農村集體產權制度改革，是涉及鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的一件大事。習近平總書記指出，“這是中央推出的一項重要改革，對推動農村發展、完善農村治理、保障農民權益，對探索形成農村集體經濟新的實現形式和運行機制，都具有十分重要的意義，一定要抓好”。2016年，中央出臺《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了改革的原則、目標和任務。黨的十九屆四中全會又明確了“深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟”的時代任務。今年中央1號文件對全面推開農村集體產權制度改革作出了部署。貫徹落實中央要求，必須深刻認識推進農村集體產權制度改革的重大意義，準確把握改革要義，通過改革，逐步構建起歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。
一、深刻認識農村集體產權制度改革的重大意義
我國農村集體經濟發軔於上世紀50年代的農業合作化運動，歷經初級社、高級社、人民公社，再經過家庭聯產承包、鄉鎮企業發展，逐步演變形成。改革開放以來，各地農村積累形成了大量集體資產，隨著城鄉一體化發展，農村經濟和社會結構發生深刻變化，農村集體資產產權虛置、經營收益不清、分配不公開等問題日益突出，對推進農村集體產權制度改革提出了客觀要求。上世紀80年代，東部沿海發達地區率先開展改革探索，並逐漸擴展到全國。當前，中國特色社會主義進入新時代，新形勢下推進農村集體產權制度改革具有重大而深遠的意義。
（一）是激活農村資源要素、實現鄉村振興的必然要求。
我們黨提出鄉村振興戰略，最根本目的是讓廣大人民群眾受益。農村土地等資產屬於農民集體所有，是社會主義公有制經濟在農村的重要體現，也是為廣大農民謀利益的重要基礎。千方百計促進農村集體資產保值增值，是確保農民群眾分享鄉村振興成果的重要路徑。中央決定推進這項改革，就是要破除束縛集體經濟發展的體制機制障礙，激活農村資源要素，鞏固和發展農村公有制經濟，讓農民群眾成為集體經濟發展的真正參與者和受益者，為鄉村振興提供堅定的政治保障。
（二）是促進農民增收、實現共同富裕的制度安排。
引領廣大農民逐步實現共同富裕，是中國特色社會主義的本質要求。集體產權制度改革的一個重要目的是將集體資產確權到成員集體，賦予農民更多財產權利。目前，全國農民人均可支配收入中，財產性淨收入佔比僅有2.3%，增長的空間和潛力巨大。通過改革，將集體優越性和個人積極性有機結合，不斷探索集體經濟新的實現形式和運行機制，建立健全產權明晰、運轉高效的體制機制，可以加快完善產權制度和要素市場配置，增加農民財產性收入，帶動億萬農民走上共同富裕道路。
（三）是維護農村社會政治穩定、強化鄉村治理的重要舉措。
新中國成立後，農村逐步發展形成了以黨組織為核心、集體經濟組織和村民自治組織共同發揮作用的中國特色鄉村治理框架。在這個治理框架中，集體經濟組織作為國家基層政權機構的延伸，為成員提供土地承包經營服務，為社區提供公共服務供給，對於完成政府賦予的社會經濟目標，鞏固農村基層政權具有重要作用。中央推進這項改革，不僅有利於建立農民群眾的利益紐帶和情感紐帶，也有利於推動健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。
二、準確理解農村集體產權制度改革中的關鍵問題
推進農村集體產權制度改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策。面對這項異常複雜的全局性、系統性改革，需要堅定改革信念，把控改革方向，準確理解改革中的幾個關鍵性問題。
（一）關於農村集體產權制度改革和鞏固集體所有制問題。 我國集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，是生產資料和勞動成果歸一定社區範圍內的勞動群眾集體所有形式。沒有集體所有制，就沒有農村集體經濟組織和農村集體經濟。
一是堅持社區性。集體資產由集體成員長期勞動積累所得，屬於鄉鎮級、村級、組級等不同層級集體經濟組織成員集體所有，其地域邊界清晰決定產權邊界清晰，集體資產不會因行政區劃調整而打亂原集體所有的界限。
二是堅持封閉性。集體成員由社區內農民以土地等集體財產為紐帶組成，同樣具有明確的地域邊界，這與股份有限公司股東明顯不同，股份有限公司的股東進出相對自由，集體經濟組織成員的加入或退出則有其特定程序和嚴格限制。
三是集體財產不可分割。集體財產屬於成員集體所有，不得將集體資產予以分割而使成員以個人身份享有和行使集體所有權。集體產權制度改革中，將集體的資產以股份或者份額的形式量化到本集體經濟組織成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。
四是促進成員共同發展。集體經濟組織主要職能是管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟和服務集體成員，對外從事經營活動，對內部成員則為非營利性，既承擔經濟職能也承擔社會職能。所以農村集體產權制度改革的根本是增強集體經濟發展活力，增強農民對集體經濟認同感，堅持和鞏固集體所有制。
（二）關於成員身份確認問題。確認農村集體經濟組織成員身份，事關廣大農民群眾的基本民事權利，是集體產權制度改革的核心環節。
一要充分考慮成員與集體經濟組織之間的關係。
從歷史角度看, 農村集體經濟組織發展並非一朝一夕，而具有很長的演變歷史，合作化以來戶口在本村並參加本集體經濟組織生產勞動是成員確定的重要因素。從法律層面看，根據《憲法》《農村土地承包法》，主要以獲得土地承包經營權來判斷成員和集體經濟組織之間的關係。從利益關係看，集體經濟組織的發展為成員提供可利用的資源，成員的生產要素投入也影響著集體經濟的發展。從社會關係看，集體所有的公有制屬性決定了對成員基本生活及社會保障等承擔一定職責。所以，成員身份確認還要堅持廣覆蓋，並充分考慮特殊群體需求。
二要確保成員享有基本民事權利。
首先是財產權利，包括集體土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。改革後賦予農民對集體資產股份的完整權能，有利於拓寬農民的增收渠道。
其次是民主權利，通過保障農民對集體經濟活動的知情權、參與權、表決權、監督權等，提升農民對改革的參與度和認同感。
最後是身份權，集體經濟組織成員權不能天然獲得，而是依一定的關係或行為獲得。成員資格的取得分為原始取得、依法取得和其他取得。成員家庭的新增人口，可以通過分享家庭內擁有集體資產權益的辦法，按章程獲得集體成員身份。我國農村情況千差萬別，“誰有份”是首當其衝繞不開的重要一環，只有統籌考慮各種因素，協調平衡各方利益，才能從根本上保障農民的基本權利。
（三）關於股權設置與股權管理問題。股權設置及其管理規則是構建完善農村集體經濟組織治理機制的關鍵。
一是股權設置應以成員股為主。股權設置主要包括成員股和集體股。成員股下可設置人口股、資金類股、公益類股等以滿足股權多樣化需求。對於集體股，改革的目的是明晰集體資產歸屬，折股量化到成員，集體股對應的部分集體資產歸屬尚不清晰，而且設置公積公益金可以代替集體股發揮集體經濟組織擔負的社區公共事業發展功能。《意見》提出，“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。如果成員民主決定設置集體股，則應當尊重農民意願。
二是股權管理提倡靜態模式。股權管理主要包括不隨人口增減變化而調整的靜態管理模式和定期調整股權兩種模式。現階段，股權實行靜態管理有利於與土地承包關係長久不變的制度安排相銜接，穩定農民對其財產權利的預期，促進集體資產股權的流動，以及降低改革成本。《意見》提出，“股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式”，力爭在起點公平的基礎上更多體現效率。
三是辯證看待“動與靜”。現階段，《意見》中的“提倡”以及股權轉讓不能突破本集體經濟組織的範圍，是中央基於當前國情農情作出的科學判斷。隨著城鄉融合發展體制機制的不斷健全，原有集體的成員結構將發生變化，成員與股東發生分離，進而導致產權結構和社會結構發生變化。因此，還需從有利於發揮集體經濟組織多重功能、保障成員合法權益等多角度綜合權衡，在“穩”的基礎上探索具體實現路徑。
三、妥善處理深化農村集體產權制度改革的四大關係
農村集體產權制度改革是管長遠、管根本、管全局的重大制度創新，從當前任務和長遠目標來看，深化改革再出發，要堅持問題導向、辯證思維，著力處理好以下四個關係。
（一）處理好政府指導和農民主體的關係。
尊重農民群眾意願是推進農村集體產權制度改革的基本原則。在改革過程中，政府要把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，但也不能放任不管，要發揮好政府引導和典型示範作用。如在集體成員身份確認方面，縣域內農村集體經濟組織的發展歷程和集體資產的形成過程是大體一致的。從各地做法看，大多以縣為單位制定集體經濟組織成員身份確認的指導意見，指導集體經濟組織在群眾民主協商的基礎上，制定本集體成員身份確認的具體程序和標準，解決出嫁女等特殊人群的身份問題。
（二）處理好尊重歷史和兼顧現實的關係。
農村集體資產是各個歷史階段農村集體經濟組織成員勞動成果的累積。在集體產權制度改革中，既要解決現實問題，又要保持歷史的耐心。需重點把握三個問題：
一是資產屬性是變化的。經營性、非經營性、資源性資產性質是可動態調整的，要用改革發展的眼光來看待，如一些閒置校舍等公共設施，通過開發盤活，也可以轉化為經營性資產。
二是改革底線是不變的。不管怎麼改，不能把農村土地集體所有制改垮了。集體資產所有權確權必須嚴格按照產權歸屬進行，不能隨意打亂原集體所有的界限，造成集體資產平調，農民利益受損。
三是改革是分類推進的。改革主要針對有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展。隨著脫貧攻堅工作的推進，經濟欠發達地區通過政府撥款、減免稅費等方式形成了一些集體資產，這些地區也要根據情況變化，建立健全農村集體經濟組織。
（三）處理好發展和防控風險的關係。
發展壯大集體經濟，讓廣大農民分享改革發展成果，是改革的出發點和落腳點。一些地方結合自身特點，探索發展資源經濟、物業經濟、服務經濟和股權經濟，增加集體財富。伴隨集體經濟發展，村級負債也隨之出現。要正確認識債務與發展的關係，既不要把村級債務看作洪水猛獸，也要堅持風險可控、良性發展。
解決村級債務問題，一要靠集體自身發展，增強集體造血功能，使村集體在化債和防債方面發揮源頭活水作用；二要加大財政支農力度，保障村級日常運轉經費、公益設施建設項目所需資金，防止因實施項目增加村級負債。
（四）處理好改革探索和完善法治的關係。
法治強調維護現行法律的權威和經濟社會秩序的穩定，改革則是要破除體制機制的藩籬。要妥善處理好農村集體產權制度改革和農村集體經濟組織立法的關係，確保產權制度改革於法有據，在守住法律政策底線的同時發展壯大集體經濟。《民法總則》明確賦予農村集體經濟組織特別法人地位，十三屆全國人大常委會將農村集體經濟組織方面的立法列為第三類項目。現階段，必須加快農村集體經濟組織法立法進程，為集體經濟規範發展提供法治保障。
四、著力抓好農村集體產權制度改革的重點工作
今年是全面推開農村集體產權改革的關鍵之年。確保各項改革任務落實落地，要重點抓好以下幾個方面。
（一）全面推開農村集體產權制度改革試點。
2015年以來，改革覆蓋面擴大到全國80%左右的縣，確認集體成員5億多人。要在紮實做好現有試點基礎上全面推開改革，在2020年實現改革試點省級全覆蓋。明確試點內容，規範有序開展成員身份確認、折股量化資產、建立健全組織、辦理登記賦碼等工作，確保到2021年底基本完成改革任務。
（二）全面加強農村集體資產管理。
鞏固集體資產清產核資成果，建立集體資產的登記、保管、使用、處置等制度。盤活利用集體資產資源，實現集體資產高效利用。研究制定農村集體資產管理規範性文件，確保集體資產保值增值。加快農村集體資產監管平臺建設，逐步建成便民快捷、管理高效、上下聯動、部門共享的大數據庫。
（三）推動發展壯大農村集體經濟。
指導地方因地制宜探索集體經濟發展多元路徑，落實落細中央扶持村級集體經濟發展有關政策，突出抓好貧困地區集體經濟薄弱村發展提升工作。積極研究適合農村集體經濟組織特點的稅收優惠政策、集體資產股權質押貸款辦法，不斷完善支持改革和集體經濟發展的政策措施。
（四）加強農村集體經濟組織制度建設。
加快修訂農村集體經濟組織會計制度，研究制定農村集體經濟組織示範章程，組織開展農村集體經濟組織法立法研究，圍繞集體經濟組織的基本特徵、法人屬性、運行機制等問題進行系統規範，為集體經濟組織健康發展提供法律依據。
作者系農業農村部政策與改革司司長
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