一、权力清单制度的内涵和实质
权力清单是指以清单方式列举的政府部门的职责、权限，其内容主要是各项行政权力的名称、类别、实施主体、行使层级、实施依据和权力运行流程等。权力清单制度以政府职权法定为原则，以依法行使权力的职能部门为权力主体，以部门“三定”方案为基础，把各部门由相关的法律、行政法规、行政规章设定的，作用于行政相对人的行政权力进行全面汇总与梳理，把所涉及的权限职能具体化条目化合理化，逐项列举并予公布和锁定，接受社会监督。
权力清单制度以转变政府职能、完善治理体系、提升治理能力为核心，开展政府职权清理和履职分析，在此基础上科学配置行政权力，依法规范和公开权力清单和权力运行流程，构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障”的政府职能体系。
权力清单制度是政府及其部门以“清权、减权、制权”为核心内容的一次权力革命，其实质是给行政权力打造一个透明的制度笼子，为政府机关依法行政设定基本依据，为公民、法人和其他组织提供与政府互动的便利条件。其主要目的是在市场对资源配置起决定性作用的基础上，正确定位政府与市场、政府与社会的边界，完善行政系统内部的横向和纵向权力关系，优化政府的权力结构和运行流程，使上层建筑适应经济基础，以便更好地发挥政府的作用，实现政府治理体系和治理能力的现代化，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
权力清单制度是对行政审批制度改革的深化，它超出了行政审批制度改革的范围，是对内部行政关系和外部行政关系的全面清理。目前，一是中央政府下放的大量权力到底放到哪一级需要进一步研究落实承接；二是各级地方政府的职权事项仍然太多；三是由于过去并无统一规范，这些权力事项中有不少属于系统内部和行政机关内部的管理事项，还有不少是分类过细的权力事项，如果只注重减少数量，只要通过权力“打包”和剔除内部管理事项就足以“吸引眼球”，但很可能变成形减实不减的“空放”；四是不少地方的行政审批制度改革出现虚放实不放、明放暗不放、责放权不放、难办的事下放而“含金量”高的审批不减等现象，有的地方下放了权力又悄悄收回，有的不向下级提供必要的条件，事中事后监管制度不健全，造成“一放就乱”；五是行政审批不限于行政许可和非行政许可，其他行政权力中也可能“埋伏”着行政审批；六是不少职权的设定和行使缺乏法律法规依据，依据上级部门的政策规定和规范性文件设定并行使行政权力的情况仍较多，有些甚至是依据省级部门自行发布的红头文件。这些问题都需要通过建立权力清单制度来解决。
针对这些问题，权力清单制度在涉及范围上，不能局限于行政许可或行政审批，应该全面清理和规范法定行政机关或组织依法实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的具体行政行为，包括行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励及其他行政权力；在涉及主体上，应以省市县（区）三级政府工作部门以及具有行政主体资格并依法承担行政职能的事业单位为重点，同时还需要党群部门序列中依法承担行政职能的部门或单位参照实施，乡（镇）人民政府和街道办事处是直接面对行政相对人的行政主体，也应纳入权力清单制度。
根据“清权、减权、制权”的要求，由上级政府部门委托（含部分委托）下级政府部门行使的权力，由于上级部门仍然承担法定责任，应同时列入上下级部门的权力清单，并分别予以注明；对于下级政府部门审核并转报上级政府部门作出最终决定的行政事项，应列入上级政府部门的权力清单，但为方便企业、社会组织和公民联系办事，应纳入下级政府部门的管理服务事项，对外公布内容和操作流程；本级政府有关部门均拥有的共性行政权力，可以统一公布；对于抽象行政行为和政府宏观管理职权，以及部门内部管理和系统管理的职能，应该纳入梳理范围，但不列入向社会公布的权力清单。
权力运行流程是权力清单的重要组成部分。它包括办理指南、外部运行流程图、内部运行流程图，前两者除保密事项外，都必须通过政府网站公开，以方便行政相对人并接受社会监督。
有权必有责，权力清单必然是权责清单。但行政机关责任的范围大于权力的范围，许多公共服务的责任并不依靠权力来履行。因此，在解决政府权力“越位”的问题后，还需要清理并公布比权力清单范围更广的责任清单和公共服务事项清单，制定公共服务标准，以更好解决政府职责“缺位”的问题。
二、建立权力清单制度的作用和意义
（一）限制政府权力是马克思主义的根本原则
在马克思主义国家学说的经典之作《法兰西内战》中，马克思总结了巴黎公社的经验，阐述了代替旧的国家机器的人民当家作主的国家在政体上的根本特征：政府组成人员通过普选选出，实行责任制，并且随时可以罢免；各行政部门的官员也都是实行责任制、随时可以罢免的工作人员；取消一切公职人员的高薪特权，实现廉价政府；实现地方和基层的民主管理，由各级代表会议来处理社会共同事务，这些代表会议的代表通过直接或间接选举产生，受到选民的限权委托，并可以随时罢免；中央政府只保留为数不多但很重要的职能，在体制上、组织上保证民族的统一；公社体制会把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量归还给社会，使国家政权不再凌驾于社会之上。
恩格斯在为《法兰西内战》写的1891年单行本导言中，突出了这一经典著作中关于无产阶级新型国家政权建设的核心思想，深刻指出：巴黎公社在新型国家建设方面采取的所有措施，都是“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。要理解和实施这些革命性措施，必须克服“对国家以及一切有关国家的事物的盲目崇拜”，即“认为全社会的公共事业和公共利益只能用旧的方法来处理和保护，即通过国家及其收入极多的官吏来处理和保护”的观念。列宁在另一部马克思主义国家学说的经典著作《国家与革命》中评价说：恩格斯在总结巴黎公社和此后２０年的全部经验教训基础上对于这种“对国家的迷信”的批判，“完全可以称为马克思主义在国家问题上的最高成就”。
社会主义各国的经验教训毫无例外地证明，社会主义国家在充分发挥自身应有作用的同时，必须防止国家权力的过分扩张和凌驾于社会之上，特别要防止公职人员以权谋私乃至形成特殊利益集团，导致国家政权变质。建立权力清单制度，就是为了贯彻落实马克思主义创始人关于建设新型国家制度的根本原则。
（二）建立权力清单制度是推进政治体制改革的战略性举措
社会主义各国建国之初，都按照人民当家作主的根本原则设计了根本政治制度。但正如列宁所说：“由于文化水平这样低，苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”执政党代替人民成了国家的管理者。由于文化落后特别是封建主义残余的广泛严重影响，加上长期误以为社会主义国家必须排斥市场机制实行计划经济体制，使权力过分集中而又缺乏制约成为社会主义各国传统政治体制的总病根。官僚主义、胡乱决策、家长制、终身制、人治、特权、腐败等种种弊端盖出于此。政治体制改革的实质和关键，就是要在坚持中国特色社会主义政治发展道路的前提下，解决权力过分集中而又缺乏制约的问题。权力清单制度着眼于权力的优化配置、规范行使和监督制约，正是对症下药的治本之策。
首先，权力清单制度着眼于解决权力过分集中于政府、政府权力过分集中于上级的积弊，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，来界定政府与市场、社会的关系，限定政府的权力边界，审视、调整和规范各级政府各部门的权力事项和权力运行流程，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权，使这些要求具体化并得到落实。
其次，权力清单制度是规范政府权力配置和运行程序，保障依法行政，推进法治中国建设的一项重要制度。它把政府对行政相对人的权力限制在权力清单规定的范围内，并要求进入清单的每一项权力都要有法律法规规章依据，凸显了公权力“法无规定不可行”的原则和法治在国家治理和社会管理中的权威地位，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，切实做到用制度管权管事管人，严格规范公正文明执法，它是把权力关进制度笼子，保障权力服从法律的有效举措。
第三，权力清单制度使政务公开成为全面系统可操作的规范，真正做到各级政府和政府各部门的职责权限和权力运行程序一律通过互联网向全社会公开，让权力在阳光下运行，随时接受人民群众、社会舆论和人大、政协、纪检监察部门的监督，是健全权力运行制约和监督体系，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，促进干部清正、政府清廉、政治清明的一个重要的制度体系。
（三）建立权力清单制度是全面深化改革的重要突破口
十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。“治理”是上个世纪末兴起的新政治概念，它反映了在社会基本制度和社会秩序保持基本稳定，不发生颠覆性变化的情况下国家的基本任务，“善治”是现代化的核心指标之一，也是现代国家追求的基本目标，其重要特征是治理主体的多元性和权力运行的多向度。国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。从计划经济体制向市场经济体制转轨，必然要求改变与前者相匹配的权力主导一切、政府包揽一切的高度行政化的管理体制，形成政府治理、市场治理和社会治理三足鼎立、良性互动的治理结构。这就需要以政府自身的改革为突破口，从调整权力配置入手，撬动其他领域的改革。
权力清单制度首先是政府自身的改革。实施权力清单制度将进一步明确和优化各级政府和各政府部门的职责权力配置和工作流程，理顺政府内部纵向横向的职责权力关系，克服权力越位、缺位、错位和重叠，落实责任，确保权责一致。在权力清单的基础上，根据职责权力配置和实际工作量调整政府机构设置和编制配置，深化政府机构改革，推进大部门制，合理调整和严格控制机构编制，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。深化行政执法体制改革也需要通过权力清单制度来落实。严格执行权力清单制度，规范地、合理地、高效地行使政府权力，是深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，提高政府绩效，降低行政成本，建设法治政府和服务型政府的基础性、关键性工程。
权力清单制度也是政府管理经济社会方式的改革。它通过优化和规范政府职责权力配置，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，切实解决市场体系不完善、政府干预过多的问题；同时加强地方政府的公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，加大政府对管控资源消耗、环境损害、产能过剩、政府债务，促进科技创新、安全生产、劳动就业和提高居民收入、社会保障、人民健康、生态效益的责任；从而推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。它通过调整和规范政府在文化领域、社会领域和生态文明领域的职责权力配置，推动文化管理体制改革、事业单位和社会组织管理体制改革，促进现代文化市场体系的建立健全和现代公共文化服务体系的构建，激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，加快生态文明制度建设。
权力清单制度还将推进社会主义法治国家建设。这一制度的全面推行，必然要求规范并公布各级党政主要领导干部的职责权限，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督；科学配置党群部门的权力和职能，对确实需要行使权力的依法授权。这些都将进一步完善党的领导体制和执政方式，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。权力清单制度还规定对“合法不合理”的权力必须通过法定程序进行调整，在中国特色社会主义法律体系已经形成、法治成为治国理政的基本方式的新的历史条件下，解决了“守法”与“变法”的矛盾，对运用法治思维和法治方式深化改革的具有广泛深刻影响。
（四）建立权力清单制度是保障经济社会持续健康科学发展的必然选择
我国发展面临的国际环境和国内条件都在发生深刻而复杂的变化，转变发展方式没有退路，必须从依赖于增加投入真正转向创新驱动。为此，必须进一步提高政府效率和效能，更好发挥政府作用，通过有效的政府治理发挥社会主义市场经济体制优势，进一步形成公平竞争的发展环境，进一步激发发展的内生动力和活力。浙江率先释放民间活力和市场力量的体制机制先发优势，和日趋严峻的发展瓶颈制约，促使浙江加快推进政府自身改革，率先在全省范围内推行权力清单制度，突破与完善市场经济体制不相适应的政府部门权力利益格局，把该放的权力放开、放到位，用政府权力的“减法”换取市场与民间活力的“加法”，同时厘清行政权力边界，规范权力运行程序，形成科学有效的行政权力管控制度，推动行政权力规范运行，打造有限、有为、有效的法治政府和服务型政府，营造更加公平的市场环境和社会环境以及良好的政务环境。通过释放政府自身改革的红利，撬动经济社会各领域的改革，推动和保障经济社会持续健康科学发展。发展趋势表明，这一路径正在成为愈来愈多的地区的选择。
三、权力清单制度的主要原则和需要理顺的关系
（一）权力清单制度的主要原则
1、有限政府
要正确定位政府与市场、政府与社会的作用边界，只把必须由政府行使的权力纳入权力清单。政府的最大特点是拥有以法律为依据的国家强制力。凡是必须运用国家强制力来维护经济社会有序运行的领域，政府责无旁贷，决不能“缺位”，应该更好地发挥作用，实施有效治理。同时，为了发挥场在资源配置中对决定性作用，凡是市场机制能够解决的问题，都不应授予政府干预的权力。对于社会组织和社会力量能够通过自我服务、自我教育、自我管理、自我协商、自我制约、自我发展解决的问题，政府也不应包办代替，而应致力于规划引导，制定规则，保障公平公正，对公益事业提供必要的支持。发展社会公益事业是政府的职责，但政府无力也不应包揽。随着经济社会的发展、社会财富的积累和社会公益意识的增强，愈来愈多的社会资金投向社会公益事业，政府在这一领域的管理和服务方式也必须转变，实现管办分离。
2、权力法定
政府的行政权力来源于法律法规规章的规定。公权力法无授权不可为。推行权力清单制度，就是要坚持依法行政，实行依法制权。没有法律法规规章依据、现实中却在行使的行政权力，必须在清理后逐步取消。今后出台授予政府权力的政策性文件必须符合法定职权和法定程序，依法授权。权力的调整和终止也一定要经过法定程序。
3、制度管权
权力清单制度绝不仅仅是把各级政府和各部门的权力梳理一遍，做到各归其位，各司其职，而是要在此基础上，规范行政权力的设置和运行，规定审批和调整的权限和程序，形成科学有效的行政权力管控制度，对政府的职责和权力进行具体化、精细化管理，把政府权力全部关进制度的笼子。
4、合理分工
我国的地方政府系统是一个纵向上包括省（直辖市、自治区）——省辖市——县（县级市、市辖区）——镇（乡）四级政府，横向上包括几十个部门的庞大体系，政府应该保留的权力需要在政府系统内部合理配置，解决纵向上各级政府职责同构、重叠管理，横向上相关政府部门对同一事项职责不清、重复管理的问题，使每一个管理事项都有一个明确而适当的管理主体。
5、权责一致
在明确和落实权力事项的同时，明确和落实相应的责任，完善岗位责任制和行政问责制，做到有权必有责，有责必有权，事权财权相匹配，违法或者不当行使权力依法承担法律责任。调整行政权力须相应调整责任，要避免发生下放责任但不下放权力的现象。对于委托下级政府及政府部门行使的权力，上级必须承担监督的责任。
6、公开透明
除了法定的保密事项外，所有的纳入权力清单的权力事项及其运行流程，包括相关的办事条件、办事标准、办事环节、办结时限、联系方式和办事结果，都必须向社会公开并可以查询，不仅方便行政相对人，而且随时接受社会公众和监督机构的监督。
7、运转高效
按照便民原则和“环节最少、时间最短”的要求，整合相关的权力事项，简化办事环节，优化办事流程，提高办事效能，提供优质服务，方便服务对象。同时促进统一的电子政务平台和网上办事大厅建设，推动政务信息传递网络化和电子政务普及化，实现信息共享和业务协同，促进政府高效运转。
8、循序渐进
权力清单制度不可能一步到位，它的建立和完善既要与行政体制改革和相关领域的改革相适应，又要与相关法律法规的立改废相同步，还要努力提高下级政府承接下放的权力的能力。因此，必然要采取一些过渡性的措施，从各方面积极创造放权的条件。
（二）权力清单制度需要理顺的主要关系
1、政府与市场和社会的关系
建立权力清单制度，首先要进一步划清政府权力的边界，理顺政府与市场、社会的关系，使政府的有形之手、市场的无形之手和社会组织的自治之手各自发挥应有的作用，相得益彰。这就要全面清理法定行政机关或组织依法实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的具体行政行为，对市场主体能够自主决定的，市场竞争机制能够自行调节的、行政组织或中介机构能够自律管理的事项，交由市场或社会组织承担。
过去，政府的很大一部分权力和精力用于事前审批。这样的管理模式弊端很多。一是不少审批标准主观随意性太强，并非必备条件；二是所审批的行为尚未发生，审批标准难以准确把握；三是由此容易引发寻租现象，滋生腐败，增加创业成本；四是大量不申报的主体不进入管理程序和管理视野，处于失管状态；五是管理力量配置前紧后松、严进宽管，导致违法违规行为屡禁不止。这种重审批轻监管的管理模式造成活力、效率和秩序三败俱伤，应该转变为宽进严管的模式，把政府部门的主要精力放在事中事后的监管上。同时实行负面清单制度，对市场主体实行“法无禁止即自由”，充分发挥市场机制“适者生存，不适者淘汰”的作用，政府集中精力管好经过竞争生存下来的主体，这样就有条件对政府管理部门实行严格的问责制，通过有效的管理保证管理对象合规守法，有序运行。
在权力清单清理过程中，涉及到大量目前还主要由政府从事的行规行约制定、行业技术标准规范制定、行业统计分析和信息预警、行业学术和科技成果评审推广、行业纠纷调解等行业管理和协调职能、社会事务管理与服务性职能、市场监督与技术服务性职能等，这些都应该转移给行业组织承担。对公民、法人和其他组织水平能力的评价、认定，以及相关从业、执业资格、资质类管理，也应该交由社会组织自律管理。
目前，有些政府部门还主办着一些“示范性事业单位”，它们往往靠“吃小灶”来“搞盆景”，不具备可复制性，而且耗费大量资源为少数人服务，容易造成凭特权和关系享受高质量的服务，不符合公平公正的原则，并造成公共资源的低效利用，引起群众不满，也使民办公益机构在巨大的反差面前难以生存发展。对此应该实行管办分离，政府在搞好行业管理的同时，通过政策优惠、购买服务和必要的财政补贴支持社会公益事业，变“锦上添花”为“雪中送炭”和“普降甘霖”，同时吸引更多的社会资源，促进社会公益事业蓬勃发展，造福广大人民群众。
2、地方政府间纵向层级关系
我国的省级行政区大多有几千万人口，几十万平方公里土地，相当于一个中等国家。这样的管理幅度决定了省级政府主要是负责规划协调、政策引导和规范监督，从事对下级政府的管理和对企业和社会的间接管理。面向企业和社会的行政管理和公共服务以市县为单位组织实施，市县政府具有完整的政府职能，是公共服务和社会管理的责任主体，负责构建覆盖本行政区域的城乡一体化的经济社会管理和公共服务体系。城区和乡镇政府不具备完整的政府职能，它们作为操作主体，承担具体的社会管理和公共服务职能。
由于各个领域的经济社会活动影响面不同，需要统筹协调的范围不同，对管理主体的要求不同，行政权力的纵向配置应有所区别。对经济活动和社会组织的管理，应根据管理对象的影响范围，确定由哪一级政府管理。涉及政治问题、社会稳定、公共安全的事项管理难度较大，一般宜由省市政府部门管理。事务性事项应一律下放县（县级市）区政府部门管理。对于行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政确认等行政权力，除法律法规规章规定应由省级部门行使外，一般下放市县政府主管部门管理。对市场主体的监管应由市县主管部门承担，市场主体活动范围小的可进一步下放到市辖区和乡镇街道，以增强监管的有效性和及时性，技术力量不足的地区可以向区域外购买服务。直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，原则上下放基层政府管理，让“看得见”的“管得着”。特别是处理的原则和标准已有法规政策明确规定，只需履行必要程序的事项，应一律下放由基层政府办理。
行政处罚在政府权力事项中占有较大比重。为了及时发现和处理违法违规行为。行政处罚权应尽可能下放，除了法律明确规定必须由省级部门处罚，以及市县缺乏处罚所需技术手段的，原则上实行县（县级市）区政府主管部门属地管理。省市政府相关职能部门和省市直属执法队伍除负责组织查处跨区域案件或大案要案外，主要任务是加强监督，接受申诉，依法复议，以体现执行和监督分开的行政管理原则。
3、政府内部的横向部门关系
经过几轮政府机构改革，目前的各级政府部门基本上都是按职能分工，鲜有按管理对象分工的。因此，一个行政相对人接受多个政府部门的管理是常规。即使实行大部门制，也不可能完全消除部门交叉管理现象。要解决政府部门管理职权交叉重叠的问题，需要通过梳理各部门的权力清单，找出交叉重叠之处，进一步明确分工，衔接运作流程。对工作内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的，按照简化办事环节、优化办事流程、提高管理效率的要求进行整合，并明确职责交叉事项的牵头部门。综合管理部门和专业管理部门的职权交叉，凡是会对全局发生影响的事项应由综合管理部门负责，只对本行业发生影响的由专业管理部门负责。行业主管部门和业务主管部门的职权交叉，由行业主管部门负责，业务主管部门配合。主管部门没有处罚手段的处罚事项，明确由行政执法部门或公安部门处罚。
四、推行权力清单制度的方法步骤
（一）建立权力清单制度的必经环节
从浙江省的实践看，建立权力清单制度有几个不可或缺的环节：
1、周密设计总体规划
明确细致地规定建立权力清单制度的指导思想和方法要求、范围对象和工作流程、工作任务和时间进程、分析审核的重点内容和提纲、调整部门职责和编写权力清单的原则、改进政府管理方式的要求、需要报请上级研究的问题以及工作进度和分工、职责权力清单和部门职权履行流程图的样式。对权力类别划分、权力事项名称、实施依据和制式等都实行统一标准，便于上网运行和统一管理，在全省政府管理体系内实现了全覆盖。省编委办一开始就编发了详细的工作指南和填报规范，与各部门反复对接协调，指导其准确分类，合规填报。特别是一开始就规定不纳入清单的权力一律不得行使，并将对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的行政权力事项统统纳入上报范围，突出清理重点，促使每个部门、内设机构和下属受委托行使行政权力的事业单位都对自己实际行使的权力作了一次前所未有的彻底清理上报，避免了权力“打埋伏”，保障了清理的有效性。
2、充分听取各方意见
省编委办和各省级部门之间进行了“三报三审三回”的反复协商，在部门自行总结梳理提出调整完善建议的基础上，广泛征求市县和社会各界意见建议，注重下级政府的承接能力，聘请研究机构和高校的专家进行第三方审核，认真听取权力清单会商部门以及曾经担任地方政府主要领导和省级部门厅局长的权力清单咨询顾问意见，对每一项权力的法律依据、行使程序、运行绩效及权责一致情况进行科学评估，作出合法性、合理性、合规性和必要性分析审核，提出了调整意见和理由，对有些事项还经历了激烈的争论，逐步形成了共识。在此基础上，形成了省级部门权力清单。各个部门还要根据省政府公布的权力清单，按照“环节最少、时间最短”的要求，对保留的各项行政权力的运行流程进行再梳理、再优化，按照法定程序和便民原则编制外部运行流程图。同时根据权力清单新建或完善事中事后管理制度。
3、公开权力接受监督
公布的权力清单完整、准确地向社会公开权力的基本内容、运行流程等信息，告诉公众政府拥有权力的内容和边界以及政府行使每一项权力的依据、流程和办结时限，接受社会监督。与省级部门权力清单一起启动运行的政务服务网，是集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察为一体的行政权力公开运行平台。它用互联网技术倒逼政府依法公开行使权力，是权力清单制度不可或缺的组成部分。它是全国率先建立的省、市、县三级联动的政务服务网，它的运行不仅提高了政府的效能，改进了服务，方便了百姓，而且进一步推动了全省各级政府的网上办事大厅建设，推动了政务信息传递网络化和电子政务普及化，倒逼不同层级政府和不同部门之间实现网络互联互通、信息共享和业务协同，使政府网上办事成为不可逆转的趋势，进而要求各级政府各部门相应调整网下权力运行流程。同时也在技术上保障了对权力运行的全程实时监控，便于行政监察、人大政协监督、群众监督和舆论监督。并且通过网上政务大厅统一后台和统一的权力事项库建设，在信息系统中固化行政权力目录和权力运行的条件、时限、流程、裁量标准，调整权力事项必须经过省编委办审核、省政府审批，促使行政机关严格按照法定权限和规范程序履行职责，以标准化管理的“刚性效应”，有效防止制度在执行环节变形走样。打造政务服务网，推进全省统一的行政权力库建设，逐步实现除涉密事项外的行政权力全部纳入权力库，未经批准入库的权力无法行使。
4、三级联动形成系统
浙江省是全国第一个在省市县三级联动建立权力清单制度的。在省级部门职责清理规范工作经过与省级部门和市县协商定型后，全省推行权力清单制度工作随即启动。省编委办及时运用指导省级部门职权清理规范工作的经验，在省、市、县三级采用同样的规范，加强对全省面上工作的指导协调，做好权力清单的横向比对和纵向衔接工作，指导省级部门加强系统内权力事项的统一规范，力求形成上下对应、相互衔接的职权体系，保障下放的权力承接到位，顺畅运行。省、市、县三级联动的政务服务网的启动运行，也促进全省的权力清单制度形成一个上下联动、协调运行的体系。实现目录化、动态化管理的全省统一的权力事项库，则从技术上保障了“清单之外无权力”。
（二）解决政府权力合法合规性的步骤
1、对于不合理又无法律法规规章依据的政府权力，应该通过这次梳理职权清单一次性全部废止。其中授权依据来自层次低于地方性法规和行政规章的规范性文件的，发文部门或批准的一级政府有权也有责任予以废止。由国务院有关部门下文的，对于其中需要废止的相关条款，建议由相关职能部门提出废止或修改的意见，经法制部门审核，与国务院有关部门沟通协商后，由省政府决定废止。为了提高效率，建议由省政府成批下文公布废止的条款。
2、对于合法不合理和合理不合法的权力，应该按立法权限和法定程序使“法”向“理”靠拢。对于权力清单中的涉及的需要修改、补充或废止的地方性法规，建议由法制部门汇总后报省人大常委会按法定程序讨论修改。鉴于其数量很大，建议成批讨论、通过、公布立、改、废的具体条款。涉及到立法权在中央层面的法律法规和行政规章，建议由法制部门汇总后，尽快向中央有关部门提出立、改、废的建议。由于立法权限和程序不同，建议先易后难，首先在行政规章层面整理汇总上报一批，然后在行政法规层面整理汇总上报一批，再解决涉及法律立、改、废的问题。
3、对于法律程序不够完备的为阶段性中心工作服务的授权，其中时效较长的，建议通过法定程序予以追认；时效性较短的可以作为过渡性现象处理，不列入职权清单，但允许继续行使到各项工作完成。
4、凡是法律法规规定由县级以上人民政府行使的权力，立法过程中已经考虑到县级政府的管辖范围和管理能力，在权力清单中应明确下放给县级人民政府。
5、对于有法律法规规章依据、但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要、又一时难以通过修改相关法律法规规章调整或取消的行政权力，以及日常管理中很少行使的行政权力，建立严格管理措施，未经同级政府同意，部门不得行使。
五、推行权力清单制度碰到的难点
(一)党政关系问题
目前，还有一小部分权力事项的实施依据是党委的决定、决议，还有一些党委工作部门和归属于党委系统的群团组织承担着某些行政管理职能，但并未获得法律和行政法规的授权。这些权力事项为数不多，但按照“清单之外无权力”的原则，也应纳入权力清单。这需要权力清单制度超出政府部门的范围。按照权力法定的原则，对这些权力事项也需要通过适当的法定程序加以确认。
（二）合法与合理的矛盾问题
当前政府权力实施依据的最大问题，并不是权力缺乏法律依据。从浙江省的清理情况来看，部门提供的职权实施依据大部分是法律、行政法规和部门规章。问题在于其中相当一部分法律法规规章是在多年前制定的，不同程度地带有计划经济的痕迹，不适应改革不断深化的新形势，阻碍着市场在资源配置中起决定性作用。如果凡是有法律依据的权力都要保留，这样的权力清单必然背离推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，成为全面深化改革的绊脚石。但是，又不能不经法定程序就取消这些权力，而这些法定程序大多超出了省级政府的权力范围。这就导致当前权力清单中的不少权力事项带有过渡性。所以，推行权力清单制度，既要解决部分政府权力既不合理又无法律法规规章依据的问题，更要解决部分政府权力合法不合理和合理不合法的问题。而且由于单一制国家法制的统一性，许多权力事项的调整不是省一级层面所能实施的。如这次浙江省省级部门列入权力清单的非行政许可审批的，大多来自国家部委公布的行政审批目录；各省级部门在已经向社会公布的行政许可、非行政许可审批事项外，梳理出的针对公民、法人和其他组织的具有审批性质的事项，还有1/3以上一时难以取消，部分归入行政许可和非行政许可事项，其余的则暂时归入行政确认、行政征收和行政奖励等类别权力。这些事项实质上属于非行政许可审批事项，按国务院规定必需在一年内取消。这需要国家各部门共同努力，抓紧修改那些作为政府权力实施依据但已不适应改革不断深化的新形势的法律法规规章。这是建立权力清单制度的最大难点。
（三）谁改谁吃亏的问题
许多由条条设定的权力事项背后都有资源分配。多年来，一些部门为了提高本系统的地位，通过各种国家级、省级基地、中心、园区、项目、实验室、团队和相关资金、基金、奖励、补助等等的申报，层层布置、推荐、评审，在系统内分享权力分摊责任。例如，当前省级部门承担的审核转报类事项，大多是对国家层面项目或资金的审核转报和争取。鉴于国家层面尚未进行相关政策的调整，省级政府清理和取消该类事项，会导致本省在争取项目和资金上吃亏。因此，这类审核转报类事项只能等国家层面进行政策和体制调整时再作相应的调整。又如，浙江省已明确规定对公民、法人和其他组织水平能力的评价、认定，以及相关从业、执业资格、资质类管理，原则上交由社会组织自律管理，这是符合全面深化改革的方向的。但目前这些事项国家层面多数有法律法规规定，省级政府无权取消；即使没有法律法规依据，一个省率先取消就等于取消了本省的自然人、法人和其他组织走向全国，参与市场竞争的资格。在国家有关法律法规修改前，这些评奖评优类和资格资质类许可事项，只能在尽力削减整合的同时暂时保留一部分。
（四）政府部门推动工作的习惯模式问题
长期以来，上级政府部门往往把专项财政经费作为推动工作、保障任务完成的的重要杠杆，这已成为一种相当普遍的工作模式，甚至很多专家学者的政策建议也存在“专项经费依赖症”。这种工作机制容易造成寻租现象，并分散政府财力，使用绩效不高，也是相关的职权难以精简的重要原因。但如果想用取消专项经费，上级部门就会感到失去了推动部门工作的有力手段，担心降低本部门的地位和话语权；下级部门则担心财政拨款不足影响部门工作的开展。因此往往上下都要求保留。
（五）财政经费下拨的条块关系问题
浙江省这次已由财政部门按照整合资源、集中聚焦、放大导向作用的原则，对部门的财政专项资金管理事项进行清理、整合和归并，制定部门财政专项资金管理清单，切实将专项资金分配权限关进制度的笼子，并明确规定省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金。今后的发展趋势，应该是省政府对市县政府的财政转移支付，更多地由市县政府统一安排。省级部门应该通过制定政策和标准，加强检查督促，来促使市县政府合理安排财政支出。但是，现在一些市县政府往往对于有省级部门下拨专项经费的项目要减少本级财政配套经费，市县的一些政府部门担心，如果完全由本级财政解决经费问题，完成工作任务会缺乏财政资金保障。如果中央政府和省政府的一般性转移支付都集中起来由市县财政统筹安排，恐怕难以合理安排财力，会影响一些重要公共服务的提供。在政府还没有真正转变为公共服务型政府的背景下，确实容易发生此类问题。所以省级政府在一定时期内还应该保留一些重要的财政专项经费。今后，适合财政转移支付的事项应逐步纳入属地管理，同时加强市县人大对地方财政预决算的决定权。随着企事业单位的去行政化，不属于省级财政支付范围的单位和人员，都应实行属地管理。
（六）下放权力的承接能力问题
权力与能力需要匹配。由于长期以来行政权力和行政经费过于向上集中，呈倒金字塔形的配置状况，下级和基层政府往往缺乏承接下放的权力的能力、经验和装备技术条件。因此，下放权力还要考虑下级和基层政府的承接能力，进行充分的上下沟通。对于应该下放但一时承接有困难的权力事项，需要有一个培育承接能力的过渡过程，通过财政转移支付、加强业务技术培训、根据权力事项的转移相应调整机构编制、制定鼓励上级机关工作人员向下流动的政策和提供技术服务等途径，引导行政资源向市县和基层倾斜，提高市县和基层政府的承接能力，随着承接能力的提高使下放的权力逐步落实，同时完善上级部门的监督，避免“一放就乱”现象的发生。
六、建立保障权力清单制度顺利运行的配套制度
(一)建立依法支撑权力清单的制度
我国的立法权大部分集中在中央，各级地方政府的法定权力大部分都是自上而下授权的。因此，权力清单制度的全面推行，有赖于在国家层面上建立权力清单制度。建议中央在进一步推进依法治国的进程中，总结先行地区的探索经验，统一组织对全国性的各种作为政府权力依据的规范性文件的全面清理，对不适应全面深化改革新形势、没有法律法规规章依据、相互矛盾冲突、维护部门利益的条文依法进行修改或废止。在此基础上，建立国家层面的权力清单制度。
近些年来，对于重大问题由地方党委作出决定并对相关部门提出要求，然后由地方政府研究制定实施意见，分解任务责任，向相关部分授权，已成为常用的领导方法。但一些地方依法授权的意识不强，缺少必要的法律程序，以致有部分授权没有法律依据。按照依法治国的根本要求，今后设计增设或调整政府部门权力的事项，必须首先找到法律依据。如果在现行法律法规和行政规章中找不到依据，必须排除违反现行法律法规和行政规章的可能性，然后按照法定程序向相关部门授权。如果深化改革必须突破现行法律法规和行政规章，在地方立法权限内的事项必须经过法定程序立改废，超出地方立法权限的必须取得中央的授权。总之，今后出台给政府授权的政策性文件必须符合法定职权和法定程序，依法授权，杜绝没有法律依据的授权。同时推广“权力事项库”制度，用制度和技术手段使未经法定程序入库的权力无法行使。
当前，行使行政权力的不仅是政府部门，对于相关的其他部门和单位，也应纳入行政职权清理范围，具有法律依据的依法纳入权力清单，没有法律依据的或者取消，或者移交给相关政府部门，确有必要保留的也应该依法授权。
（二）建立权力清单动态调整制度
改革只有进行时没有完成时。况且实现国家治理体系和治理能力现代化是整个现代化事业中最为艰巨的任务，行政体制改革与其他领域的改革都存在紧密互动的关系。因此，政府权力的调整是一个长期的过程，也是一个法治化程度很高的过程。这就需要建立权力清单动态调整制度，适应经济社会发展和转型的进程，根据执法依据和政府职能转变等变化，及时对权力清单进行调整，按规定程序确认公布，确保权力清单科学有效、与时俱进，确保政府职权管理科学化、规范化、法制化。
（三）建立行政权力运行流程优化制度
权力配置和权力运行是权力清单制度的两翼。随着治理理念的转变，人员素质的提高，治理能力的增强，信息技术的不断进步和广泛运用，行政权力运行流程具有很大的改善空间，特别是受权力清单制度促进的电子政务普及化、一体化、集约化、智能化，有可能给行政权力运行流程带来革命性的变化。因此，需要按照规范运行、技术先进、便民高效、公开透明的要求，建立行政权力运行流程优化制度，整合网上网下，减少办事环节，压缩办理时限，简化办事手续，降低办事成本，实现全程公示，“让数据代替百姓跑路”，进而实现用户终端多样化，操作界面简约化、便捷化、人性化的“一站式”网上服务，并用电子政务系统设定的程序来规范行政权力运行流程，切实提高权力运行效益，确保权力行使公平公正、依规合法。
（四）建立和完善事中事后监管制度
简政放权和完善监管是一个硬币的两面。对于简政放权中取消和下放的审批事项，必须建立责任明确、任务清晰、程序规范的事中事后监管制度，力求使监管可操作、可监督、可追溯，实现政府管理方式从注重事前审批甚至“批而不管”向注重事中、事后监管转变，实行“宽进严管”，推进监管重心下移，确保监管真正到位，把上下级政府从职权同构变为监督者与执行者的关系，克服权力下放后容易出现的熟人社会和“领导个人说了算”对依法行政的干扰，避免重蹈“一放就乱”的覆辙。要健全违法行政责任追究制度，强化对行政不作为、乱作为的问责，完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，对涉及多个部门的事项制定责任清单，增强行政问责的可操作性。
（五）创新事业单位和社会组织管理制度
政府公共服务职能的转移需要“接盘”。但目前社会组织尚无能力成为政府转移职能的主要承接者。一是培育社会组织的政策还没有落实到位；二是目前有活动能力、有专业资质、有服务水平，真正能承接政府让渡的公共服务事务的社会组织太少；三是蓬勃发展的社区草根组织大多满足于自娱自乐，不愿承担社会责任。因此，政府转移的公共服务职能相当一部分应该由事业单位来承载。这就需要加快推进事业单位的分类改革，实现事业单位的去行政化，发挥事业单位的人才优势，让事业单位充满活力，蓬勃发展。原来依附于政府部门的各种协会在与政府完全脱钩，消除垄断地位后，依靠人才优势也可以承接一部分政府转移的职能。对于社会组织要培育和发育相结合，政府既要支持，又要尊重社会组织自身发展的规律。必须通过立法来规范社会组织，通过政府购买服务来支持社会组织，真正体现公正公平管理，使其得到良性发展。要赋予社会组织应有的责任，如评优升级、资格评审、质量管理、价格认定等等。按照理顺政府与社会关系的要求，创新社会组织管理制度，加强社会组织培育和监管，提升社会组织承接政府职能转移的能力。
（六）形成以权力清单工作撬动其他改革的机制
要实现权力清单制度的全履盖。在基本确定县级部门权力清单之后，应适时开展乡镇人民政府和城区街道办事处的职权清理工作，按照权责一致和权力法定的原则，制定它们的权力清单。在此过程中会涉及到它们与城乡社区的关系。城乡社区自治组织只拥有自治权力，政府部门不能委托它们行使行政权力。对于委托社区履行的服务职能，也必须经过法定的委托程序，不能随意把政府部门的职责推卸给社区。
要结合推行权力清单制度深化行政执法体制改革，实行行政执法权的横向整合纵向下放，进一步完善行政执法的法规依据和执法流程，增强执行对象、执行方式、执行手段的可操作性，进一步明确管理与执法各自的职责，在管理部门和执法部门之间建立制度化的沟通渠道和执法“倒逼”管理的机制，从行政执法的重点难点中找出问题改善管理。在关系到社会日常运行，与公众生活生产关系密切的领域，需要及时发现和处理问题，管理对象的行为往往涉及到多个部门规章，宜由“块块”实行综合行政执法。而在一些专业性很强的领域，审批与监管紧密结合，处理问题需要专业人员和专门设备作现场取证检测，宜仍以条条管理为主。按照执法重心下移的要求，实行属地执法，省级部门主要负责全省面上执法工作的规范管理和监督指导，组织查处跨区域案件或大案要案。
要把推行权力清单制度与政府机构改革结合起来，根据部门权力的调整变化，调整优化政府机构设置，实行大部门体制，加快构建“权界清晰、分工合理、职能优化、编制精简、权责一致、运转高效、法治保障”的地方政府职能体系和组织体系。在政府大幅度放权的领域和层次，相应大幅度压缩机构编制，及时消除人浮于事现象，防止为保机构编制而揽权；在政府缺位的领域，根据客观需要增加机构编制；使机构编制的配置与职责和工作量的调整相匹配。建立在职公务员引流机制，通过人力资源管理部门的调配和政策引导，使公务员流向缺编部门和地区，同时清退政府机关的编外人员。通过职权体系、组织体系和人员结构的优化，更好地促进政府治理体系的优化，从而实现政府治理的现代化。
本文选自总第31期《公共政策研究》，作者蓝蔚青系浙江大学/浙江省公共政策研究院资深研究员。
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