自高粱河之戰後，北宋對外擴張的腳步逐漸放緩，而為了抵禦周遭勢力的襲擾，北宋不得不建立和維持其龐大的禁軍和廂兵體系。自此之後，北宋就開始揹負其嚴峻的“冗兵”之害。

針對這一問題，宋神宗時期，宰相王安石推行“保甲法”，試圖以保甲鄉兵逐漸代替靡費甚多的禁軍和廂兵。

保甲法施行之後，保甲鄉兵逐漸由開封府所轄十七縣推行至全國，根據《宋會要輯稿》的記載，神宗一朝被編入保甲的保丁多達六百九十萬餘人。

如此規模的保甲規模，在歷史上堪稱空前絕後，然而，這支史無前例的鄉兵部隊卻並未能起到其推行者最初“漸習為兵, 與正軍相參”的軍事目的。相反，鄉兵的存在反而進一步激化了北宋朝堂上新舊黨人之間的矛盾，就連王安石之弟王安禮，也曾經數次上書反對，稱“民兵不習武事, 今驅之深入, 此不為寇所乘, 則凍餓而死爾”。

對於“保甲法”的詰難，使得素來有“拗相公”之稱的王安石也不免心灰意冷，這件事也成為他後期自辭相位的關鍵因素。那麼，成兵七百萬之巨地保甲法，究竟是為何而失效的呢？

筆者認為，保甲法崩潰的背後，並非某一股勢力或某一派黨人的刻意為之，相反，它的自我崩潰，是北宋中後期政治體系一系列弊端的集中爆發。

一、北宋推行保甲法的原因分析：“藏兵於民”和“保戶編籍”

自“澶淵之盟”後，北宋雖與遼國結成所謂“兄弟之國”，然而，面對曾經肆虐中原的虎狼之國，北宋仍舊不敢放鬆警惕，而隨著西夏、吐蕃等勢力的崛起，北宋所面臨的邊境危機，卻驟然間加劇。

為抗衡可能到來的軍事衝突，北宋不得不維持數量龐大的軍隊。太宗時期，北宋所招募募兵，不到二十萬人，而到了神宗繼位後，由於之前數代帝王的有意為之，此時的北宋，禁軍之數足有六十餘萬，而廂軍更是膨脹至百萬。

與之後的保甲鄉兵相比，神宗初年的禁軍和廂兵，其軍餉的消耗實在令人咋舌，時任秘書省校書郎的蘇轍，就曾經在他所上《上皇帝書》中言道“土兵一人，其材力，足以當禁軍三人，禁軍一人，其察給足以贍土兵三人”。

所謂的“材力”，在這裡特指士兵的戰力，而這裡的“土兵”，即早在真宗時期就開始在河北等地招募的“義勇”和“民壯”。他們大多自當地百姓中招募而來，由於負有守土之責，其戰意和士氣相較於北宋禁軍也不遑多讓。而這些“土兵”也是保甲鄉兵最初的濫觴。

由此可見，北宋禁軍與廂軍不僅靡費甚多，而且由於士氣低靡，往往是“可戰之士, 十無二三”。這種情況的出現，促使宋神宗開始尋找替代他們的選擇。

事實上，在神宗初年，對於北宋募兵戰力衰退之弊，除王安石外，神宗朝的諸位大臣也提出了諸多建議，譬如司馬光等人，就曾經建議緩緩裁軍，並以新軍代之。

但這些人中，王安石所提出的“保甲法”，因為其中主張的“與募兵相參，則可以消募兵驕志”的觀點，最終獲得了神宗的青睞。這就意味著，在王安石最初推行“保甲法”時，是希望以鄉兵作為預備兵，逐漸同化和整飭募兵士氣低落的現實情況。

於此同時，我們還應當注意，這些經過初級軍事訓練的鄉兵，另一項重要作用其實是為宋朝建立更加嚴密的基層治安和管理體系，以此來改變唐末均田制崩壞之後，百姓流離飄零，難以收管入籍的現狀。

從這點上來看，保甲法本身有著“藏兵於民”和“保戶編籍”兩項重要的作用。

二、保甲法失效的原因分析

實事求是的講，王安石等人對於保甲法的推行極為重視，對於保甲範圍內保丁可能出現的種種可能也有著極為細緻的考慮，

為了保證保甲制度的順利推行，新法要求以“十家為一小保，五十家為一大保，十大保為一都保”，將當地百姓編入保甲內。而無論是“小保”、“大保”還是“都保”，都由專人負責統籌和調停，根據規模不同分別稱之為正副“保長”、“大保長”、“保正”。

這種層層累加的結構設置，可以更加清晰明瞭的進行職責劃分，而被編入“保”的保戶，則需要按照男丁的數量派出“保丁”參加軍事訓練。這種“藏兵於民”的方式，效仿了先秦時期徵兵制的一些特點，對於長期受戰爭威脅的宋朝來說，這一制度的建立看上去的確有助於減輕政府在軍事方面的財政負擔。

然而，這一制度雖然看上去有著種種優點，然而在其推行過程中，一系列意料之外的事態卻將之推往眾人未曾預料到的另一面。

（一）組織不當

保甲法對於鄉兵的裝備有著明確的規定，“每十人一小保，中三人或五人須要弓箭，縣吏督責，無者有刑”。這就意味著，這些弓箭需要由保丁自行籌備，誠然，唐代的府兵制中，的確有士兵自備武器裝備的規定，然而府兵自備兵器糧餉，是因為其本身就有著由國家授予的耕田作為經濟補償，反觀宋代保丁，雖需出丁結保，然而對於這些保丁的軍資，國家卻全無經濟補償進行均衡。正因如此，宋代保丁的經濟實力根本無法與唐代府兵相比。

在宋代，一張可堪一用的弓箭，價值接近兩貫銅錢，而作為消耗品的箭矢，一支更是要六七十銅錢。生活在社會底層的農民，又如何能籌措這樣的軍備用於訓練和征戰？

國家希望通過鄉兵代替募兵，以減少軍費開支的消耗，然而卻在實際操作中，將這些軍費的消耗轉嫁給經濟基礎更為脆弱的農戶，這種舉措的出現，無疑是保甲法推行者的嚴重失誤。

正因如此，許多保丁在一開始就沒有可以使用的武器，而與此同時，本應被當做重中之重的軍事訓練，同樣成了保丁們最難以接受的任務。

保甲法的施行中，一個重要的任務便是強化對保丁的軍事訓練，這也是將“保丁”轉變為鄉兵的重要途徑。若無充足的軍事訓練，那麼毫無紀律和配合可言的保丁，在戰場上不僅難以效命，更容易成為宋軍軍陣當中最為脆弱的一環，一旦遭遇攻擊，倉皇失措而又毫無士氣的部隊，往往會成為全軍士氣崩潰的發端。

然而，保丁的雙重身份使得軍事訓練這一基本任務的完成也成了問題。對於農民來說，農事的重要程度與身家性命休慼相關

這一政策失誤帶來的影響極為嚴重，熙寧六年，僅酸麥、陽武、封邱三地有千餘農民進司農寺上告，要求暫緩當地保丁的軍事校閱，原因就是這些軍事訓練的時間與農時相沖。

面對此等情形，即使是對於保甲法寄予厚望的宋神宗也不得不承認“今正當農時，非次追集， 於百姓實為不便”。

然而實際上，雖然宋神宗就此事下令，要求各地 “自今仍毋得禁民越訴”，然而，就之後的事態發展來看，因保甲法施行而導致各地百姓“耕耘收穫稼稽之業幾近廢”的問題，並未因其本人“許 於限外接訴狀以聞”的開明政策而有所減少。而這種種不合常理的情形背後，其實隱藏著變法期間最為嚴峻的政治傾軋。

客觀來講，保甲法這一制度，雖然在推行之初有著種種問題存在，但在當時的環境下，變法初期深得神宗皇帝信任的王安石，的確有著改革和變法的可能。然而，由於新舊黨之間難以調和的矛盾衝突，這樣的改革可能，也被人們所葬送。

保甲法作為王安石變法過程中，最為核心的幾項政策之一，在其推行過程中，不免成為變法一黨與舊黨之間攻訐和爭論的重點。這種由政見不和繼而演變為政治傾軋的情形，實在是令人感到嘆息。

王安石對於新黨的打壓，在後世的一些人眼中，是其排除異己的表現，但若是在當時看來，這一舉動也是其推行新法所不得不行的舉措。但它所帶來的弊端，也因此而顯現，

相反，投機者們卻多半以施行新法作為其攀附新黨的“終南捷徑”，這種完全無視實際條件的舉措，才是各地新黨官員一味求快求效的原因所在。他們在非農閒之時組織保丁校閱訓練的事件屢禁不止，“父子聚首好泣”則成了當時地方上最令人揪心的畫面。

（二）制度失衡

如果說，新黨對於保甲法的推行，在客觀上存在著組織不當的問題，那麼由此衍生的基層制度失衡則進一步惡化了保甲法推行後保丁們的生存環境。

在前文我們提到，保甲法中最基層的組織架構裡，有正副“保長”、“大保長”、“保正”之職。以上層統治者的眼光來看，無論是僅統管十戶的保長，還是可以制約百戶都保的保正，僅僅只是整個官僚機構中最為微末的基層管理者。

然而，若是我們代入當時一個普通人的視角來看，結果可能恰恰相反，這些保長無論管轄人數多寡，在其職權範圍內，其權利的邊際幾乎是無窮無盡的。

同樣以當時的校閱訓練為例，為了使軍事訓練普及至地方保丁，同時又達到降低訓練耗費的目的，宋廷專以大保長為教頭，為其所轄保丁進行訓練。這也使得這些大保長成了保甲法中最基礎的訓練人員，為此，宋神宗規定，為這些大保長提供“月給三千, 日給食, 官予器械、戰袍, 又具銀、酒醪以為賞犒”等優渥待遇。

然而這些大保長也因此獲得了對保丁軍事訓練的指導和管理之權，這種權力的下放，卻毫無監督和管理機制進行維持，一些保長自此成為地方上橫行無忌的“虎狼”。

以前文提及的保丁“弓箭自備”一事為例，何人需要自籌弓箭，完全取決於保長一人，而除了弓箭外，射垛、更鼓等用於軍事訓練和日常巡查的物資，也同樣是由保長負責安排統籌安排任務，一旦這些保長們用此權力打壓保丁，後者就只能疲於奔命，或者破財免災。

《宋史紀事本末》中提到“鄉民既憂無錢買弓箭，加之傳惑，恐徙戍邊”的情況表明，這樣的擔憂絕非杞人憂天。事實上，這也是新黨黨人質疑保甲法成效時，最常提及的一件事由，譬如司馬光，就曾經不無憂慮的說過：

“保正保長, 依倚弄權, 坐索供給, 多責賂遺,小不副意, 妄加鞭撻, 蠶食行伍, 不知紀極。中下之民, 罄家所有, 侵肌削骨, 無以供億。愁苦困弊, 靡所投訴”。

令人惋惜的是，這樣的事態卻並非只在宋朝出現，保甲法雖然在王安石變法失敗後被廢止，然而，到得明清時期，“保甲”制度卻成為政府控制和管理地方的重要制度架構，而負責保甲之責的基層管理者同樣被稱之為“保長”。

這一時期的保甲制度，同樣未能完全根治基層制度失衡的問題，“假公濟私, 藉報恩怨”的情形屢禁不止，這也是後來“保長”一詞逐漸汙名化的原因之一。

（三）君臣相忌

在古代，一種制度能否順利推行，往往也與其推行者是否能得到君王的信任有關。而宋神宗與王安石之間的關係變化，也由此成了保甲法最終崩潰的重要原因。

王安石“富國強兵”之說，是熙寧變法得以為宋神宗所青睞的重要原因，後者在熙寧元年召見王安石時，曾經感慨道：“朕自視眇躬，恐無以副聊此意。可悉意輔朕，庶同躋此道”。這種君臣相得的局面，實在是難能可貴。

然而我們還必須注意到，王安石與宋神宗之間，並非沒有政見上的分歧，與王安石“富國強兵”之說不同，身為宋朝統治者的神宗皇帝，他真正關心的，是如何強化中央，至於民間是否能得到變法的惠及，其實並不是神宗最核心的考量。

司馬光

而這也是王安石變法後期神宗屢屢掣肘的原因所在，從熙寧六年開始，王安石變法開始逐漸為舊黨所惡，而兩者之間的矛盾更是逐漸不可調和，舊黨對於新政的抵制，在“青苗法”、“保甲法”、“保馬法”三事上體現得最為強烈。

然而即使是這樣，崇尚制衡之道的宋神宗，不顧王安石激烈反對，

當然，宋神宗對於王安石的種種猜忌，其實也與王安石的一系列做法有關，這位被梁啟超稱為“堯舜禹之後惟一完人”的北宋宰相，在變法一事上表現出了種種捨我其誰的自信，這種自信，依然達到了“過猶不及”的程度，這也是其“拗相公”外號的由來。

這種“勇於有為，吝於改過”的心性，使得這位譭譽參半的名臣在招致舊派反對時，非但未曾躬身自查，反而將他們視為政敵，這種狀況，也加深了宋神宗與王安石之間的君臣相疑。

如果我們回到當時的場景重新審視兩人之間的關係，就會發現，“制置三司條例司”的裁撤絕對是兩者間信任出現裂痕的重要原因。

“制置三司條例司”本身是為新法施行而設置的非常規機構，其設立之初的意義便是改革原本低效的官僚機構，但這也在事實上侵奪了三司的職權。

事實上，在保甲法推行過程中，宋神宗的猶疑和動搖，同樣成為了之後舊黨反擊和打壓新黨革新之政的關鍵因素。

三、結語

從結果上來看，保甲鄉兵的出現，並未改變宋朝軍隊戰力衰弱的本質，而隨著王安石罷相，已然名存實亡的保甲法更是成為了一個歷史名詞。可以說，神宗時期將近七百萬的保丁，不僅未能成為北宋抵擋周邊勢力的重要軍事力量，反而在這一系列改革中深受“保甲法”之害。這種情形的出現，並不能簡單歸咎於新舊黨人之中某一派的“倒行逆施”，更不能當做是陰謀家們引於幕後故意為之的結果。

相反，保甲法“藏兵於民”的制度基礎，本身就存在著一定的制度缺陷，它寄希望於通過對於軍耗的風險轉嫁來降低政府的財政負擔，但卻成為了基層管理者們“殘民以逞”的工具，而新舊兩黨之間的衝突，更是使得保甲法的推行與否變成了多數派的政治投機，而原本對王安石頂力支持的宋神宗，出於制衡目的的一系列行為，同樣成了保甲法屢遭詰難的原因。

可以說，保甲法這一制度，在推行的過程中，逐漸異化為一個政治符號，而它最初“藏兵於民”的軍事目的，反而無人在意。

參考文獻：

1、《宋史》

2、《續資治通鑑長編》

3、《宋會要輯稿》

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