (“RS”、“GIS”、“GPS”) 技术的应用, 精准定位、精确定量, 种子、农药、化肥等农业资源的利用率大幅提高, 农业产量得到提升, 环境污染得以控制。
农业信息技术是现代农业的重要支撑和标志, 在生产过程中必须建立综合防治技术体系, 强化生产过程的农事操作, 采用保护性耕作措施, 如使用生物农药、生物肥料、可降解地膜、病虫害的生物防治技术等, 最大限度地有效利用和节约资源, 减少废物总量, 降低对人体健康和环境破坏的风险, 在产后加工、贮运、销售等各个环节, 严格管控有毒有害制剂的使用。建立完善的农产品质量安全检测体系是保证农产品“从农田到餐桌”全程质量管理的重要技术保障。清洁的产地环境和良好的耕地地力是农产品源头污染防治的关键点[13]。农业生产的农业废弃物一般包括农业秸秆、废弃地膜、农产品加工废弃物等是造成农业清洁生产源头污染的主要原因, 建立耕地质量保护体系应包括农业废弃物处理和耕地地力恢复体系, 形成产业循环思路, 如进行残膜回收、秸秆资源化等良性循环的农业生产;同时, 按照标准化生产指标体系对污染土壤进行生物、化学、物理修复, 培育肥沃健康的土壤, 确保农业再生产过程的安全有效。
在管理体系层面, 包括上述技术体系中的生产标准与生产技术和信息技术体系 (图2) , 两者在管理体系中占有重要的位置和作用;同时也包括宣传教育体系、生产管理体系、法律法规体系和科技服务体系。首先, 农业清洁生产是对传统农业的技术革新, 许多新思想、新理念需要通过宣传教育传播到各行为主体中去, 建立健全的宣传教育体系, 对农业清洁生产的发展具有重要作用。其次, 在清洁生产的过程中各行为主体既需要自我约束, 更重要的是建立经营管理体系, 特别是在整个生产过程中对各指标执行的监测与管理, 需要法律法规监督体制的完成。此外, 健全农业清洁生产科技服务体系是保障工作开展的重要措施。一方面, 建立农业清洁生产技术推广组织机构, 提供技术支持, 推动科技成果转化;另一方面, 组织社会力量开展综合服务, 充分发挥各部门的作用。
图2 农业清洁生产体系框架
4.2 农业清洁生产发展的路径选择
我国农业清洁生产面临着生产、市场、管理和制度等诸多困境, 只有建立起完善的体系架构, 农业清洁生产工作, 才能按章有序地发展。在构建农业清洁生产系统框架以后, 本文从理念宣传、教育培训、政策制定、体系建设和市场完善方面提出我国农业清洁生产的路径选择。
加强农业清洁生产和消费的推广力度:农业清洁生产是现代农业生产模式的组成之一。农业清洁生产创造的生态效益和社会效益甚至超过其自身创造的经济效益, 具有较高的溢出效应。农业清洁生产虽然在解决“化学农业”对生态环境造成污染的问题上有着极佳的效果, 但是不同群体对农业清洁生产的认知不同。研究表明, 受教育程度和所居住城市的经济水平与对农业清洁生产的认同度具有正相关关系[14]。这就需要有关部门和媒体加强农业清洁生产和消费的推广力度, 提高各级领导对农业清洁生产的认识, 保证农业生产人员的业务素质, 让农民和农业企业自愿进行农业清洁生产。同时, 积极引导市民对农业清洁生产产品的认知和消费, 将生产和消费相结合起来, 形成农业清洁生产的良好社会氛围。
培育农业清洁生产专业型人才:农业清洁生产作为一种打破“石油农业”的现代农业经营模式, 无论从要素投入, 农产品的生产、加工、流通和消费等环节都需要大量的专业型、管理型人才, 但目前我国的专业划分和培养模式不具备培养这种复合型人才的条件。因此, 各政府和相关部门应开展多渠道、多形式的培训, 加大农村财政支持力度, 成立农业清洁生产培训基地, 建立完善的教育培训体制, 对培训合格人员颁发培训合格证书。从长远的角度看, 应在各高职院校设置农业清洁生产相关专业, 培养该领域所需的复合型人才, 努力实现农业污染防治由被动治理转向主动防治的战略目标。
制定优惠政策和激励机制, 扶持农业清洁生产:农业生产本身决定了自身具有较高的自然风险, 而农业清洁生产的风险性远高于“石油农业”, 这极大地影响到农户作为“理性经济人”的经济决策。因此, 利用政策引导和推动, 对农业清洁的推广具有决定性的作用。首先在资金方面, 各级农业金融机构要给予适当倾斜, 简化贷款程序, 降低农业清洁生产贷款利息, 鼓励各类银行加大对清洁农业信贷的支持力度[15];其次在农业补贴方面, 加大农业清洁生产使用的农药、化肥、农机具等资金补贴、农业清洁生产产品认证费用减免等, 同时加大农业保险补贴金额, 刺激农民自愿进行农业清洁生产[16];第三, 农业清洁生产除了需要政策上的引导和扶持外, 还需要高校、科研机构等非营利性组织给予技术支持, 为农业清洁生产提供持续发展的动力, 激励农民主动进行农业清洁生产。
加强基础研究, 逐步完善农业清洁生产体系:农业清洁生产是一种对技术和管理要求都极其严格的农业生产模式。我国发展农业清洁生产发展时间短、研究内容不完善, 目前仍然没有一套完整的评价体系和方法指导农业清洁生产的推行, 因此重点研制农业清洁生产的技术体系和管理体系, 制定出一套适合我国当前发展水平和发展潜力的指标体系, 是指导农业产业参与者推行农业清洁生产的重要内容。
培育农业清洁生产市场主体, 完善市场监督体制:由于农业清洁生产的高投入和高风险性, 农民个体分散经营的道路困难重重。发达国家发展现代农业多是通过建立以农民为主体的合作社形式推进, 因此努力培育农业清洁生产市场主体, 如农民合作经济组织、龙头企业等, 对推进农业清洁生产有着重要的示范作用。此外, 农业清洁生产是一个多层面、多方位的系统工程, 需要严格的市场监督管理体制。目前我国关于农业清洁生产的法律、法规尚不完善, 缺乏明确的奖惩规定, 需依据国情, 认真制定完善法律法规, 建立市场监督管理体系, 为农业清洁生产的推行创造制度条件。
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