（本文发表于《财政监督》2018年第2期。）
【摘 要】本文基于20世纪以来中国追求现代化之路上的历史演进，提出“现代国家治理”的核心理念就是要在创新之路上“攻坚克难”实质性地推进改革以对接现代化“中国梦”目标。本文认为，政治体制改革是当前中国改革继续推进的最主要难点和须冲破的阻碍因素，需要借鉴“美国进步时代的启示”，通过以财税改革实际上促进中国政治体制改革和为全面改革充当先行军。针对十八届三中全会后三大财税改革面临的问题，本文讨论了进一步推进财税改革的方向、要领，并强调要用制度创新打开科技创新、管理创新的空间，为跨越中等收入陷阱提供足够支撑力。
【关键词】现代国家治理 财税改革
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，最浓缩的治国施政核心理念是“国家治理体系和治理能力的现代化”，即“现代国家治理”。这个核心理念的新意首先表现在“治理”上，而不是过去常说的政府管理调控的“管理”。“管理”强调的是各级政府自上而下的管控，而“治理”更为强调的是政府和非政府的多元主体之间，更多平面展开、充分互动，把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控结合在一起，释放一切潜力、活力，调动一切可以调动的积极性，解放生产力。这所涉及的，必然是一系列相关制度安排和机制联结的创新，即除旧布新，革故鼎新。
一、“现代国家治理”理念的历史背景及核心
核心的治国理念从管理转为治理，其背景及取向是要完成中国的现代化。“现代国家治理”以现代化为取向，就是要解决中国作为世界上唯一一个古老文明形成以后没有中断的国度，在工业革命以来明显落伍情况下，怎样重新实现伟大民族复兴的问题。
（一）20世纪三件大事开启了中国现代化之路
鸦片战争标志着中国近现代史拉开帷幕，后面一路走来，是积贫积弱，落后挨打，几乎要亡国灭种。在甲午战败的强烈刺激之下，中国实施了仿效日本明治维新的戊戌变法，但百天出头就归于失败。
20世纪发生的三件大事，标志着中国寻求现代化之路上的历史演进。
第一件大事是辛亥革命。它推翻了千年帝制，但“走向共和”的目标却迟迟不能实现。
第二件大事是1949年建立中华人民共和国。这件事解决了孙中山先生提出的“三民主义”中的“民族”的问题，使世界第一人口规模的民族国家终于在主要版图上摆脱了内战和外部强权干涉的局面，可以在站稳脚跟之后，以“一五”时期为启动标志，开始大规模经济建设，开创中国特色的加快工业化道路。
第三件大事就是改革开放。从工业化走向现代化，在取得一系列成绩的过程中也相当坎坷，既有惨痛的“大跃进”的教训，更有“十年文革”浩劫。即便如此，在1964年召开的第三届全国人民代表大会上，当时的最高决策层明确地提出了我国要在2000年实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，简称“四个现代化”。但假如没有第三件大事发生，现代化这条道路还是迟迟走不通。在文革造成国民经济濒临崩溃的边缘之际，终于历史提供了机会——粉碎“四人帮”、邓小平复出，改革开放使中国寻求民族伟大复兴这条路，有可能越走越宽。
（二）市场在资源配置中发挥的作用
到了党的十八届三中全会，在新的历史起点上做出了改革深水区通盘的顶层规划，“现代国家治理”的核心理念就是要在创新发展之路上承前启后、继往开来、披荆斩棘、过险滩、啃硬骨头，“攻坚克难”实质性地推进改革，以对接现代化“中国梦”目标。
跟着“现代国家治理”，要强调的是《决定》中多次出现的“现代化市场体系”。《决定》中突破性地表述了市场在资源配置中发挥“决定性作用”，这一认识来之不易。1987年，党的十三大报告提出：“新的经济运行机制，总体上来说应当是‘国家调节市场、市场引导企业’”，“大力发展有计划的商品经济”，这是一个“间接调控”的认识框架。1992年，邓小平“南巡”确立了市场经济目标模式，“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”被写入党的十四大报告。又经过二十多年的反复探索，十八届三中全会提出“市场在资源配置中发挥决定性的作用”，这就终于把“中国特色社会主义市场经济”里面“市场”的作用阐释到位了。
在市场经济中，资源配置由市场发挥决定性的作用，而政府亦要“更好发挥作用”。从全局来说，政府的作用是辅助性的，不能在全局资源配置中唱主角，而市场是决定性的，这是我们思想进一步解放的一个基石。当然实际生活中，情况远比这样的表述更加复杂。市场不是在一切场合、一切事情上决定一切，某些事情还必须由政府主导，比如维护社会公平正义，克服市场缺陷，扶助弱势群体，给予特定的不可缺少的产业政策和技术经济政策方面的政策引导，并建立与市场兼容的机制予以实施，这都是非常具有挑战性的任务。还包括我国现在推行的PPP模式，在对政府和企业的关系划清边界的基础上，在特定的公共工程、基础设施、产业新城建设运营、国土连片开发等重大的事项上，政府又可以与企业以合作伙伴关系共同去从事开发建设。这些都是正确处理政府和市场关系必须要解决好的现实问题。
（三）混合所有制是现代国家治理的一个“微观缩影”
在“现代市场体系”的产权机制、产权基石层面，《决定》指明企业改革要主打混合所有制。实际生活中，这一向是充满争议的问题。现在有些情况确实让人困惑，但是混合所有制这条路，从基本逻辑来讲，是非常符合现代市场体系发展方向的。
混合所有制的改革就是微观主体层面上“现代治理”的一个缩影，因为是把一个产权非常清晰的现代企业制度产权结构里的股权，处理为公的股和非公的股、国的股和非国的股，可以充分混起来的一种包容性的增长模式。这种包容性增长在一个个微观主体层面如果变成现实，国家治理的现代化当然就得到了微观机制的强有力的和普遍的支持。
前面提到了PPP模式创新，其中就涉及到SPV（特殊项目公司）。这个特殊项目公司就必然是混合所有制，里面可以有一定的政府股份，但一般比重较小，大量其他股份是社会资本，由非政府主体持有。这种混合所有制在实际生活中相对容易实施。我们应注重这种创新发展与制度建设的机遇与空间。
二、以财税改革为突破口实现国家治理现代化
《决定》作为最高层级的指导文件，前所未有地专门提到“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要求“建立现代财政制度”。从研究者的角度来看，这在学理上是非常严谨的。财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系。按照规范性的思路来说，所有的社会公共资源配置，都需要有一个预算形式表现出来的相对应的财政分配。国家政权体系的“以政控财”，首先是表现为各级政府以社会管理者的政治权力掌握、协调社会总产品中间的一部分，这一部分在现代经济生活中必然以价值形态的财力表现出来，实际上代表的是可分配资源。从国有资产管理体系看起来，国家持有的是国有资产的最终所有权，所以可以参与国有企业的分红，即国企的资产收益分配。但是政府成为国有资产最终所有权的代表，是凭借其政治权力，依靠共产党执政党的公权力地位。因此，可以说在这种执政的情况下，政权体系就要作为国有资产的出资人去行使资产所有权所应该体现的资产收益分配权。说到底，首先是一个“以政控财”的问题。而“以财行政”，则是用这些公共的资源，由财力表现的这样一部分可分配的社会产品，去履行政府应该履行的职能。对于政府“以财行政”的职能定位，改革开放后已探讨多年，首先要满足社会公共需要，即要尽可能地按照社会发展的客观要求，由政府牵头组织和提供好公共产品、公共服务。当然在中国特定的情况下，并不限于公共服务问题，政府的一些政策的倾斜支持，前面说到的不可缺少的产业创新发展中合理的产业政策、技术经济政策的引导等等，也都在政府的职能范围之内。这里面还要掌握好合理的分配顺序。这些总合起来，也就是财政体系要解决的分配结构问题。
（一）实现现代国家治理需要在政治体制改革上有突破
一个国家如果要寻求现代国家治理，进入现代化的状态，财政分配的体系也必须现代化，这是一个基本逻辑。对于全局的意义，就是讨论财政问题要“跳出财政看财政”。我们提出要确立公共财政的概念，要求确立现代财政制度的改革导向，就必然牵涉到制度优化、去除制度弊端的问题。
十八届四中全会明确“全面依法治国”的要求，这是“现代政治文明”的问题，显然要实施以现代政治文明为取向的体系建设。这就把十八届三中全会以经济改革为重点的改革安排，进一步推到了经济、司法、行政，乃至政治体制改革概念之下的全覆盖框架。
“全面改革”实际上是不可避免地涉及经济改革还有其他配套的改革，包括政治体制改革，这也是当前中国改革继续推进的最主要难点和须冲破的阻碍因素。
（二）以财税改革实际上促进中国政治体制改革和为全面改革充当先行军
十八届五中全会在哲理层面上总结提出“现代发展理念”：以创新发展为第一动力，带动协调发展、绿色发展、开放发展，落实到人民群众对美好生活的向往要变为现实的共享发展。现代发展理念特别强调第一动力是创新，落到人本主义的立场上，发展的归宿就是共享。
习近平总书记已指明，中国的和平发展、和平崛起，是“人类命运共同体”概念之下和其他经济体共赢的发展。这可以追溯到中国古老文明中的大同理念，也可以追溯到人类文明核心价值观里面包括的“民主、自由、法治”等等，都是在这样一个现代发展理念体系里面所覆盖的。
我们现在于寻求发展中走到了改革的深水区，实质性的改革步履维艰，财税改革进度与中央要求的时间表相比已明显滞后。但是仍要尽全力积极往前推进。
十八届三中全会《决定》通过后，政治局首先审批通过的是财税配套改革方案。从财政改革入手，符合财政的特殊地位，也和我们原来几轮的改革切入点高度一致。
上个世纪改革开放启动的时候，微观层面的切入点是在农村，首先容忍而后鼓励了联产承包责任制，使农村改革迅速地取得了成果；在企业方面，通过企业基金、利润留成，然后实行利改税，使得企业按照商品生产经营者的市场主体定位发展，来焕发活力；局部的率先动作则是以深圳“撞击反射式”的试验为代表，倒逼出来特区和沿海率先开放。
改革开放最开始时，已经认识到中国不可能把整个社会再生产按“停车检修”的方式搞“大爆炸”式的改革，也无法设计出一个全面改革的施工操作蓝图，因此，需要找到突破口。除了微观层面的、局部的这些改革举措之外，宏观层面在摸着石头过河、以财政服务全局的情况下，首先选择的突破口是财政体制实行“分灶吃饭”，由财政分配的突破，拉开整个体制的松动空间，后面在计划、投资、人事、劳动、金融、外贸等领域，使原来那种高度集中的控制跟着松动，之后用双轨制相伴随去允许地方、基层试错，在弹性空间里面打开新局面。这就是第一轮改革中由财政在宏观层面上首先实施的行政性分权改革。
1994年，南巡确立的市场经济所要求的间接调控框架，必须实行分税制，这才是“经济性分权”，财政改革再一次为全局提供了一个突破口，进而打开后面的空间。再以后就是货币政策和财政政策两大政策得以在间接调控体系中实施经济手段为主的调控，基本走上了与市场经济同一个大路径的间接调控这条道路了。
十八届三中全会之后，是再一次让财政合乎逻辑地充当整个全面改革配套部署之后一个先行军的角色。中央首先通过财税配套改革方案，把这一改革作为重头戏，拉开一系列改革的序幕。其后的改革也紧锣密鼓地跟进部署：多少年不敢动的公车改革终于下决心推动，户籍制度改革、土地流转制度改革、司法改革、价格改革、国企改革、反腐深化等等，都是作为一个个的重点事项在依次部署和推开。这一进程，实际上涉及包括政治体制改革的配套改革的方方面面。
三、十八届三中全会后财税改革的主要任务
2014年，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（以下简称“《方案》”）提出，应当重点推进三个方面的改革：
（一）预算管理制度改革
1、提高预算的透明度与完整性。预算是财力安排的计划形式，是我国政府在每个自然年度都要有的收支安排的文本。现代意义的预算对于政府履行职能不可或缺。历史上，政府曾在很长时间没有规范的预算。西方世界在资产阶级革命以后，开始对具备一定透明度的预算有了明确要求。美国是在“进步时代”的发展过程中，形成了现代意义的预算体系。
《方案》所列预算管理制度改革的第一条就是“完善政府预算体系，积极推进预算公开”。政府所有的收入和支出都要纳入预算管理公之于世，少数涉密的除外。实际上，除了国防、外交两个涉密单位外，所有中央各部、委、办等机构的部门预算，近年都已在网络上公开。同时，要求地方政府也要跟进。在对预算透明度的要求之外，十八大还提出了全口径预算，要求政府所有的财力都必须在预算中体现。经过多年改革探索后，财政部已在2012年明确提出不再允许存在“预算外资金”概念。至于“小金库”，也就是所谓“预算外的预算外资金”——“制度外资金”，早就已经明确了其非法地位。经过了几轮清理，情况也已得到整体改善。所以，现在既无“制度外资金”又无“预算外资金”，我国的预算，已表现为一套完整全面反映政府财力的预算体系。
预算透明度和完整性的意义何在？从历史上来看，欧洲在资产阶级革命前的预算被称为“王室预算”。王室有收支计划，但没有对社会公布其信息的义务。资产阶级革命之后确定了一个“无代表不纳税”的基本原则，行公权的政府“钱从哪里来”，首先要跟公众交流以后形成一个基本共识并且将之法律化。这就是历史的进步。税收法定、信息公开，是解决“钱从哪里来”收入这一侧的问题，必然跟着要解决“用到哪里去”、“怎么用”的支出侧的问题，收支合在一起，概念便是“公共财政预算”。
再来看美国的历史。美国在1880年前后，经济发展势头已很猛，但在制度管理上还有过一段混沌时期。学者王绍光教授写过《美国进步时代的启示》一书，曾引起决策层的高度重视。他开宗明义地讲，1880年前后美国社会面临的问题跟当下中国非常相似，经济发展势头正劲之时，也表现出一系列的社会矛盾，比如官员可以很随意地设立各种各样的收费，苛捐杂税满天飞、不给钱不办事、给了钱乱办事等等；老百姓越来越多地要求了解情况，政府并不能简单地、自觉地顺应老百姓的要求，因此就产生了种种矛盾，还有频发的灾难性的事故。
那么，美国人是如何摆脱这种混沌局面的？美国现在是世界头号强国，虽然也有自身的一些问题，但综合国力位列世界第一，此前的发展必然有值得肯定之处。美国经过1880-1920年40年左右的进步时代，也并没有设计出一个正面表达的政治体制改革方案，而是通过一系列改良色彩非常浓厚的手段，实现规范化、法治化。
这里有一个事例：1911年美国纽约曼哈顿下城区三角衬衫厂发生一起火灾，烧死了百多名工人，其中还有不少童工。美国当时正处于血汗工厂时期，然而这场大火震撼了全美。此后，美国开始立法明确规定，只要是多层建筑，外部就必须悬挂金属疏散梯（延续为后来摩天大楼里的疏散通道，这项法律可以在进步时代找到源头）。在不幸事件发生、矛盾问题暴露以后，人们就会认识到要做一些事情“亡羊补牢”。在火灾之后，通过法治化的途径去解决问题，亡羊补牢而有效防范以后的矛盾与风险，这个路径是值得称赞的。
美国按照同样的逻辑来处理公共资源配置的问题。公众参与的博弈中，关于政府怎么收税的问题，到1913年，终于形成了很清晰的个人所得税的法律规定。从个人所得税确立以后，一直到现在，美国联邦政府的运作就主要依靠个人所得税这一大宗财源，再加上社保体系中的工薪税。世界头号强国的中央政府主要依靠这两大直接税，这跟中国的情况大相径庭（中国中央政府的第一大税为增值税，是间接税）。在这前后，美国地方基层的政府也在博弈之中确立了政府履职运作的大宗、稳定财力来源，主要是靠直接税中的房地产税。
在当时的美国，新闻业、报业发展起来以后，媒体容易处于挑刺的状态，发起了“扒粪者运动”，专挑政府的毛病。这种情况下，政府就要更规矩地做事，钱怎么来，钱来了后怎么用，收支都要有法规，这就变成了预算的规范。预算通过议会或各个地方立法机构审批后，就成为具有法律效力的执行文件。所以预算的形成机制非常重要。
首先是在1920年，当时占美国GDP一半以上的纽约，率先形成了现代预算的基本模板。所谓现代预算的基本特征就是事前决定，公众参与，规范决策，一旦决定以后就要严格执行，还可以实施问责。这在当时的美国似乎也是破天荒的创新，以后就形成了通行的情况。一直到现在，美国联邦、州、地方三个层级的预算大体上都是这样的标准形态。
其次，还有一个重要的发展是滚动式预算。美国联邦政府的预算一编五年，每一个年度结束后做当年的决算，继续向前延伸做五年的预测与预算编制，这样不断地滚动往前走，让公众可以看清楚，不仅是政府眼下做什么，还有未来这五年内要做什么。州一级政府预算一般是三年滚动。
笔者1988—1989年在美国匹兹堡大学做访问学者时，在专门的政府书店里三点几美元可以买到一本简版的联邦政府财政预算文件。笔者还曾写信给宾夕法尼亚州的财政部门，申请查看财政预算信息，没几天他们就寄来厚厚的两大本相关材料。这背后的逻辑，就是要让老百姓知情，而知情以后就有监督权和质询权的行使了。
在中国，最早要求政府把预算信息亮出来的是深圳的一位海归企业家吴君亮。他自2006 年开始就向十几个中央部委、地方政府提出了查看预算报告的申请，促成了中国第一次预算公开。当然这一举措不能说对推动制度进步一下就能有多大的作用，但与财税体制改革中预算“透明度”的问题方向完全一致。
广州可能是全国最早回应人大代表对预算质疑的城市。有人大代表质疑广州市对市里机关幼儿园的高额拨款一事。广东省财政厅、广州市财政局对此作出了回应，表示这是“历史遗留问题”，并承诺“将逐渐取消”。有所解释后，人大代表得到了一定的满足，但这之后还会生成一个新机制——对政府是否能兑现改革承诺进行监督。从这个角度可以很清楚看到，有了透明度就会有公众的知情权、质询权、建议权、监督权。看起来是一个技术性的透明度的问题，其实是公共资源分配机制的合理化问题，是“以政控财、以财行政”的体制优化问题，非同小可。近年中国在这方面有一些进步，但要达到理想的状态还要假以时日。
在预算公开方面，现在有明确的要求：中央级部门预算挂在网上，并要求提高细致程度，要晒到项级科目，地方以后也要照此办理，或早或晚除了保密事项要全部挂到网上。有些公共财政改革比较早的试点地区，比如河南省焦作市，就把这些信息全部挂在网上，并且安排在一些特定的场合，老百姓可以索取这些文件。
国家预算非常重要，从中可以看出政府活动的范围和方向。全口径的预算表现了国家各级政府活动的范围、方向、各种各样的政策要领和一切由预算信息所伴随的收支细节。老百姓有了知情权，再通过合理的制度安排，让公众意愿能够形成“走向共和”概念之下的最大公约数，来落到预算文本上，那就是实现着人民群众当家作主的决策权，当然这还是一个要努力实现的理想境界。
中国有了这样一个预算改革的趋向，在实际工作中还要解决一些现实问题。以海南省公费接待问题为例。海南省是反季节气候，大陆到冬季的时候，海南省的气候是最宜人的。这种情况下，海南省每年十月到第二年春节前后都是接待的高峰期。按照过去“对口接待”的潜规则，每一行政级别的人都由相应级别的政府部门来接待，但接待费却无法按正常差旅费标准收取，最后只能通过其他途径进行调整，以潜规则强制替代明规则。而中央明确要求信息公开以后，接待费用必须在部门预算里公布，这就倒逼海南省改变过去的潜规则。具体还会有一个摸索的过程，但是可以看出，一项原则性的改革后面一定会涉及到制度，这个制度不管是明的还是暗的，在触碰到以后，就需要思考能不能按照现代化的趋向，形成一个有利于公共利益最大化的制度安排。
2、形成预算体系，支出一般不再做“挂钩”安排。从透明度到完整性的具体操作考察，我国现在的预算体系有四个相对独立的部分。一是过去每年都由地方和中央财政部门的负责人对人大报告的一般公共支出预算。二是国有资本预算，这当中最引人注意的是，国资管理体系集中起来的资产收益怎么分配。三是基金预算，特别是像深圳这样的地方，基金预算作用很大。土地批租的收入、各种各样行政收费，都要包含在基金预算中，纳入预算体系——由于基金预算有特殊性，不能简单放在一般收支预算中。四是现在已经在编制、以后要全面覆盖的社会保障预算。
这四个预算合在一起是全口径的预算体系。所有的政府财力都要进预算，这是基本的原则，而且以后不再强调专项支出和政府收入的挂钩，这一点会引起各个部门的不同想法。过去因为强调一些部门的特殊意义与重要性，先后形成了一些“法定支出”要求，比如公共部门教育支出必须达到年度GDP的4%。另外的农业、科技、计划生育、精神文明等也都有挂钩的要求。后来发现，从中央的角度看，整个国家的预算有48%已被固化，就是被这些“挂钩”锁死。有些挂钩从逻辑上讲也是有问题的，比如科技领域，要求科技投入资金增长的幅度超出一般支出的增长幅度，但没有说超出多少年。如果每年都超出，这一块的比重就会不断上升，最后其他部分就会趋向于无穷小。这些挂钩原则当时都写入了红头文件，具有法律效力。十八届三中全会明确提出以后原则上不再做这种挂钩的处理，以体现理财的规律，根据不同年度和具体情况统筹协调，这是一个进步。
3、跨年度滚动预算和严格执行预算。美国联邦政府的滚动预算特别符合统筹协调、瞻前顾后、综合平衡的原则。目前，中国还不能达到五年滚动预算的要求，经过多年的探讨与努力，十八届三中全会后下决心先实行三年滚动预算，这三年的预测也非常考验我们的能力,有困难和困惑，但总的来说要往这方面努力。
美国在预算执行方面特别严格。预算安排以后，即使实际情况发生变化，在预算调整程序完成之前，负责预算的官员在预算执行系统中是无权改变操作方式的。美国国会图书馆是全球最大的图书馆，有几千名雇员。其中，负责图书管理的工作人员有几百人，剩下的几千人是美国国会请来的各种类型的专家，包括经济预测、政策分析、数据处理等方面。这些专家在国会图书馆编制下，配合美国参众两院的预算专门委员会，跟总统预算办公室与财政部“真刀真枪”、逐条逐款讨论联邦预算的合理化。因此可以理解，他们总是提前一年半就开始编制预算，经过这么多步骤，耗费大量人工与成本，由此确定下来的预算，当然要严格执行。
从“美国进步时代的启示”出发来考虑，中国的政治体制改革如果没有得到一个正面设计的方案，是否可以抓住预算透明度、预算体系、预算和公众之间信息交流与良性互动，争取走出中国式进步时代的预算制度建设之路？同时带出的就是经济、社会生活民主化、法治化，这是一个符合“建设性”取向的思维角度。
此外，预算改革中，在完善转移支付等方面，我们可以做的事情很多。规范地方债务也是这几年的热点，在新预算法中已经作出修订，明确了地方债怎么借、怎么用、怎么还。关于税收优惠的规范，也在逐渐推进中。这些改革要求与实践，体现着近些年来的进步，但深化改革也任重道远。
（二）税制改革
人类社会是被分为一个个主权国家的，这些主权国家要运转，要形成公共服务供给能力和保障公共安全，就必须要有国家各级政府的公共权力来维护社会秩序，解决公共问题，让大家得以共同生活。
政府的运转是有成本的，这个成本的主要体现就是税。税如何合理地征收、使用，是整个制度体系要解决的问题。西方推崇一句话叫做“世界上唯有死亡和税收无法逃避”。必有的税收，需要动态优化。税制改革关系到各个企业和自然人，解决的是政府“钱从哪里来”的问题，也内含着税收调节功能怎样优化的问题。
1、营改增。谈我国的税制改革任务，首先要说的是“营改增”。这是这几年政府减税的重头戏。2016年5月1日，营改增以军令状的方式全面实施，现在还在进一步优化和解决一些收尾的问题。虽然已经全覆盖了，仍然有一段时间把营改增称为改革试点，体现了一种谨慎的态度。
这其中还有一些不周到、不合意的地方，不必讳言。笔者在调查过程中也了解到很多情况，但是总体来说对营改增还是要肯定。营改增打通了现在我国以间接税为主的第一大税种的抵扣链条，不再使服务业感觉有重复征收。营业税将不复存在，以后都按照增值税处理，打通抵扣链条和消除重复征收因素以后，便鼓励了专业化细分，并为企业发展营造一个强化“税收中性”特点的环境。
当然，也不能说完全达到中性，但比原相对复杂的税制方案，税收中性程度提高了，更符合市场经济要求的公平竞争环境。另外可以促进企业专业化细分和升级发展，有利于企业提高自己产出的性价比、扩大市场份额，争取做大做强。总体来说，营改增的改革方向和逻辑是值得肯定的。
2、消费税。关于消费税的改革已说了很多年，本来以为可以排得比较靠前，现在看来还是有种种顾虑。我国有十几种特殊产品要征收消费税，比如烟酒、烟花爆竹、燃油、汽车轮胎、作为奢侈品的珠宝首饰等等。消费税为这些特殊产品增加了税负，有利于控制其生产与消费。比如烟酒，消费税给国家增加了收入，也让实际生活中烟酒的生产、消费规模得到了一定约束。怎样使消费税更加合理化，还有很多细节可以讨论。这其中有适当的动态调整，比如最早把护肤洗发品放在消费税的税目中，后来认为它们已不是高端的、而是大众化的东西了，没有必要调节，于是在2006年以后取消了。一次性木筷原来无消费税，后来出于促进保护森林资源的意图而加上了。
现在讨论中有考虑把私人游艇和私人飞机的消费税加码，增加富人炫耀性消费的成本。这个调节更多的是树立政府社会形象的问题。但是这些顶级的富豪如果给自己买私人游艇和私人飞机，也不会太在乎这个税高一点还是低一点的问题。消费税调整的时候，还涉及一些有环境污染问题的产品，比如一些特殊的电池，有人提出也有必要增加消费税，限制其生产和消费。
另外，将消费税由100%收归中央，改变为至少一部分由地方政府在销售环节征收的方案，还在内部讨论之中。地方在营改增以后没有营业税了，完全靠增值税分成又有副作用的情况下，需要找到替代的财源，消费税可以配合这个情况来改革。
3、资源税。我们已经进行了资源税由从量征收变为从价征收的改革。这些资源产品从长期看会由于稀缺性而显得越来越金贵，比价关系看其价格会走高，税按其比例收，也会水涨船高，调节的力度不减，就避免了过去煤炭资源税从量计征的尴尬。
以前煤炭每吨三十几元的时候，税是2、3元。结果若干年以后，煤炭价格最高的时候快到每吨一千元，后来稳定在几百元，但仍是从量征收的每吨2、3元钱，实际上已无关痛痒。现在是从价征收，税负跟着市场价格上浮，就可以较好发挥调节作用，以“有关痛痒”的税负，促使大家节能降耗。
水资源税已在河北省开展试点，新近扩大到九省市，方向是要在全国推广。水资源税的好处是，使水资源的开发和利用在有一种法定的税负因子之后，更好地在比价关系上促使消费者和生产者尽可能减少水资源的耗费，提高资源利用率，有助于可持续发展。
4、环境保护税和房地产税。环境保护税已于2018年1月1日起施行，排污费也改为排污税，于2018年1月1日起由税务部门征收，环保部门配合，执行方面会更有力度。环保部门过去收排污费会经常碰到来回扯皮等问题，而税收有强制执行权，会降低征收成本，更好地达到环保的目的。
按照客观要求来说，中国的环境保护税还应加扩大实际的征收力度。“负担平移”的费改税之后，要继续讨论环境保护税是不是可以有针对性地在一些特定事项上增加调节力度，这在以后可以从容考虑和处理。
房地产税是实际上充满争议的一项改革。十八届三中全会要求加快房地产税立法，并适时推进改革，但到目前为止还没有看到加快。
5、个人所得税。个人所得税改革似风声紧一些，但是实际上做起来非常困难。个人所得税现在的超额累进征收机制，只是针对工薪收入，不管是体制内单位还是体制外企业、公司，都要履行代扣代缴的职责。但是非薪酬的部分就很难有效征税，即使征税也不能进行超额累进调节，而只是一个比例税。朱镕基同志担任国务院领导时，曾要求税务部门调查了美国《亚洲华尔街日报》评出的“中国十大富豪”，发现几乎没有人交个人所得税。深究其原因，这些富豪不给自己开工资，所以就没有应施加个税调节的税基。对此，朱镕基同志表示强烈不满。类似这种情况在国外也有，巴菲特就曾表示他的个人所得税比企业中层管理者轻，因为资本收益可以通过各种鼓励投资的优惠条款“合理避税”。
当年朱镕基同志提出的问题到现在也未能得到很好的解决。虽然有原力帆控股集团董事长尹明善给自己开出100多万年薪，照章纳税的先进典型。但是这种厂主个人给自己开高工资给国家多纳税的做法，纯靠自愿，可复制性是很低的。
因此，个人所得税改革方向与前景，是应顺应一般人看重的提高起征点、减少纳税的超额累进税率档次的诉求，配合最高边际税率适当降低，把工薪以外的其他收入尽量归堆，接受超额累进税率的调节。比如厂主型富豪虽然不给自己开工资，但只要在银行里面开账户，实名制下身份证号码就是他的终身纳税号码，所有金融账户中都可以知道其所拥有金融资产的收益，那时候虽然抬高了起征点，降低了边际税率，但由于有了归堆的“综合”，真正有高收入和支付能力的富豪会多交税。当然也会网开一面，把直接投资的部分做分类处理，处置成一个比例税率，鼓励他们更多地直接投资，这也是符合国际惯例的。
前年，福耀玻璃董事长曹德旺关于企业税负的一番说法，引起了各方对中国企业税负的热烈讨论。笔者的基本看法是，中国的税负需要减少是无异议的，但是要注意到中国税收主体上是间接税，往下减必须考虑到十八届三中全会所说的还要“逐渐提高直接税比重”，同时政府要有财力保障其发挥应有职能，税收往下降低也要有一个限度。
涉及到直接税，摆在眼前的就是房地产税和个人所得税。住房保有环节的房地产税在我国要从无到有，但不能像美国一样实行普遍调节，而是要实施高端调节。个人所得税则是要下调低收入者的税负，上调高收入者的税负。在我国使直接税逐渐在政府收入里唱主角，是未来发展的方向。总体上长远看，提高直接税才能有效降低间接税，这是一个相互伴随的过程。
6、减税不是中国企业减负问题的全部,更重要的是降低税外负担。笔者认为，中国在减税的同时更重要的是降低税外负担。现在只有十七八种正税，下降的空间已有限。减税决不代表减轻中国企业负担问题的全部，甚至已不是最主要的问题。
去年娃哈哈集团董事长宗庆后在接受媒体采访时，透露娃哈哈2016年缴纳了500多项政府收费，这些跟正税其实是没有直接关系的。但是，这些收费给企业带来了很多麻烦。企业不仅要交钱，还有种种隐性负担，包括相关部门的接待费用、讨价还价成本、沟通成本等等。这其中涉及到要通过配套改革来解决的吏治问题，也涉及体制问题，已并不是税制的问题。这种情况不能说在国外就绝对没有，但一般的国家肯定没有中国这么多隐性负担。
李克强总理专门提到，行政性收费要减少，但是减到一定程度，就涉及怎样“拆香火”，触及有关实权部门的既得利益。所以要真正解决中国税制、收费等的问题，要降低税费体系背后的综合成本，应该配合以大部制和扁平化改革，使财税改革跟其他减轻企业负担的改革配合起来，让我们的企业真正降低实际负担而活起来。
（三）优化调整中央地方体制
财税改革方案的第三项任务是处理好中央地方体制关系。这需要从理顺事权开始。应形成各级事权一览表、支出责任明细单，理顺收入划分，建设地方税体系，在扁平化三级框架之下寻求“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的境界，促进基本公共服务均等化和各级、各地政府职能的到位。
总体来说，财税改革这些基本的任务事关全局，事关所有的企业、所有的社会成员。我们应该胸怀全局，认清发展大势，为了中国的现代化，要以服务全面改革、“攻坚克难”的大局意识与担当意识、机遇意识，抓住重点、掌握节奏、有所作为，力争财税改革与全面改革按中央时间表要求于2020年取得“决定性成果”。全面小康伴随着改革取得决定性成果，中国才有持续发展的充沛的新动能与后劲。四个“全面”的第一项——全面建成小康社会，相对容易实现，因为现在的经济增长速度在6.5%以上，这一“保证速度”是没有问题的，将使2010—2020年的十年间中国人均GDP再翻一番。现在看来实现这一目标没有悬念，再加上各地有“军令状”在推进精准扶贫，以及种种“社会政策的托底”，到2020年实现全面小康社会是大概率事件。但是全面改革所要面对的问题，是要进一步解放生产力，继续往前跨越中等收入陷阱。对此陷阱概念，笔者认为不要太计较量化上面的精确度，形象比喻的“中等收入陷阱”，就是直指一个统计现象，是世界银行、亚洲开发银行把前面大半个世纪一百多个经济体做了一个统计结果的归纳总结后给出的概念。中国怎么能够走通一百多个经济体里面只有10%走通的那条往上达到高收入经济体的道路，而不会落入90%“陷阱式”的前车之鉴呢？实质性的问题就是改革一定要取得决定性的成果，这才能有国家治理现代化所形成的后劲，才会对冲现在的一系列不利因素：如劳动力比较优势的丧失，投资边际收益递减，土地资源越来越金贵的拖累和制约，等等。这些制约我们发展的下行因素怎么样得到对冲？理论上说就是供给侧的全要素生产率的提高，其来源主要包括科技创新、制度创新。强调改革，就是要用制度创新打开科技创新、管理创新的空间，争取有足够支撑力跨越中等收入陷阱。如果走得好，跨越这个陷阱之后，还要有二十多年的时间继续提高中国的综合实力，包括硬实力和软实力。按照十九大的战略规划，应于2035年基本建成社会主义现代化（此前2025—2030年，应决定性地跨越“中等收入陷阱”），2049—2050年，建成现代化强国。让我们为此而共同努力奋斗！
贾 康 介 绍
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