【原文標題】特朗普稅改“衝擊波”：經濟影響與政策應對
【原文來源】 《國際經濟評論》2018年第3期
(續)
結論與建議
（一）美國稅改的主要結論
特朗普政府積極推進的稅收體制改革是1986年以來美國政府最為重要的一次稅收改革，本次稅改具有促進美國再工業化、緩釋政府政治壓力、夯實復甦基礎等重要背景。本次稅改以企業所得稅降低為核心、家庭稅負降低為重要補充、兼顧簡化稅制，美國企業稅負將從全球中高水平降低為中低水平，稅改的核心目標是推進美國再工業化和經濟持續復甦，並提升美國企業的全球競爭力。企業所得稅稅率從35%下調至21%，對於美國大型跨國公司具有最大的政策紅利。
美國特朗普政府的稅改進一步增加了美國經濟政策體系的不確定性，短期對於資本回流、經濟增長、就業提升可能是有一定的促進作用，但是，中長期面臨較為日益強化的公共債務問題，將使得政策變數逐步顯現。疊加美國政府面臨的貿易、醫療、移民等政策難題，特朗普政府因稅改導致的公共債務壓力將更為顯著，特別是債務上限政治化可能會使得美國公共債務和美元信用面臨較大的不確定性。
特朗普減稅疊加美聯儲加息、縮表將對世界經濟造成新的外溢效應，可能對直接投資、國際資本流動以及稅收安排等造成明顯影響。短期內，稅改導致的窪地效應可能使得產業資本部分迴流美國，同時國際資本流動可能更加頻繁。美國稅改對於全球主要經濟體的財政稅收體系的影響可能是深遠的，可能使得全球進入一定程度上的降稅及稅改熱潮。
（二）中國應對美國稅改的政策建議
特朗普政府的政策使得中國面臨的外部環境更加複雜，進一步強化了全面深化經濟體制改革的必要性。在戰略上，需要全面統籌內外兩個大局，構建內外經濟互動和平衡發展的新機制。在具體政策上，需要夯實經濟基本面，減少企業稅負，盤活市場主體活力；完善人民幣匯率機制，發揮市場調節功能；實施穩健宏觀政策，重點把控內外風險共振引發系統性風險；守住風險“籬笆”，必要時強化資本流動管理。
第一，進一步推動減輕企業稅負為主線的稅改。首先，面對美國減稅可能帶來的一定衝擊，國內應立足自身實際情況明確未來的減稅政策方向和加快推進預定的相關稅制改革，打造新一輪“減稅降費”的升級版方案，包括增值稅稅率的簡併、完善企業所得稅政策、繼續推進清理收費等。其次，以稅率降低為主，以結構性調整為輔，適度降低企業和居民稅負。中國已實施多項結構性財稅體系改革，比如營業稅改增值稅，但是，諸如降低稅率、提高標準抵扣額等改革對於企業或個人的稅負降低更為普遍、更加直接、更具有市場預期引導功能。再次，中國應該基於國際比較衡量家庭和企業的真實稅負水平、在國際社會中的相對位置以及公共服務提供的質量和數量，具有國際競爭力的財稅體制是中國在日益開放的全球經濟中保持相對競爭力的基礎。最後是對於美國減稅可能引發的新一輪國際稅收競爭，對各國的稅改進展要保持密切關注，並做好相應的應對預案。
第二，改革政府主導的經濟發展模式，大力降低政府性或政策性資產擴張水平。首先，降低政府主導經濟增長的水平和程度。全球金融危機以來，中國經濟增長中消費貢獻有所提高，但是，仍然沒有擺脫投資主導的發展模式，尤其是政府代替私人部門進行固定資產投資的趨勢較為明顯。其次，嚴格控制政府性或政策性資產擴張。過去幾年是政府性或政策性投資強化而民營部門投資弱化的階段，結果是政府性或政策性資產迅速膨脹以及投資效率低下，比如公私合作（PPP）項目規模超過10萬億元，但是，中國增量資本產出比卻高於6.3，幾乎是日本的2倍。這些資產擴張的支持實際上就是公共財政，但是，這些資產的過度擴張最後可能“拖垮”公共財政。再次，提高公共財政資金使用效率，促進經濟可持續發展。高效的經濟增長是財政資金使用效率提高的出發點。未來需要改變政府主導的發展模式，接受速度較低但可持續的增長，提高財政資金使用效率，重點發揮其在經濟結構升級和公共服務供給中的基礎職能，弱化其在項目投資、資本形成以及增長促進中的主導功能，強化微觀主體尤其是私人部門企業和家庭的微觀主體功能，促進經濟向高質量增長轉型。最後，嚴格控制以財政稅收為支撐的加槓桿行為。需要重點把握負債水平的總量和結構，一方面有效調控宏觀經濟政策特別是財稅政策，降低相關經濟主體的經濟增長衝動和負債運行衝動，降低全社會總體槓桿率上升的速度甚至使得槓桿率絕對下降。另一方面，重點關注結構問題，重點防範地方政府、國有企業的負債行為，減少負債，提高負債有效性，並密切關注居民負債率的快速上升及其內在動因。無效甚至負面的負債行為是降槓桿的最大阻礙，是公共財政最大的“敵人”。
第三，關注稅改對人民幣匯率和資本流動的影響，減少外匯市場干預，增強人民幣匯率彈性。在匯率穩定成為主要政策目標之後，當面臨資本持續流出時，貨幣當局為了防止本幣迅速貶值，可能對外匯市場進行干預，以維持幣值穩定。但是，這樣操作的缺點是催生了本幣單邊貶值預期，因為一旦市場參與者預期到現行匯率與均衡匯率存在偏差，本幣會繼續貶值，並且進一步強化貶值預期。中國經濟基本面尚好，外匯儲備規模超過3萬億美元，物價水平保持穩定，人民幣不具有長期貶值的基礎，但是，外匯市場更加關注短期的供求和預期變化，一旦人民幣遭遇顯著的貶值預期，基本面良好的多頭貨幣就可能在外匯市場上變成一種空頭貨幣。如果匯率形成機制缺乏彈性，或可以保持匯率穩定，就需要消耗外匯儲備來干預外匯市場，最後形成穩匯率和保儲備的兩難。因此，如果美國稅改、聯儲加息和縮表造成新一輪資本流出壓力，央行應以市場化和具有彈性的匯率形成機制來化解人民幣短期波動風險，避免單邊預期產生，避免消耗大量外匯儲備。
第四，實施“穩健中性、邊際趨緊”的貨幣政策，保障金融體系穩健性。利差是國際資本流動的重要決定因素之一，一般情況下，在美國加息的時候，為了維持利差相對穩定，外圍經濟體就會採取提高利率的方式，來保障利差的相對穩定。但是，在國際資本流動中，除了短期利差因素之外，投資的長期回報率和穩定性是更基本的因素。國內貨幣政策在面對美國稅改和美聯儲加息的過程中，確實需要考慮利差的影響，但是，更為核心的工作是保證金融體系的穩定性，防止“明斯基時刻”和系統性風險，對於穩定資本流動、防止資本大量流出更為核心。中國應實施貨幣政策和宏觀審慎雙支柱政策框架，貨幣政策立場應該是穩健中性、邊際趨緊，穩步降低金融部門槓桿率和宏觀經濟槓桿率，防止內外風險共振引發系統性風險，以有效應對美國等國家政策的外溢效應。
最後，把握資本賬戶開放節奏，必要時加強資本流動管理。中國在1990年代開放了經常項目，資本賬戶受1997年亞洲金融危機影響開放進度緩慢。但自2011年之後，為配合人民幣國際化，人民銀行加快了資本賬戶開放進度並取得了積極的進展，比如部分開放證券市場跨境投資、開放銀行間債券市場等。然而，開放這些證券投資和債務投資項目，會加大短期資本流動規模。因此，在美國稅改、縮表和加息週期的背景下，中國應根據人民幣貶值壓力和外匯儲備穩健性情況，統籌人民幣匯率形成機制、國際收支以及資本項目開放，把握資本賬戶的開放節奏，必要時仍然可以採用加大資本流動管理的方式來化解外部衝擊，防止資本巨量流出，防範系統性金融風險。
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