行政区划建置与区域经济开发互为表里、彼此推动，已成为学术界所公认的原理。清代以来，随着“走西口”移民潮的出现与经济的发展，“口外”内蒙古地区的政区建置逐渐发生变化，从无到有，从简到繁。可以说，这一地区的政区建置不仅是当地经济发展 的反映，也源于来自山西以及陕西等地的移民。他们既是当地经济开发的主力军，也是促进内蒙古地区政区建置变化的一个重要因素。
一、清代归绥道隶属山西
在清代舆地名著《读史方舆纪要》中，顾祖舆曾盛赞山西地势“最为顽固”，即指该地区的自然形势封闭性极强，名山大川构成了分离这一地区与周围区域的天然畛域。山西行政区划的历史演变也相当典型地反映了“山川形变”的原则和“表里山河”的特征。然而，就在清代，山西省行政区内却出现了一块颇有“犬牙交错”形态的区域，这就是归绥道（即口外诸厅）的设置。口外诸厅处于以归化、土默特为核心的长城以北的漠南蒙古地区，是整个蒙古地区较早推行内地行政区划建置的区域之一。
其时，这个地区应该称为“山西口外蒙古地区”，属于清代山西省行政区域的一部分。而时间推移到民国初年，口外地区才开始设“县”，并最终与山西省分离。
归绥道设置于乾隆六年（1741年），为山西省所辖四道（冀宁道、河东道、雁平道、归绥道）之一，从此这一地区成为山西省的重要组成部分。
归绥道隶属于山西省，自然有地理位置毗连的因素，但至关重要的原因是，在归绥道的建设过程中，山西移民功不可没，他们是将两个区域联系在一起的强有力的纽带。因为在口外六厅中，来自山西各地的移民在数量上占有明显的优势。如民国《归绥县志》称：“邑民其先多晋产，故亦多晋俗。”又云：“邑明代为蒙古人游牧民，谙达（即俺答）内附后，始有晋人来营商业。”也就是说，最早来到归绥地区从事耕商活动的正是山西人。《古丰识略》载：和林格尔厅“多系口内忻、代等州，祈（应为“祁”——作者注）县、太原、太谷、阳曲、大同、左云、平鲁等县民人租种蒙古地亩，在内居住。”光绪《新修清水河厅志》称：该厅“所有居民并无土著，大抵皆内地各州县人民流寓，而以附近边墙之偏关、平鲁二县人为尤多”。又如在托克托城中，来自山西各地的同乡民占有绝对多数（参见今堀城二《中国封建社会的构造》第三部第三编《托克托》）。据现代学者的实地调查证实：“萨拉奇（齐）的土著汉人，绝大部分来自山西北部，少数来自陕北”。（参见张清常《内蒙古萨拉奇（齐）汉语方言词汇一瞥》）既然入居这一地区的汉族平民以山西人为主，那么将这一毗连的新行政区归并于山西省管辖，自然是顺理成章之事。从这个意义上讲，汉族移民特别是山西移民实为推动该地区政区设置进展的原动力。
二、雍正以前仅为军事重镇
查雍正《山西通志》，山西省长城以北地区并没有设置行政区的记载。据嘉庆《重修一统志》“归化城六厅”建置沿革称：“本朝天聪六年，太宗皇帝来征察哈尔，驻跸归化城，土默特部落悉归顺。九年，以贝勒岳脱驻守归化城。康熙三十五年，圣祖仁皇帝自白塔驻跸于此，其官制有都统、协领等员，统理驻牧诸旗。”土默特及其周围地区归入清朝统治后，基本仿照满清八旗的制度，编立了土默特二旗及西二盟（乌兰察布盟与伊克昭盟），实行都统制或“札萨克”统领。这显然考虑到当地蒙古游牧民族的特点，带有浓厚的军事管制色彩，还不能与正式的行政区相提并论。这一阶段正处在满清王朝大力开疆拓土时期，统治者需要蒙古部族强有力的武装力量为其效力，为此，归化城一带的重要地位引起满清最高统治者的注意，特别是在对准格尔部的战争取得胜利后，归化城更成为清廷控制塞北地区的军事重镇。
三、官方行为促进了走西口移民潮
时值归化土默特地区开发时期，塞北地区的安定与大片宜于耕种的土地对长城以南的汉族平民具有强烈的吸引力。在清朝官府允许乃至鼓动下，影响深远的“走西口”移民潮初见端倪，不少山西汉民开始北上进入口外地区从事耕商活动，为该地区的开发带来了勃勃生机。乾隆年间的《察素齐重修关帝庙碑》记载：“自圣祖仁皇帝与将军扬古西征厄鲁特葛尔丹，乃招民出口耕种，旋于归化城通商。未几，耕者商者云集辐辏，归化城亦一大都会也。久之，而数里一邨，数十里一镇，于是有察素齐镇焉。”察素齐原是归化城西面的一个小镇，即今土默特左旗。这段文字清晰地勾勒出察素齐以及归化城一带村镇形成的概况。由此可知，汉族平民的北上是塞北城镇形成过程中最重要的因素，而城镇村落的出现与繁荣又是汉民北上最直接的成果。
当然，这一过程充满坎坷，远非一蹴而就。如《归绥识略·费扬古传》记云：“时归化城商贩初集，蒙古兵弁强攫货物，有索价者辄倚势凌暴，商民苦之。公至，力除其弊，有犯者即惩经法。……归绥人至今尸视之。”这说明当时作为塞上商业都会的归化城正在初步筹建之年，塞内的汉族商民开始向此地聚集。著名将领费扬古对于归化地区的商业发展及汉族移民的定居，成为至关重要的保障环节。
四、“旗厅并存，一区两制”的形成
据《古丰识略》卷二十八《宦绩篇》载：“雍正元年，因商民为建生祠，奏请改建文庙，设左右翼学，增设理事同知，招商劝农，教养兼备，为商贾十二行及农圃各村庄垦种之始。”清廷在山西口外蒙古地区设置归化城理事同知，宣告了归化城厅的建立，它隶属于山西朔平府，这是该地区行政区建置的最初尝试。这一尝试不是随性而为，而是为了满足这一地区开发及移民管理的需要。
上述《古丰识略》中的所谓“商民”，就是指北上进入该地区的汉族移民。可以想象，大量汉族平民的到来必然带来复杂的管理问题，主管蒙旗事务的都统自然会感到力不从心，而理事同知设置后，汉人之间的纠葛由理事同知全权处理，而蒙汉之间的诉讼则由都统派专员与同知协商解决。这也就是所谓“旗厅并存，一区两制”制度的开始。
从此，“旗厅并存，一区两制”制度就成为口外蒙古地区行政管理制度上最主要的特征。这种制度的核心便是民族分治，即对于统一区域内的不同民族实行不同的管理方式。毋庸置疑，这种“旗厅并存，一区两制”制度的产生，是不同民族在同一区域内从事不同生产、生活方式的社会客观现状所决定的，适应了蒙、汉等各民族在塞北地区和平共处的需要。可以肯定，假如没有汉族平民的北上及定居，也就不可能有这种制度的产生与持续。
归化城理事同知设置后，清朝官府开始在当地移民中实行牌甲制度。据《大清会典》载：“雍正八年（1730年）奏准山西、陕西边外蒙古地方，种地民人甚多，其间奸良难以分辨，应设立牌头四名，总甲一名。”这说明，这些移民尽管没有在当地正式入籍，但清朝官府已承认其合法的居留权。
乾隆元年（1736年），口外蒙古地区又设置了绥远城，成为该地区发展史上的一件大事。绥远城在归化城东北，后朔州右卫之建威将军移驻于此，作为归化地区及西二盟最高军事长官。后来，两翼旗都统事务也划归将军管理。建威将军原本驻守山西朔州，这种移防安排，反映了清政府在这一地区统治的强化，同时有利于山西与这一地区合为一体，归绥道与绥远将军的并存显然也是“旗厅并存，一区两制”制度新的表现形式。
另外，为加强对汉民的分治，清廷还派遣不少汉族官员到归绥道任职，山西崞县人张曾就是其中的代表之一。张曾为道光丁酉举人，钦赐军功二品，加布政使衔，署理陕西陇州知州，因故退隐归里。咸丰年间起用为绥远城厅、绥远将军府幕府师爷。后于光绪年间，由张之洞推荐，署理归绥道七厅。本文前面所引的《古丰识略》，就是张曾与归绥道道台钟秀于咸丰九年（1859年）联合纂写，此为首部归绥道志。本文前面所引的《归绥识略》，是张曾于咸丰十一年（1861年）初，在《古丰识略》的基础上增订重修的，改名为《归绥识略》，成为现今呼和浩特地区的第一部地方志书，开创了呼和浩特地区编撰方志的先河。
五、各厅具有不寻常的地位
“厅”的原意为官员的临时办公处。厅的设置创始于清朝，原本并非固定的政区单位。同知与通判原同为知府的佐官，由知府派出分管某地方，即名之为某厅，久之遂演变为一级固定的行政单位。清朝各厅都设于不便设置州县的特殊区域。同知为正五品，通判为正六品，都高于一般知县的品第，也显示出各厅不寻常的地位。
在增设绥远城理事同知的同时，清廷又将这一地区分为五路，增设协理通判分管，这无疑是开发与管理进一步深化的反映。如嘉庆《重修一统志》载：“（乾隆）二十五年增置归化、托克托城、清水河、萨拉奇（齐）、和林格尔通判五员，并属归绥道。二十九年，裁归化城通判，共为六厅。”此处所谓“增置”，其实是正式将五协理通判升为理事通判厅，上述“归化城六厅”包括绥远城同知，其范围与《绥乘》所称“口外五厅”完全一致。
同治、光绪以前，山西口外地区除归化城五厅外，还有丰镇、宁远二厅。这二厅先归属直隶宣化府，后又划归山西。依距离之远近，丰镇厅归大同府，宁远厅归朔平府。它们的建置也与汉族移民的聚集有着直接的关系。乾隆丰镇《龙王庙重修碑》称：“……如我丰川，古所谓沙漠地也，以牧畜为业。……雍正三年、乾隆三十一年接踵招垦，沙漠之地竟成沃壤之区，城垣开厅，得斯拓焉。”乾隆《大同府志》完全证实了上述说法，如云：“雍正三年，招民垦种，（丰镇）隶直隶张家口理事同知管理”。“（乾隆）三十年，经察哈尔都统奏请，将太仆寺空出牧厂余地，东起哈檀和硕，西至实巴尔台，迤长二百余里，召民以垦。”这样，丰、宁二厅与归化道五厅相加，就构成了山西“口外专辖地方者七厅”的局面。
六、归绥一带行政区划的重大突破
时间到了光绪年间，归绥道所属理事厅从“口外七厅”一跃增为“口外十二厅”。其原因为，口外七厅辖境较广，地处边境，蒙汉杂处，管理难度大。而扭转这一状况的有效手段之一就是缩小辖域，增置新厅。于是，这一时期便在“口外七厅”的基础上，增置兴和、五原、武川、陶林、东胜等五个新厅。这些新厅的官员均由山西各府州官员改任，这无疑有利于对当地山西移民的管理，也有助于加强山西内地与这一地区的联系。
政区改革的另一个步骤是将理事厅改为抚民厅，这一改革源自张之洞。光绪八年（1882年），张之洞就任山西巡抚，他到任不久即提出了将口外七厅改抚民兼理事的主张，并于光绪九年九月上《筹议七厅改制事宜折》，对改制的理由及重要事宜作了详细说明。他指出，“归化等七厅，宣云屏藩，漠南重镇，幅员荒阔，民蒙杂居，侨户逋粮，曩称难治，去省辽远，吏治不修”，改制已势在必行。抚民同知厅与理事同知厅的最大区别在于，理事同知的主要责任与权限在于处理汉民之间出现的诉讼与纠纷，无事则不理，并不涉及日常事务；而抚民同知则要与内地州县长官一样，全面负责汉民的管理。
然而，行政区划的改革也带来了新的问题，如新厅的增置意味着归绥道实际管辖地域的扩大。特别是在五原厅与东胜厅正式设置之后，归绥道的范围几乎覆盖了今天内蒙古自治区中部地区，其面积大致与山西口内地区相等，这自然为深入管理设置了难以逾越的障碍。在行政体制与管理能力没有根本改变的情况下，距离中心区越远，管理力度就会越弱。随着口外农业开发的深入，如果仍将这大片区域隶属于山西省管辖，显然不能适应形势发展的需要。所有这一切都为民国初年该地区与山西省分离以及改置县治做了充分的准备。
综上所述，归化城诸厅是清代山西省的一个特殊区域，其设置本身就是山西行政区划演变中的一个重大突破，与山西平民的北上及口外地区农业开发密切相关。清朝著名学者、山西五台人徐继畬对此曾有过精辟的阐述：“雁代以北为古边陲，戎马时来，保塞之民多贫瘠。我国家威德远播漠北漠南，蒙古各部悉编入八旗……承平日久，内地无业之民多负耒租垦草地，服贾者亦时以百货往。车驼往来，殊无限隔。生聚既多，蒙民交杂，乾隆中乃于其聚成都会之地，分设七厅，以兼理蒙民。……三晋之人种 地服贾者尤多，往往赤手起家成素封。”（《松龛全集·文集》卷二《诰封武翼都侯周公朴斋八十寿序》）
大量历史资料为我们提供了以下启示：
（一）口内汉族平民的北上，为边墙之外蒙古地区的治理带来了新的问题，提出了新的要求。原来都统及札萨克制度无法适应这一需要，所以，新的行政体制应运而生。
（二）有清一代，口外政区设置经过了一系列的演变，从归化城厅的出现到归绥道的建立，从理事厅到抚民厅，各厅的设置以及层级的确定，与当地汉族平民的移居规模相适应。
（三）成千上万的山西平民加入到“走西口”的行列中，归化、土默特等地区农业开发的主力军非山西移民莫属。再加上地缘关系，归绥道隶属山西省成为顺理成章之事，而这一归属又同时为山西平民的继续北上创造了更加良好的氛围。
所以说，山西口外蒙古地区政区建置不仅是经济开发的反映，也是移民运动进展的标志，而且是因时、因地、因情制宜的典范。
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