文/同格民商诉讼团队 王鹤然律师
关于村民个人是否能对《征地补偿安置方案公告》提起诉讼的问题，最高院在《刘仁福与湖北省武汉市黄陂区人民政府行政纠纷案》【（2016）最高法行申4024号】中持否定态度，其认为：征地补偿安置方案公告的主要内容是土地行政主管部门拟定的补偿安置方案，该补偿安置方案需经过批准以后予以组织实施。该公告的目的是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，并有机会提出意见。据此，征地补偿安置方案公告本身只是发布土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿安置方案的载体，不会对被征收人的安置补偿利益产生影响。征地补偿安置方案公告若改变拟定征收补偿安置方案的内容，使得权利人对补偿安置方案的内容产生认知错误，影响其提出意见并实际侵犯其合法权益的，则具有可诉性。本案中，没有证据证明被诉《补偿安置方案公告》改变了补偿安置方案的内容，该被诉《补偿安置方案公告》未对再审申请人的实际权益产生实质影响，不具有可诉性。
依据前述法院观点，征地补偿安置方案公告拟定的、尚需批准的，故不具有强制性，也不会对被征收人的安置补偿利益产生实际影响。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条得知，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，不属于农民个人或部分人所有。此外，在法院此类判决中出镜率很高的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条也规定了“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”。之所以出镜率高，即是因为该法条完全可以把村民个体关于征地补偿的安置事宜的诉求排之于门外。诚然，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的确给村民个人的起诉“开了一扇窗”，即“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”但经检索，法院以“村民个人未提供或不能充分证明案涉集体土地为其使用或实际使用”为理由而驳回村民个人诉讼请求的也不在少数。
然而在实践中，如何“将农民个人的意愿转化为村农民集体的意愿”可以说是令众多权益被损害的村民个体感到犯难的问题，毕竟村干部“为民请命”敢于起诉政府的并不多见，幸运的是，最高院在2017年末审理的《郑世春诉重庆市沙坪坝区人民政府未发布政府补偿安置方案公告违法一案》【（2017）最高法行再50号】中另辟蹊径，为村民个人对关于《征地补偿安置方案公告》事项提起诉讼建立了突破口。
最高院认为，补偿安置方案涉及到农村集体经济组织及成员（包括被征地户）的切身利益，其公告发布后，农村集体经济组织及成员（包括被征地户）对补偿方案均可能有不同的意见，为了更好地听取各方面的意见，法律要求补偿安置方案予以公告。故公告补偿安置方案是土地征收过程中的法定程序，且同时涉及农村集体经济组织和村民个体的安置补偿权，与侵犯村农民集体土地所有权的行政行为不尽相同。主要体现为：
一是从公告对象上看，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，故补偿安置方案的公告既针对农村集体经济组织也针对农民个体；
二是从公告内容上看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，故补偿安置方案的公告内容既包括归农村集体经济组织所有的土地补偿费也包括归个人所有的地上附着物及青苗补偿费；
三是从权益辐射上看，即使土地补偿费公告主要涉及农村集体经济组织，但受益的是全体成员（包括被征地户），涉及每一成员（包括被征地户）后续具体获得的补偿数额；
四是从相关司法解释上看，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及征地补偿安置的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。
综上，郑世春认为行政机关未发布征地补偿安置方案公告侵犯其合法权益（包括安置补偿权），可以自己名义依法提起本案诉讼，一、二审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定认为郑世春在本案中不具备诉讼主体资格，属于适用法律错误。
笔者认为最高院在2017年关于此问题做出的裁判更具合理性，补偿安置方案公告和村民个体具有相当程度的利害关系，如果仅依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条将起诉的主体限定于村集体，则村民个人的合法权益难以得到保障，这也违背了立法的本意和初衷。随着新行政诉讼法修订及机构和行政体制改革的不断深入，可以预见限缩行政机关的权力，扩大公民个人的权利已成必然趋势，相信【（2017）最高法行再50号】判决中的裁判观点在今后各地法院关于此类问题的判决中也会被更为广泛的接受和引用。
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