導讀：
當前金融風險是在國際金融危機影響擴散的背景下，我國經濟週期性、結構性、體制性矛盾疊加的結果
作者｜王景武「中國人民銀行金融穩定局局長」
文章｜《中國金融》2020年第2期
防範化解重大風險攻堅戰，是黨的十九大提出的全面建成小康社會“三大攻堅戰”的首要戰役。習近平總書記指出，打好防範化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險。人民銀行認真學習貫徹習近平總書記系列講話精神，貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央對防範金融風險的一系列決策部署，以防範化解重大金融風險攻堅戰為統領，堅持穩中求進工作總基調，不斷強化底線思維和風險意識，堅決守住不發生系統性風險的底線。
防範化解重大金融風險取得階段性成效
面對當前外部環境的深刻變化和國內經濟金融結構性矛盾凸顯的局面，黨中央、國務院做出打好防範化解重大金融風險攻堅戰的重要決策部署，提出“穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈”的基本方針。人民銀行會同相關部門，按照攻堅戰總體要求，針對不同風險分類施策，對威脅金融穩定的重點領域風險，及時“精準拆彈”；對近期一段時間可能持續存在的風險，採取主動措施逐步化解，實現“慢撒氣、軟著陸”；對體制機制性不足，持續推動監管改革，加快“補短板”；對將來可能顯現的“黑天鵝”和“灰犀牛”風險，強化風險監測評估，充實政策“工具箱”，做好風險處置預案。同時，在風險化解和處置過程中，把握政策節奏和力度，適時預調微調，有效保障了金融市場和金融機構的平穩運行。
有效穩住宏觀槓桿率
一是宏觀上管好貨幣總閘門。實施好穩健的貨幣政策，強化逆週期調節，2019年9月末，M2同比增長8.4%，社會融資規模存量同比增長10.8%，與名義GDP增速基本匹配，為經濟平穩健康運行和防範風險營造了適宜的貨幣金融環境。二是推動企業降槓桿。推動市場化債轉股相關文件順利出臺，定向降低存款準備金率，釋放5000億元資金用於支持市場化法治化債轉股。截至2019年第三季度末，定向降準覆蓋的17家商業銀行債轉股投資規模6466億元，涉及企業292家，其中定向降準後新增投資4028億元，是上年同期投資規模的1.5倍；新增轉股企業208家，是上年同期企業數的2.1倍。三是合理控制居民部門槓桿過快增長。加強房地產金融審慎管理，督促商業銀行合理管控個人住房貸款增長，打擊“首付貸”等違規行為。截至2019年第三季度末，個人住房貸款餘額29.05萬億元，同比增長16.8%，較2016年高位已回落近21個百分點。
四是配合化解地方政府隱性債務。支持相關部門出臺規範融資平臺債務融資的文件，進一步規範地方政府融資行為，支持地方政府債券發行，優化地方政府債務結構。總體看，各項政策措施成效逐步顯現，宏觀槓桿率高速增長勢頭得到初步遏制。控制影子銀行業務無序發展勢頭
一是牽頭制定出臺《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見》，在制度層面解決監管套利、剛性兌付等金融亂象，推動金融機構資產管理業務在過渡期內平穩轉型，逐步迴歸代客理財本源。二是將同業存單納入宏觀審慎評估（MPA），引導金融機構加強同業負債管理和自我約束，促進同業存單市場規範健康發展。三是發佈《關於進一步規範貨幣市場基金互聯網銷售、贖回相關服務的指導意見》，對具有系統性影響的貨幣市場基金加強監管，緩解貨幣市場基金流動性管理壓力。去年以來，多層嵌套的通道業務明顯收縮，以錢炒錢、資金空轉等現象得到一定遏制，影子銀行風險逐步收斂。
精準處置重點領域風險
人民銀行和監管部門平穩有序推進了一些風險已暴露、具有系統性影響的重點機構的風險處置工作。為保護存款人和其他客戶合法權益，人民銀行、銀保監會依法於2019年5月24日果斷對包商銀行實施接管。在各方共同努力下，接管託管工作進展順利，包商銀行正常經營，未出現客戶擠兌等群體性事件，大額債權收購與轉讓、清產核資相關工作已經順利完成，下一步工作正在有序推進。總體看，果斷實施接管發揮了及時“止血”作用，避免了包商銀行風險進一步惡化。存款保險基金出資、人民銀行提供資金支持，以收購大額債權方式處置包商銀行風險，是較為穩妥的處置方式，既最大限度保護了客戶合法權益，避免了客戶擠兌和風險向眾多交易對手擴散，又依法依規打破了剛性兌付，實現對部分機構激進行為的糾偏，進而強化市場紀律。
大力整頓金融秩序
一是持續開展互聯網金融風險專項整治，重點做好網絡借貸領域風險化解。網絡借貸機構已經減少4000多家，國內173家虛擬貨幣交易平臺已全部無風險退出，股權眾籌、互聯網保險等領域整治工作基本完成。二是完成非銀行支付服務市場專項整治工作。組建網聯平臺，開展“斷直連”和備付金集中存管工作，持續打擊無證經營支付業務行為，整頓非銀行支付服務市場秩序。三是繼續嚴厲打擊非法集資活動，穩步推進各類交易場所清理整頓工作。
積極防範金融市場異常波動和外部衝擊風險
一是有序處置民營企業債券違約事件，逐步打破債券市場剛性兌付，強化債券市場監管，完善違約債券市場化處置機制，減少風險集聚。二是 積極穩妥化解股票市場風險，穩步推進股票質押風險紓解工作，通過設立專項基金、專項資管計劃等市場化方式化解存量風險。三是適時通過定向降準、中期借貸便利等多種貨幣政策工具向中小金融機構提供結構性的流動性支持，及時阻斷風險傳染。四是適時調整遠期售匯風險準備金政策，通過重啟“逆週期因子”等方式，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定，維護外匯市場平穩運行。五是密切監測國際經濟金融形勢變化，充實應對外部衝擊的“工具箱”，及時穩定和提振投資者信心。
補齊監管制度短板
推動推出科創板並試點註冊制，大幅放寬銀行、證券、保險業市場準入。出臺資管新規及配套實施細則，整治金融市場亂象，防範影子銀行風險。發佈《關於加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》，防範實業風險與金融業風險交叉傳遞。發佈《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，防範金融機構“大而不能倒”風險。研究制訂金融控股公司監督管理試行辦法，開展模擬監管試點。
金融風險的成因
當前，全球經濟金融動盪源和風險點仍在增多，國內經濟下行壓力有所加大，潛在風險可能持續暴露。在防範和化解金融風險的實踐中，我們對風險的成因有了更深層次的認識。當前金融風險是在國際金融危機影響擴散的背景下，我國經濟週期性、結構性、體制性矛盾疊加的結果。具體而言，主要包括以下幾個方面。
一是市場經濟體制不完善，實體經濟結構性供需失衡、金融與實體經濟失衡。當前國有企業改革沒有完全到位，企業缺乏財務硬約束，市場缺乏出清機制，財稅體制和地方政府債務融資體制不完善，房地產市場發展長效機制尚未建立。傳統增長模式下，經濟增長過度依賴債務融資，引發產能過剩、高槓杆、房價高企等問題，在經濟高速增長時期易被掩蓋，但在經濟下行和結構調整壓力下則“水落石出”。
二是金融治理機制仍存在不足。宏觀審慎政策框架不夠健全，金融風險和問題機構處置方面的法律法規仍不完善，中央和地方、部分業務和產品監管權責不清。微觀監管有效性需進一步提高，以及早對金融機構偏離監管要求的經營行為進行糾偏。個別地方政府在推動發展的同時忽視、輕視了風險防範，在一定程度上導致了金融風險的形成和積累。
三是部分金融機構偏離初心和主業，公司治理不完善。近年來，一些金融機構發展理念偏離初心和主業，盲目貪快求大，投機行為增多。部分金融機構黨委主要負責人未能有效發揮帶頭作用，選人用人不當，重規模、輕風險。金融機構公司治理薄弱，“三會一層”履職不到位，缺乏有效的制衡機制。
四是外部不確定性因素增多，經濟下行壓力加大。當前世界經濟運行的深層次矛盾尚未根本解決，經濟增長持續放緩，全球動盪源和風險點增多，特別是中美經貿摩擦可能仍將長期化、複雜化。從國內來看，投資趨於謹慎，消費增長面臨挑戰，出口增長乏力。外部不確定性與國內經濟下行壓力加大疊加影響，成為金融風險“水落石出”的“催化劑”。
將防範化解重大金融風險攻堅戰向縱深推進
下一步，人民銀行將繼續堅持穩中求進總基調，鞏固攻堅戰前期取得的階段性成果，堅持既定方針政策，調整優化思路和舉措，牢牢抓住重點風險和任務，更加註重在穩增長的基礎上和推動高質量發展中防風險，將防範化解重大金融風險攻堅戰向縱深推進。
一是加強和完善宏觀調控，深化金融供給側結構性改革。繼續實施好穩健的貨幣政策，加強逆週期調節，保持流動性合理充裕和社會融資規模合理增長。深化金融供給側結構性改革，優化金融體系結構，提升金融體系的適應性、競爭力和普惠性。
二是精準處置重點領域風險，全面整頓金融秩序。繼續有序處置重點機構風險，著力化解地方中小金融機構風險。繼續開展網絡借貸等互聯網金融風險專項整治，嚴厲打擊非法集資等非法金融活動，大力整頓金融秩序。
三是進一步明確和壓實各方責任，形成風險處置合力。壓實金融機構主體責任，督促其完善公司治理，加強內控管理，守住防範化解風險的第一道防線。地方政府要切實履行屬地風險處置責任和維穩責任，妥善處置轄區高風險金融機構。金融監管部門要強化監管責任，穩妥化解局部性、結構性風險。人民銀行要牽頭拿總、統籌協調，承擔好最後貸款人職責，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
四是補齊監管制度短板，加強金融監管。加快出臺金融控股公司監督管理試行辦法，制定系統重要性金融機構監管實施細則，完善金融基礎設施監管制度，推動修訂《中國人民銀行法》等基礎性金融法律制度，加強打擊非法金融活動等重點領域的立法工作。積極探索以存款保險為平臺，建立市場化法治化的金融機構退出機制。
五是務實推動金融業改革開放，防範金融市場異常波動和外部衝擊風險。加大金融領域改革開放力度，確保已出臺措施的具體落地。紮實做好“六穩”工作，完善外部衝擊應對措施。穩步推進人民幣國際化和資本項目可兌換。進一步擴大金融業高水平雙向開放，鼓勵境外金融機構和資金進入境內金融市場，提升我國金融體系的活力和競爭力。
六是加強系統性風險監測，完善機制性建設。不斷完善各類金融機構和具有融資功能的非金融機構日常監測及報告制度，完善系統性金融風險的監測評估體系，高度重視跨市場金融風險的監測、評估和防範，穩步開展央行金融機構評級和壓力測試。加強對大型有問題企業的風險監測，及時處理重大風險事件，增強對宏觀經濟形勢、區域金融風險及特定行業趨勢的研判。
關於做好防範化解金融風險工作的思考
當前世界面臨百年未有之大變局，國內外形勢愈發複雜，金融穩定工作面臨的挑戰十分艱鉅，這就更需要我們不斷提高履職能力，對防範化解金融風險的戰略任務和工作方法有深入思考和領會。
一是要“不忘初心”，堅持黨的集中統一領導。防範化解重大金融風險攻堅戰是黨中央統一部署的一場至關重要的戰役。打好這場攻堅戰，必須要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，始終堅持黨對金融工作的集中統一領導，不忘維護人民根本利益的初心，從全局和戰略高度理解和貫徹攻堅戰相關要求。越是形勢複雜、挑戰嚴峻，越要聽從黨中央號令，做到令行禁止，不能各行其是。
二是要“掛圖作戰”，強化責任擔當。2020年是攻堅戰收官之年，各地區各部門應按照職責分工切實負起責任。對於攻堅戰的各項任務部署，我們要進行“掛圖作戰，倒排工期”，本著對黨和人民事業負責任的態度，主動作為，敢於擔當，不能推諉責任，不能“擊鼓傳花”任由風險蔓延和傳遞。要加強政策統籌協調，形成各方合力，共同實現防範化解金融風險的目標。
三是不搞“一刀切”，要依法合規、與時俱進。防範化解重大金融風險，要樹立哲學思維，根據具體情況化解處置風險，不能侷限於一個方案、一種模式，搞“一刀切”。要在依法合規的基礎上，以有效防控風險為目標，以成本最小化為原則，綜合考量多種工作方法和方案，不能因為教條而僵化不前，對風險束手無策，導致風險擴散甚至加劇。
四是“以不變應萬變”，在改革開放中防範化解風險。面對當前複雜的內外部環境，要始終堅持幹好自己的事，“以不變應萬變”。要堅持以改革開放促發展，以改革開放防風險，用積極、可持續的方法構造風險防控長效機制。要繼續完善社會主義市場經濟的基礎性制度，做好“夯基壘臺，四梁八柱”性的改革工作，補齊制度短板。繼續推動金融開放，激發市場主體活力，打造一個規範、透明、開放、有活力、有韌性的金融市場。■
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