創新理念，突破傳統航權配置方式
科學論證，破解當前民航發展關切
--《國際航權資源配置和使用管理辦法》和《北京"一市兩場"國際航權資源配置政策》解讀
日前，民航局頒佈《國際航權資源配置和使用管理辦法》及配套實施的《北京“一市兩場”國際航權資源配置政策》（以下分別簡稱《辦法》、《政策》），明確了國際航權配置方法、使用與管理以及涉及北京新機場的國際航權使用管理規定，是未來時期指導我國國際航空業發展和改革的重要文件。《辦法》通過建立新增承運人准入標準和量化管理體系，促進適度競爭並強化事中事後監管。《政策》是為貫徹落實習近平總書記關於新機場的重要指示精神，綜合推進首都國際機場和新機場兩個大型國際樞紐建設，統籌實施北京“一市兩場”國際航權資源配置工作，依據《辦法》專門制定的針對性政策。《辦法》和《政策》是在對我國國際航空業發展規律以及現階段發展特點科學分析判斷的基礎上，既遵循國際通用原則，又符合國情、具有特色，是在我國民航發展進入新時代、北京新機場建設進入新階段的關鍵節點對國際航空運輸管理做出的重大決策和前瞻部署。
一、具有現實而深遠的里程碑意義
（一）是我國民航業確立開放發展新理念的實踐創新
黨的十九大確立了開放發展的新理念和新模式，提出“推動形成全面開放新格局”，堅持“發展更高層次的開放型經濟”，並且把建設交通強國列入重要戰略目標，這是新時期黨中央主動適應經濟全球化新趨勢、準確判斷國際形勢新變化、深刻把握國內改革發展新要求做出的重大戰略部署，更是新時代我國民航發展的行動綱領。落實十九大精神，對標十九大提出的奮鬥目標和戰略安排，需要我們準確把握全面開放的基本內涵，綜合研判民航發展的新形勢、新特點，深入分析人民日益增長的美好生活在民航的具體體現，以發展為了人民的理念持續不斷地深化民航改革、創新管理理念、破解發展難題，切實增強行業發展的活力和動力。
近年來，中國民航進入快速發展期，機隊規模日臻龐大，航班運量持續增長，運輸市場呈現高速發展態勢，預計未來20年內將超越美國，成為全球航空運輸量排名第一的國家。客源的旺盛需求要求我們要以發展的眼光看市場，而航空公司需要在市場競爭中通過提升自身發展實力獲得競爭優勢。因此，在經濟一體化、市場全球化的大趨勢以及我國改革開放的新格局下，繼續堅持“國內放開、國際開放”的總體思路，進一步放開市場準入，高效利用航權資源，促進航權配置機制與高速發展的國際航空運輸相匹配，成為民航服務國家改革開放發展戰略的重要任務。《辦法》和《政策》很好地以此為出發點和落腳點，在航權資源配置和使用管理方面主動適應新時代民航發展的需要，與時俱進地轉變發展理念、調整管理政策、創新配置模式、強化市場監管，實現了多項制度的重大突破，是我國民航業確立開放發展新理念、構建改革開放新格局的實踐創新。
（二）是我國國際航空運輸發展進入新階段的重要舉措
隨著我國國際航空運輸發展進入新階段，人民群眾對更加通暢便捷、差異化的國際航空運輸服務的需求日益強烈。近年來，我國國際航空運輸市場不斷開放，與東盟國家、澳大利亞等國家和地區航權安排已不再限制承運人數量、航線及班次，其他航權受限的市場，開放度也呈逐步擴大趨勢。市場的快速發展和地方政府的積極推動使得航空公司開闢國際航線積極性日益高漲。統計數據顯示，僅近三年國內航企新開國際航線就達658條，其中遠程國際航線151條。快速增長的市場需求與熱點地區航權資源嚴重不足的矛盾愈加明顯。截止2018年4月，我國已經與124個國家簽署了雙邊航空運輸協定，但目前，包括美國（一區和二區）、德國、加拿大、意大利、荷蘭、印度等熱點國家的運力額度已經用完或基本用完，航權資源不足已經成為我國航企擴大國際航空運輸、推進國際化發展戰略的主要瓶頸。
2019年10月北京新機場即將投入運營，這是我國民航發展新階段的標誌性工程。國家層面已經明確北京新機場為“大型國際樞紐機場”，與首都機場“雙樞紐運作、適度競爭”。如何科學配置並高效使用航權資源，充分發揮好航權資源的引導作用，以著力實現公共利益的最大化，有效推動首都機場和北京新機場雙樞紐建設，是我們必須面對並需要儘快解決的難題。《辦法》和《政策》針對我國民航發展的新特點和新節點，放眼未來發展、系統科學論證、鼓勵適度競爭，著眼於以航權資源的配置和管理來服務國家戰略，促進國際航空運輸高質量發展，為北京新機場國家發展新動力源作用的發揮和北京國際一流航空樞紐建設戰略目標提供有力支撐。可以說《辦法》和《政策》是我國民航發展進入新時代具有標誌性的管理手段，是我國國際航空運輸發展進入新階段的重要舉措，具有里程碑意義。
（三）是公平、公正、公開配置航權資源的內在需要
長期以來，我國民航當局一直秉承“積極、漸進、有序、有保障”的對外航權開放政策。此前執行的2009年版的《國際航權分配與使用管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），考慮到當時我國國際航空運輸尚處於培育期和成長期，為保障市場的有序競爭和良性發展，對國際航線更側重於市場準入管理，不鼓勵相同航線競爭，定性原則較多，缺少量化的評價標準和方法，事中、事後監管比較薄弱，管理程序也不夠細化。同時，為降低航空公司開拓遠程國際航線的風險，對於大多數特別是航權資源較為緊缺的遠程國際航線，主要遵循“一條航線一家承運人”的原則（僅有少量因歷史原因存在一條遠程航線兩家承運人運營的情況，如：北京-莫斯科航線由國航和海航執飛；浦東-法蘭克福和浦東-巴黎航線由國航和東航執飛）。
國際航權資源是國際航空運輸業務不可或缺的重要資源，其配置直接影響著航企這一市場主體的重大利益，應當做到條件明確、量化評定、程序清晰，最大限度減少自由裁量權。《暫行辦法》在一定時期對我國民航航權資源的規範管理和國際航空運輸的有序發展起到了積極的作用，但面對國際航空運輸正處於快速發展時期的我國民航現行業態，定性分配、缺乏監管的方式方法已經不能適應當前國際航權管理的現實需要，調整和完善國際航權管理政策和管理方式已迫在眉睫。新《辦法》系統全面地對接《定期國際航空運輸管理規定》（24號令），採取分類管理、細化程序、明晰標準的方式，在鼓勵適度競爭的原則下采用量化打分體系分配航權，並且強化了事中、事後監管力度。可以說《辦法》是全球範圍內首次對國際航權資源實施量化配置的行政管理政策，對公平、公正、公開配置航權資源以及促進航權資源的高效使用提供了“中國實踐樣本”。
二、具有新時代中國民航開放發展的鮮明特色
（一）創新發展思路，明確了航權配置的基本原則
修訂《辦法》和制定《政策》以深入貫徹黨的十九大精神，堅持穩中求進為總基調，落實新時期民航工作總體思路，推進改革創新、深化供給側結構性改革、促進世界級城市群和機場群聯動發展、提升行業國際競爭力，促進民航強國戰略目標實現為總體思路，堅持做到“四結合”原則：一是立足當前與著眼長遠相結合的原則。既立足當前，重點補齊樞紐建設、適度競爭等短板，提升航權資源使用效率；又謀劃長遠，通過一個階段的探索和實踐，為今後更大程度地放開市場積累經驗。二是市場主導與政府引導相結合的原則。正確處理政府與市場的關係，既放寬市場準入，發揮市場在資源配置中的決定性作用，又更好地發揮政府主管部門的調控作用，引導航空公司適度競爭、差異化經營，促進國際航空運輸持續、健康發展。三是定性管理與定量管理相結合的原則。既確立了國際航權管理的基本原則，又據此形成了國際航權資源配置的量化指標體系，為市場主體提供公正、公平、公開的競爭環境。四是從中國民航實際出發與借鑑國際經驗相結合。我國航空運輸市場空間巨大，近年來進入快速發展階段，但國際航空運輸市場仍處於成長期，空中和地面保障資源緊缺和區域市場發展不平衡的矛盾在相當一個時期內仍將存在，《辦法》和《政策》充分考慮了這一發展階段的特點和實際；同時又積極吸收了美國、歐洲等民航發達國家的航權資源配置和管理的經驗，形成了既普適又創新的管理政策。
（二）實施分類管理，細化了航權配置的程序方法
《辦法》的制定堅持精細化管理的理念，根據國際航線營運的性質和特點進行了合理分類，並據此分別採取不同的准入管理政策以及更為細化的管理程序和方法。一類國際航線為我國至航權資源開放或部分開放國家的航線，其餘航權資源受限的航線劃定為二類國際航線。二類國際航線根據航程等因素，又細分為二類遠程國際航線和二類非遠程國際航線。在具體准入管理政策方面，一類國際航線完全放開、引入競爭機制，不限定指定承運人數量、航線表、運營班次。二類遠程客運國際航線航權資源在目前發展階段屬於稀缺資源，供給和需求的矛盾較為突出，為優化資源配置、維持良好的發展環境，採取“漸進、有序”的准入思路逐步引入競爭機制，對於滿足新增承運人准入標準的，允許新增一家承運人；二類遠程貨運國際航線和二類非遠程國際航線航權資源相對比較寬鬆，能夠基本滿足航企發展需求，因而採取鼓勵適度競爭的政策，在符合航權安排的情況下，不限制承運人數量。通過分類管理、細分准入條件、減化審批程序等，既做到有效發揮好政府引導和政策調控的作用，加快構建起適度競爭、差異化發展的營商環境；又能實現以市場為主導配置航權資源，加快提升國際航空運輸競爭力的目的。
（三）注重使用效率，突出了事中事後的嚴格監管
《辦法》嚴格航權使用管理，強化航權資源使用充分性和規範性，要求空運企業嚴格按照批准的航線、班次、機型、執行日期運營，以提升航權使用效率。在航權使用的規範性方面，明確了航空公司不得擅自暫停或終止國際航線運營,確保國際航線經營的穩定性。在航權使用的充分性方面，重點監測國際航線開航情況，嚴肅處理不按期開航、航權使用效率低下等行為，確保航權高效利用。同時，建立和完善國際航線航班運行監測系統和信息分析通報制度，每季度在政府網站或航線航班系統上公佈辦理國際航線經營許可情況和航權使用情況，並且明確航科院、中航信等第三方單位配合開展國際航權資源配置與使用管理工作。
三、具有充分的調查研究和科學的論證基礎
（一）聚焦核心問題，確定了新增承運人的准入標準
《辦法》的制定堅持以問題為導向，重點聚焦了二類遠程國際航線航權資源配置所需要解決的兩個核心問題：一是航線承運人准入數量控制標準，即在什麼條件下一條遠程國際航線可以由第二家承運人進入；二是航權配置的優先順序，即在同一航權配置過程中，哪家承運人可以優先獲得航權資源。尤其是就確定航線承運人准入數量控制標準方面，《辦法》又聚焦了三個問題：一是逐步放鬆遠程國際航線承運人數量限制是否適當，二是如何把握放鬆遠程國際航線准入管理的節奏與進度，三是如何制定遠程國際航線多家承運人准入標準。圍繞以上核心問題,通過對美國1990年-2015年遠程國際航線承運人數量變化及其與運營班次關係的全面分析，以及對獨家和多家承運人運營的遠程國際航線的市場特徵和發展規律的總結，並結合對英國、澳大利亞、日本等國的實證分析與對我國的實證研究，確定了漸進式開放二類遠程國際航線新增承運人准入標準需要同時滿足以下兩個條件：
一是中方航空公司某航線運營班次份額低於70%（即競爭環境指標）。良好的競爭狀況是保障新增承運人發展的前提，航線運營班次份額可反映航線的市場競爭狀況。研究表明，美國絕大多數在獨家承運時期運營班次份額處於20%-70%區間的遠程國際航線，轉變為多家承運後，班次份額平均提高10個百分點，說明具備“運營班次份額處於20%-70%區間”特徵的獨家承運航線轉變為多家承運後，能有效提升美方承運人競爭力。由於我國航空公司在某些遠程國際航線上運營班次份額與外方存在較大差距，競爭力較低，應從政策上鼓勵我國航空公司進入中方份額低於20%的弱勢航線，提升整體競爭實力。因此，借鑑美國數據分析得出的規律，確定選取中方承運人運營班次份額處於0%-70%區間的航線，可引入新的承運人。
二是中外航空公司每週總班次達到14班（即市場空間指標）。充足的市場空間是支撐航線承運人發展的基礎，航線總班次可反映航線的市場空間。分析表明，美國獨家承運的航線與多家承運的航線按每週總班次的分佈存在顯著差異。獨家承運的航線主要為頻次較低的航線，80%的獨家承運航線每週總班次低於14班；多家承運的航線主要為頻次較高的航線，除兩家和三家承運人運營的航線中各有24%和2%的每週總班次低於14班外，其餘航線每週總班次均在14班以上。由此，經論證研究，確定遠程國際航線引入新承運人的標準為中外航空公司每週總班次達到14班（含）。
按上述標準引入新的承運人，能有效避免快速放松管制可能造成的市場衝擊，對遠程國際航線現有承運人負面影響有限，不會造成國內航空公司之間的惡性競爭，有利於維護航空公司在遠程國際航線上的競爭優勢以及北京新機場國際航線網絡發展破局。
（二）科學設定標準，明確了航權資源配置的量化指標
《辦法》和《政策》著眼於建立健全公開、公平、公正的國際航權資源配置與使用管理機制，引導航空公司不斷提升安全和服務水平，支持京津冀、長三角、珠三角世界級城市群和機場群聯動發展，形成聯繫更緊密、分工更合理、功能更齊全的機場共同體，推進我國國際航空運輸高質量發展。在確定航權配置優先順序原則時，既充分採納國際普適原則，又與我國國際航權管理當前目標任務的實現相結合：
一是公共利益最大化原則。即鼓勵航空公司開闢更好地促進國家戰略實施，更多滿足消費者需求的國際航線，將公眾利益和國家發展作為判斷政策是否準確、是否有生命力的基本原則。二是樞紐運營優先原則。即鼓勵航空公司實施網絡化運營，調動主基地公司建設樞紐的積極性，提升我國樞紐機場在世界航空運輸網絡中的地位。三是效率配置優先原則。鼓勵航空公司充分使用航權，實現航權資源利用效率的最大化，對於服務國家戰略和行業發展戰略的樞紐機場發展、航線網絡拓展，通過調整國際航權資源配置指標體系給予政策扶持。四是提升綜合競爭力原則。將稀缺的航權資源向運行品質較高的航空公司傾斜，鼓勵航空公司強化內部管理，提高運營水平，提升國際競爭力，促進高質量發展。五是有序競爭原則。鼓勵航空公司實施差異化運營，適度競爭，促進協同發展。在確定以上原則的基礎上，科學合理地設置了包含消費者利益、樞紐發展、資源使用效率和企業運行品質四大類共16項指標，建立起系統科學的量化打分體系，形成了較為科學的航權資源配置機制，以此作為航權分配的基本管理手段和方法，實現了由定性管理向定量管理的重大轉變。
（三）強化政策導向，有效促進航權資源的高效利用
在四大類共16項指標中，消費者利益指標是航權資源配置最根本和最重要的目標，佔指標體系40%的權重，旨在鼓勵航空公司拓展航線網絡、強化優勢市場、拓展航線產品，豐富旅客選擇，主要從始發地、目的地和目的國的航點數、航班量6項子指標來衡量；樞紐發展、資源使用效率、企業運行品質三類指標各確定為20%的權重，其中樞紐發展指標旨在引導航空公司實施樞紐化運營、完善我國國際航空樞紐佈局、支持樞紐機場和戰略性機場發展國際航空運輸業務，從基地公司、中轉比重、樞紐地位和涉及國家及行業戰略等政策扶持機場4項子指標來衡量；資源使用效率指標目的是促進航空公司高效利用稀缺航權資源，提高單位資源的利用水平和服務能力，從航權使用率、平均每班座位數、平均每班運輸量3項子指標來衡量；企業運行品質指標旨在鼓勵航空公司積極提升運行品質，全面提高安全水平、正常水平和服務水平，從公司原因事故徵候萬時率和航班不正常率、旅客投訴萬分率3項子指標來衡量。以上指標體系經過幾十次反覆推演、模擬和校正，並於2018年2月在民航局中法新增航權分配時試用該標準和指標進行評定，進一步驗證了其科學性和可行性。
總之，《辦法》和《政策》的頒佈，是我國國際航空運輸法理化、規範化、科學化、透明化管理的里程碑，是建立在新基礎、新認識、新起點之上的再出發，是全面系統指導國際航權資源配置和“一市兩場”國際航空運輸發展的新指南，需要深刻把握其精神實質，務實推進各項措施，努力促進我國國際航空運輸實現持續健康新發展。我們深知，人民大眾對國際航空運輸市場的需求是迫切的，全面提升中國民航國際競爭力時不我待，需要全行業踐行開放發展理念、解放思想禁錮、敢於改革創新、積極主動作為，努力開拓建設“民航強國”發展戰略的新徵程。(作者邵鳳茹 單位：中國民航科學技術研究院航空運輸研究所)
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