编者按：如何解释城管领导容忍城管协管员滥用自由裁量权谋利?既有研究基于“街头官僚”、“委托一代理”、“庇护主义”难以解释该问题、本研究基于B市Z区城管协管员案例，揭示了城管领导容忍协管员“以权谋利”的逻辑，即“抓大放小”：当某项任务涉及城管领导的重要考核时被认为是“大事”，当某项任务不涉及城管领导的重要考核时被认为是“小事”，是否影响领导的重要考核成‘为“大”与“小”的边界，城管领导通过“放小”容忍城管协管员“以权谋利”，动员城管协管员全力以赴“抓大”、这源于作为制度边缘人的城管协管员激励的缺失，而“以权谋利”某种程度上弥补制度缺失导致的激励不足、为了推进城管工作，尤其是动员城管协管员全力以赴城管的重点工作，城管领导只能对城管协管员的“以权谋利”有限规制。
关键词：城管协管员；抓大放小；以权谋利；城市治理；自由裁量权
一、引言
伴随城镇化进程以及农村人口向城市转移，城市治理规模与成本急剧扩大。为满足城市治理要求,住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》规定：“市容环境卫生监察、执法人员的定员数，按城市人口的万分之三至万分之五另行配备。特大城市和旅游、开放城市可适当增加人员配备。”然而，中共中央办公厅和国务院办公厅却对编制严格管控。城管协管员制度的建立，较为灵活地解决了前述“政策打架”的问题。地方政府通过招录城管协管员参与城市治理，缓解了城市治理力量的不足。
随着城市治理职能扩张，城管协管员制度中的问题逐渐显露。城管协管员在执法过程中选择性执法不当得利的现象屡见报端，即便党和国家有针对性地发文，城管协管员问题依然难以解决。笔者在调研中发现，对于城管协管员“以权谋利”的行为城管领导心知肚明，为何城管容忍城管协管员“以权谋利”？
城管协管员以非编制人员身份参与城市治理是地方政府的非正式制度安排， 他们借城管之名行治理之实。虽然在制度中明确规定城管协管员没有独立执法权，但是实际上城管协管员不仅可以单独执法，甚至可以滥用自由裁量权谋利。城管协管员作为近些年兴起的中国情境下的街头官僚，成为了基层政府大量雇佣参与城市治理的主体。然而，当前街头官僚理论在中国情景下主要关注公务员群体，对协管员群体鲜有关注，寥寥的研究也只是把协管员归为准街头官僚内，分析其行为失范的原因，难以解答为何协管员被容忍滥用自由裁量权谋利。协管员掌握治理之实是地方政府在委托-代理的治理模式下难以对基层实行有效治理而采取 的权宜之计，信息不对称、利益不一致是名实分离中掌握治理之实的代理人得以“兴风作浪”的主要原因。那么，当信息并非不对称，协管员“兴风作浪”又如何解释？非正式运作中，乡村治理是当前研究的热点，容忍、包庇等行为在文献中屡屡出现，似乎与协管员被容忍滥用自由裁量权谋利有相似之处,学者主要以庇护主义来解释乡村治理中种种违规、包庇现象旳，而乡村治理与城市治理存在时空、体制与环境上的较大差异，庇护主义中形成的恩庇关系在城管协管员群体中甚少被观察到，以此来解释城管协管员被容忍滥用自由裁量权谋利的 现象还需再斟酌。鉴于此,深入协管员田野探寻该问题背后的逻辑是必经之路。
本研究以B市Z区为案例探究城管领导为何容忍城管协管员以权谋利。B市是该研究的典型例：B市是城市管理工作首批试点城市，并已连续几届被评为全国文明城市；Z区则是B市的中心区，其城市管理队伍的制度建设紧跟中央及部委的政策安排，具有示范效应。为更好地解剖“麻雀”笔者向当地城管领导申请轮岗培训，先后在YX、ST、DHY、SB、YHS、THF中队从事一线工作，并最后调到城管大队直属二中队从事各街道联合执法工作。在一线工作中，笔者实地调研60余条大街小巷的城管工作 ，深入与城管协管员的日常工作管理活动。在此期间，笔者对区城管局各级领导、一线中队长、副中队长、队员、城管协管员等三十余人进行了访谈。基于此，本研究尝试为解答上述问题贡献微薄之力。
二、文献回顾
三、B市Z区城管协管员案例
四、抓大放小，有限规制
五、结论与展望
骑着摩托的警察
注：本文首发于公共管理学报，仅供学习交流。
