金光耀，復旦大學歷史學系教授，博士生導師，兼任復旦大學中華文明國際研究中心主任、復旦大學亞洲研究中心主任。研究方向中華民國外交史、共和國史、知青史。本文初刊於《中國社會科學》2003年第6期。
中國參與聯合國的創建是20世紀中國對外關係史上的重要事件。以往中外關係史的研究對這一課題缺少應有的重視，近年來一些學者圍繞中國對聯合國成立所做出的貢獻等問題進行了研究，但仍有不少問題有待進一步的深入討論。本文擬對國民政府在參與聯合國創建過程中，圍繞聯合國的基本架構與中國在其中的地位所展開的政策討論和決策過程，以及中國將自己對聯合國的構想向敦巴頓橡樹園會議和舊金山會議提出的情況作一探討，以求對國民政府有關聯合國的設想及對中國大國地位的認識有一具體瞭解。
一、國民政府對戰後國際組織的最初考慮
國民政府是在太平洋戰爭爆發後開始考慮在戰後參與建立一個維護世界和平與安全秩序的國際組織的。在此之前，基於對國際聯盟的失望，國民政府及國民黨有過在戰後應產生集體安全組織的提法，但這只是一般性的呼籲，並沒有進行過正式決策前通常應有的政策討論，也未有相關議案，更沒有落實到決策的層面。在簽署《聯合國家宣言》後，戰後國際組織問題進入國民政府外交決策層的考慮之中。
1942年6月間，國防最高委員會屬下的國際問題討論會在對戰後國際組織問題討論後，擬定了一份《國際集團會公約草案》。這是中國關於戰後國際組織的第一份政策文件，集中了眾多國際事務專家的意見。7月4日，國防最高委員會秘書長同時也是國際問題討論會主任的王寵惠將這份草案呈交蔣介石。草案首先檢討國際聯盟失敗的教訓及其對戰後國際組織的啟示，認為國聯未能盡維護和平之責的原因有三：其一，國聯盟約與對德、奧和約兩者牽連，致使戰敗國敵視國聯，因此此次戰後和平機構之新組織法必須與和約分開，單獨成立；其二，國聯組織欠缺、權力過小，無法強制實行制裁措施，今後國際和平機構首先須從健全機構擴大職權做起；其三，各國對國聯缺乏信心，而美、德、日不在其中，缺少普遍性，因此須加強各國合作。
基於以上原因，國際問題討論會認為，國聯盟約應予廢棄，而另訂國際集團會公約，並根據世界局勢從中國的立場出發擬定了草案。該草案共25節，闡述了被稱之為國際集團會的新國際組織的基本原則、組織構成、運作規程等內容。在對草案要點所作的總說明中，國際討論會指出所構想中的國際組織介於國聯與世界統一國家之間，“較之國際聯盟，其地位已大見增強，但與‘世界國家’之程度相距尚遠”，但“循此而進，將來不難演變為一真正之世界國家”。擬議中的新的國際組織與原來的國聯有兩個重要的不同之處。第一個不同是機構設置的變更，包括理事會改為常設，成為集團會重心，以便隨時執行制裁、處理重大問題；另增設軍縮與經濟合作兩委員會，分別掌理軍縮與國際經濟事宜；至於理事會成員的確定，國際問題討論會自稱“頗費斟酌”，因為“若所有理事完全指定，易滋紛爭，若完全選舉，則小國眾多，難免操縱”，因此最後確定“兼採指定與選舉方式”，“理事會由人口最多之八會員國與其他七會員國組成”，前者由大會指定，後者由大會選出；此外，該草案提出，新的國際組織應設國際警察。第二個不同之處是組織內製度和運作程序上的變更。首先是廢除國聯盟約任何決議須一致通過的原則，規定出席代表2/3同意即可通過；其次針對國聯的弊端，強調對制裁的實施，包括設置經濟軍事兩參謀團，負責制定制裁辦法，以及設置國際警察，負責實行制裁之決議。
至於新國際組織的成立，國際問題討論會認為“應取漸進方式，不宜操之過急”。具體而言，就是戰後先開和會，其討論範圍僅限於和約。和約成立後，由中、英、美、蘇及其他盟國共同擔任和約之執行。待世界秩序大體恢復後，再由中、英、美、蘇發起召集永久和平會議，討論集團會公約。這份草案主要從總結國聯面對侵略和戰爭束手無策的經驗教訓出發，力圖糾正國聯在體制上存在的先天缺陷，強調新的國際組織必須在組織和制度上確保能夠對侵略行為實施有效的制裁，並因此加強了理事會的職能。而國際組織最終將演變為世界國家，則顯示出制訂者對國際事務的理想主義看法。但該草案並不認為成立這樣一個國際組織是迫在眉睫的事情。不過它明確表示中國應與美、英、蘇一起承擔召集人的責任，即《聯合國家宣言》簽署時形成的四個大國對發起新的國際組織應起特殊作用，而在新的國際組織中中國因為人口眾多仍應起重要作用。
1942年下半年世界大戰戰局發生有利於盟國的變化後，美國也開始考慮戰後世界的安排問題。羅斯福總統設想在戰後建立一個維護和平的世界性組織，由美、英、蘇、中四大國在其中起支配作用。1943年8月上旬，國務卿赫爾及國務院的顧問們就建立這樣一個國際組織擬定了一份四國宣言草案。草案經正在魁北克舉行美英首腦會議的羅斯福、丘吉爾認可後，分送斯大林和正在美國的宋子文徵求意見。
美國在將四國宣言草案送交宋子文時口頭說明，宣言草案將列入10月下旬在莫斯科召開的美、英、蘇三國外長會議議程，中國政府對該草案“如有意見或評論須要向美國政府表示者，當為美國政府歡迎”。該草案關於國際組織的內容為：“有於最早可能實現之日期，成立一普遍國際組織之必要。以各國平等之原則為根據，無論大國小國，均可為會員，以維持國際和平與安全。”蔣介石在接宋子文報告後，批示將宣言草案交軍事委員會參事室研究。國民政府軍事委員會參事室主任王世傑研究後認為，該草案內容“對我均甚有利”，但“蘇聯對日尚保持中立關係，蘇方對我國參加此項宣言，尚難免不持異議”，因此，他向蔣介石建議：“我方似不宜於此時增提任何條件，我方政策在力求此項草約得經四國同意迅速成立。”蔣介石表示同意。
10月30日，美、英、蘇三國莫斯科外長會議結束。中國雖未與會，但在美國提議並堅持下一同簽署了會議通過的《關於普遍安全的宣言》。宣言向全世界宣告，四國將繼續對軸心國的戰爭，直至軸心國無條件投降，並根據一切愛好和平國家主權平等的原則，建立一個普遍性的國際組織，以維持國際和平與安全。這樣，美、英、蘇、中四國首次明確表示共同建立一個新的國際組織，並確立了四大國為該國際組織重心的設想，從而奠定了日後聯合國的最初基礎。對中國而言，這也是在《聯合國家宣言》之後進一步確認了中國作為四強之一的地位。11月2日蔣介石致電羅斯福總統，對美國所起的作用表示感謝。中國由此承擔起與美、英、蘇三國共同參與建立新的國際組織的義務與責任。
四國宣言剛簽署，中、美、英三國就決定於11月下旬在開羅舉行首腦會晤。為出席開羅會議，國民政府軍事委員會參事室與國防最高委員會秘書廳分別準備了中國擬在會議上所提問題的方案。這兩個方案均涉及戰時與戰後的許多問題，其中包括對國際組織的建議。由軍委會參事室主任王世傑主持起草的方案指出，四國宣言規定，戰爭結束至普遍安全制度建立以前，四國政府應彼此協商並採取共同行動，但目前四國間並無任何常設機構，而聯合國(此處指《聯合國家宣言》所有簽字國———引者注)間也無任何機構。該方案認為，如無這類機構，中蘇間的問題及隨戰事演進可能出現的其他問題將無中間機構幫助解決。但是聯合國總機構的成立須經多國協商，頭緒多，費時長，因此中國政府應主張及早成立四國機構。這一機構常設於華盛頓，但有時也可在倫敦、重慶或莫斯科開會，同時四國機構也應負責聯合國總機構的籌建。這一方案對聯合國機構也提出了粗略的設想，即按美國提議由11國組成一執行機關，而由美、英、中、蘇任主席團。，國防最高委員會秘書廳的方案有關國際組織的內容則較為簡略，僅提出，在和約成立後集體安全制度建立前，聯合國家應有一共同組織，執行解除侵略國武裝、監督和約之履行、復興戰區、維持和平等任務。蔣介石對這兩個方案十分重視，在赴開羅前將國際政治組織列為與美英首腦會談中應注意的7個問題中的一個。開羅會議期間，王寵惠擬成《關於設立四國機構或聯合國機構問題》節略，作為蔣介石個人意見送交美方。
上述兩個方案尤其是軍委會參事室的方案與前述國際問題討論會提交的國際集團會公約草案相比，一個重要的變化是將戰後建立改為戰時先建立過渡組織，即提出在新的國際組織正式成立前先建立四大國常設機構，承擔與世界安全相關的責任。這一變化一方面是因為擔憂中蘇間出現問題及隨戰事演進發生其他問題，而有這樣一個機構則有助於問題的解決，另一方面則是由於美英在莫斯科宣言後均傾向於在大戰結束前就建立這樣一個機構。但這一方案沿襲了國際問題討論會方案的一個重要主張，即維持包括中國在內的四大國在國際事務中的特殊地位，這是中國對新的國際組織的基本立場。
二、敦巴頓橡樹園會議前夕的各種方案
莫斯科四國宣言簽署後，大國間關於國際組織的籌建提上議事日程。1944年5月，美國政府制定了一個初步計劃，擬邀請中國、英國、蘇聯赴華盛頓附近的敦巴頓橡樹園開會，具體商討籌建事宜。蔣介石獲悉後於6月2日致電羅斯福，表示對此“極為欣慰”，“蓋東方人民如無代表，則此會議將對於世界之一半人類失去其意義”，儼然以東方人民代表自居，並表明“中國向來主張早日成立此種機構，如其可能，並望在戰時結束以前成立”。但由於蘇聯以尚未與日本開戰為由，不願與中國坐在一張會議桌上，最後會議只得採取開羅會議模式，即第一階段為美、英、蘇三國會議，第二階段為美、英、中三國會議。7月10日，魏道明將這一安排報告重慶，蔣介石批示“應可贊成”。
接受參加敦巴頓橡樹園會議的邀請後，國民政府外交決策層就成立新的國際組織提出了多個方案。7月13日，軍委會參事室主任王世傑將本室參事周鯁生起草的新國聯約章草案呈報蔣介石，並說明對該草案“職室在過去一年內亦曾一再與之往返商討”，因此實際上可將此視為參事室方案。該約章草案將新的國際組織定名為國聯(Union ofNations)，其組織包括大會、理事會及秘書處，理事會由美、英、蘇、中及大會選出之其他五國組成，大會及理事會決議須2/3通過。對於侵略國，該草案規定理事會得大會同意後可實施經濟及武力制裁，而需實施武力制裁時，各會員國有派遣武力之義務，並規定大會經理事會同意，得制定有關創立並維持國際警衛力量之章則。7月20日，王世傑又以軍委會參事室名義向蔣介石呈報關於國際安全和平組織問題之主張要點，進一步闡述其看法。王世傑主張國際組織應儘速在戰爭結束前成立，否則將會增加困難。他還強調國際組織應對於侵略國負有執行經濟、政治與軍事制裁的責任，並應具有執行軍事制裁之充分力量，即成立強有力之國際空軍。王世傑認為，四大國應為理事會常任理事，但不應享有過大之特權，因為“我如主張其他特權，勢必增加各小國對我之反感。且四國縱令享有其他特權，實際上我亦未必能利用，其能利用此種特權者，實際上將為英、蘇等國。彼等利用此權時，容或予我以不利。”
7月17日，外交部長宋子文將外交部擬具的國際和平機構方案報蔣介石。該方案將國際組織定名為國際和平聯合會，由大會、理事會及國際法院組成，理事會下設軍事委員會、經濟委員會等機構負責具體事務，理事會由中、美、英、蘇四國及其他三或四國組成，大會及理事會決議應得2/3同意。在侵略與制裁一節中該草案具體列舉了六種侵略行為，並規定對侵略國實行外交、經濟和軍事制裁，實行軍事制裁時，由軍事委員會草擬方案，規定各國出兵數額，由理事會交大會議決。但與王世傑主張國際組織應儘早在戰爭結束前成立不同，宋子文在將該草案呈蔣介石時指出，此案“系就戰後和平建立時假想而設，必須經過相當過渡期間始能成”，因此他又就敦巴頓橡樹園會議可能討論的問題提出具體意見。宋子文十分看重中國的大國地位，強調四大國應列為常任理事。針對美國為安撫小國而提出由其他國家輪流充任另四個理事席位的建議，他認為，“就我國立場言，參加理事會之國家除中、美、英、蘇外，似以愈少為愈妙，如無較美國之建議尚少者，似可贊成美國提案”。而理事會之決議理應由2/3多數通過，並有強制施行之效力，但宋子文擔心美國對此不能接受，因此建議如美國贊成，“則我當力促其成，否則似可聽其自然。”
蔣介石收到王世傑和宋子文的方案後，將其批轉給國防最高委員會秘書長王寵惠，囑其將這兩個方案與國際問題討論會前年遞交的方案一起“合併研議”。王寵惠將上述三個方案及國內輿論與美國對國際組織的基本立場比較後，認為中美兩者間“相差甚遠”。前者“大抵主張設置一堅強有力之和平機構(例如國際警察主張設置)”，而“美方草案中之和平機構，頗與舊日國聯相彷彿”，也就是說中國對國際組織抱有很高的期望，賦予國際組織很大的權力和責任，較具理想主義色彩，而美國則較遷就現實。在此情況下，王寵惠認為，在敦巴頓橡樹園會議上，“我方似以暫不正式提出整個對案為宜”，“倘我方正式提出整個對案，過重現實，則無甚意義；太重理想，則與美國立場相去懸殊，恐難成立。故轉不若就美方所擬草案依照我國立場，提出補充或修改案”。基於這一認識，王寵惠於7月24日向蔣介石遞交了題為《我方基本態度與對重要問題之立場》的方案。在這一方案中，王寵惠雖主張在敦巴頓橡樹園會議上中國“暫不正式提出整個對案”，但仍表達了對國際組織的基本主張。這些主張包括國際組織“以愈堅強有力為愈宜”，並應“儘早成立”，中國應與美、英、蘇取得平等地位同樣參與；議案表決以2/3多數通過；對侵略應有明確定義，如何應用制裁也應有具體規定；應設置國際警察或國際空軍。
王寵惠雖認為先前的三個方案與美國立場相去甚遠，“太重理想”，但實際上他的這些主張與這三個方案基本上是一致的，因此他同時向蔣介石建議將這三個文件交出席敦巴頓會議的代表“以供參考”。與先前的方案相比，王寵惠方案的不同之處主要在具體的應對上，即更注重現實，主張根據本國立場就美方草案提出補充或修改，而在美、英、蘇意見不同又與我方無利害關係時，則重視美方意見。
蔣介石對王寵惠所提方案，認為除其中承認種族平等一項不必提出外，“其餘均屬可行”並於7月29日分電宋子文和在美國的行政院副院長孔祥熙，將王寵惠方案及前述三個方案一併送寄中國出席敦巴頓會議的代表，而以王寵惠方案“為我代表赴會議討論時應付之根據”。③7月下旬，蔣介石在得到王寵惠方案的同時還專門致電中國駐英大使顧維鈞：就敦巴頓會議“我國應取之立場及注意事項”，“以研究所得電告為盼”。8月6日，顧維鈞致電蔣，也就中國對國際組織應取的基本立場提出自己的看法。顧主張新的國際組織的中央機構必須具有權威，而會員國有對侵略實施經濟和軍事制裁的義務，並應預先規定實施大綱，以避免國聯之弊端。他還主張，國際組織的投票原則應改國聯的全體一致為多數原則，但應包括常任會員國方為有效，“以重我地位也”。
出於同樣的考慮，關於中國參加敦巴頓會議的策略，顧建議採取現實、靈活的立場，“慎重發言，減少提案”，避免提出與美、英、蘇三國任何一國正面衝突之主張，“而多事居間調和，折中三國方案，俾增加我參預此次會議之貢獻為上策。”顧維鈞是老資格的外交家，中國駐國聯的首任代表，對國際組織十分關注，他的意見向為最高層所重視。
8月中旬，在收到美國和英國的草案後，王寵惠綜合外交決策層各種意見修訂了他原先的方案，作出兩條重要增補。第一條為“凡美國草案所未提及之各項重要問題，如一時不易獲得一致意見者，我方宜相機決定提出與否及主張至如何程度，必要時寧可留待他日繼續商洽，此時不必有所堅持，總以促成會議有初步成果為主”。對與會方針取更靈活策略，並更重視美國意見。第二條有關投票表決多數通過原則，加上了“中、美、英、蘇四國所投之票，必須在贊成之列方能成立”。這一增補採自顧維鈞的電文，進一步強調了大國在國際組織中的特殊地位。王寵惠修訂後的方案得到蔣介石的批准。8月18日，蔣介石將此方案電達孔祥熙，指示其“對照前電改正”。
王寵惠修正案發送孔祥熙的第二天，王世傑就該案第二條增補上書蔣介石，指出這使“一重大問題連帶發生”，即四國中任何一國為當事國時，“理事會之決議是否亦需該國贊同始能成立？”如需該國贊同，則國際組織對四國中任何一國將永久不能成立任何制裁案。而美英兩國對此均不贊成，蘇聯則傾向這一主張，“我政府對於此一問題，自無背棄英美主張，而附和蘇聯之理由。”因此，王世傑建議，應在該條款中增加“惟任何爭議當事國應不參加投票”一句，並“電知我代表團，俾於提出意見時不致有所誤忽”。這一建議為蔣介石所採納。
孔祥熙和駐美大使魏道明在7月底收到國內發來的各種方案。雖然蔣介石在致孔祥熙電中專門指出，王寵惠方案“為我代表赴會時討論應付之根據”，而該案主張“暫不正式提出整個對案”，但孔祥熙與魏道明商量後還是致電蔣介石，提出“擬將我方主張以備忘錄形式先期送交大會”。8月22日，孔祥熙將擬就的《國際組織憲章中之要點》送交美英代表團。在向蔣介石報告時，孔祥熙強調了這一行動的必要性：“此時我方尚未參加會議，本不必先送閱，惟因時間關係，我方如不事先表示意見，則英、美、蘇一經決定，我方將無周旋餘地，不得不先以密件方式送出”。送交美英代表團的《要點》，在聯合國的組織原則、中國作為常任理事國的地位、對侵略實施制裁、設立國際空軍等重要內容方面，基本綜合了王寵惠和外交部方案的要點，不同之處僅在於仍保留了已被蔣介石否定的“種族平等”的內容。
在準備參加敦巴頓橡樹園會議的過程中，軍委會參事室(及周鯁生)、外交部、王寵惠、顧維鈞以及孔祥熙分別提出了各自的方案，這些方案集中了國民政府外交決策層對新的國際組織的種種考慮和看法。這些方案對國際組織的基本立場是一致的，即都主張一個強有力的國際組織，國際組織應能對侵略實行經濟和軍事制裁，為此需設立國際警察或國際空軍，國際組織投票表決取多數通過原則。
實際上，外交決策層的這一基本立場在相當程度上代表了中國的民意，因為中國輿論界對新的國際組織普遍抱有相同的期望，這是從國聯面對日本侵華束手無策的慘痛經歷中獲得的教訓。但有關包括中國在內的四強在新的國際組織中的地位，如前所述，這些方案間存在著差異。外交部、王寵惠、顧維鈞都主張維持戰時形成的四強格局，中國應與美、英、蘇三國同等參與國際組織，享有大國特權，而王世傑則認為四強不應享有過大之特權。前三個方案強調中國的大國地位及大國在國際事務中的特殊地位，王世傑則是從中國與其他三大國客觀存在的差距這一實際出發，主張淡化大國的特殊地位。
對於上述各方案，蔣介石最重視和最信任的是王寵惠提出的方案。王寵惠方案的初稿和修正稿都得到蔣介石的充分肯定，被指定為中國與會“應付之根據”，從而成為國民政府外交決策層的主導意見。8月下旬，蔣介石又根據王寵惠方案和顧維鈞的意見進一步指示中國代表團：“一、此次會議，系初步商談之性質，吾人希望其成功，對於若干困難問題，我方不必堅持，因在將來聯合國之大會中，仍可提出解決。二、對於蘇聯，雖不共同會議，但仍宜設法聯絡。”因此，中國參加敦巴頓橡樹園會議的主要目標是確保中國的大國地位，並與美、英、蘇一起在新的國際組織中享有大國的特殊地位，而向會議提出中國對國際組織的完整構想倒顯得並不重要。
三、中國代表團在敦巴頓橡樹園會議
出席敦巴頓橡樹園會議的中國代表團由駐英大使顧維鈞、外交部次長鬍世澤、駐美大使魏道明和駐美軍事代表團團長商震組成，顧維鈞任首席代表，正在美國的行政院副院長孔祥熙奉蔣介石令“就近指導”。敦巴頓橡樹園會議第一階段於8月21日至9月28日在美、英、蘇三國間進行。中國代表團雖由孔祥熙向美英送交了《國際組織憲章中之要點》，但對於無緣會議第一階段感到非常失望。顧維鈞認為，與將中國列為四強之一的莫斯科四國宣言相比，會議“在這方面幾乎倒退了一步”。如何應對這一困難而又尷尬的境地，具體而言，對三國在會議第一階段達成的草案取何態度，成為中國代表團面臨的重要問題。在這一問題上，中國代表團出現了意見分歧。
駐美大使魏道明、代表團空軍專門委員毛邦初等認為，三國草案與中國的實際要求相差甚遠，中國應該提出自己對國際組織的所有建議，與美英兩國進行從容不迫的討論，不能讓第二階段會議草草了事。但顧維鈞認為，“我方對於該建議書(即三國草案)，似不宜堅持修改，或拒絕同意”，因為一方面三國草案“需要補充之處固多，但其業已列入者，對於我國之權益，似尚無不利之點”，另一方面，，美英兩國參加第二階段會議，主要是為了“維護中國的聲望”，而不是聽取重要意見，因此，為了裝點門面而延長會期的做法是不可取的。顧維鈞主張，“中國代表團應該作出適當的妥協”。最終，代表團根據顧維鈞的意見決定取現實的態度：“此次會議，原系初步商談性質，一切現時不能解決之問題，仍可留待將來聯合國全體會議中提出討論，是以我方對於各項問題，可不必堅持，並可藉以表示我國愛好和平及與各友邦合作之精神。但對於和平安全機構之重要意見，我方仍應提出並詳為說明，一則可使世人明瞭中國之正義立場，二則又作為將來在大會中或將再行提出之張本。”同時，“我國現時處於四強之一地位必須維持”。代表團決定，在第二階段會議期間以補充意見的方式向美英表明中國的看法。
中、美、英三國參加的第二階段會議於9月29日舉行開幕儀式。10月3日上午，顧維鈞代表中國提出補充意見七點並作說明：（1）維持和平與安全必須根據正義與國際公法之原則，以免新的國際組織淪為強權政治的工具；（2）保障各國政治獨立與領土完整，以增加各國特別是小國的安全感；（3）對侵略應予定義，並儘量列舉侵略的各種行為；（4）組織國際空軍，以作為安全理事會權威的象徵和採取行動的手段；（5）國際公法的方針與修訂應由大會倡導，以有利於推進符合國際公法原則的安全；（6）國際法庭應能強制裁判；（7）應促進教育和文化合作。中國代表團的七點補充意見中直接涉及國際法和國際法庭的有三點，這與顧維鈞強調國際法對國際組織的重要性有關。
對中國提出的七點補充意見，美國和英國代表團並不完全贊同，三國就分歧之處展開了討論。對於第一點，英國最初認為國際法是不明確的，當出現爭端時，國際法只會引起爭論。經中國代表團據理力爭，美國表示支持中國的立場，英國才同意將其列入聯合國憲章。對於第二點，美英方面堅持第一階段草案中“主權平等”字樣已包含政治獨立與領土完整的涵義，因此不必列入，最後中方不再堅持此點。對於第三點，美英方面均反對給侵略下定義，因為一方面難於對侵略下令人滿意的定義，另一方面原草案已說明將制止侵略，中方表示對此問題可作進一步考慮。對於第四點，美英明確表示無法予以同意。對於第五點，美英接受中國的要求。對於第六點，美英原則上同意，但又稱：“此問題複雜，可由修訂法庭法規之專家委員會討論決定”。對於第七點，美英同意“經濟與社會理事會”應特別設法促進教育及其他國際文化合作。討論結果，美英接受了中國補充意見中一、五、七點，對第六點表示原則接受，第三點留待以後討論，而對第二、四點則予以拒絕。
在討論中國補充意見的同時，美英方面提出希望儘快結束第二階段會議，於10月9日同時在四國首都公佈敦巴頓會議文件。美英代表強調，美、英、蘇“三國草案經長時期之討論磋商始得成立”，希望中國政府能予以同意。這樣，在補充意見未被全部接受的情況下，中國代表團面臨著是否同意並完全接受第一階段會議結果的抉擇。儘管代表團內存在著不同意見，但首席代表顧維鈞堅持與會的基本方針，認為促成會議的成功和維持中國的四強地位是首要之事。10月2日，他致電重慶當局，指出美、英、蘇三國草案對中國主張之主要問題如制裁侵略等均已採納，雖有數點未被列入，原因在於“其出發點之不同，故特從略”，但“草案全部對我國家權益似無不利之處”。
據此，顧維鈞對中國在會議中所處的實際地位作了分析，並對應取的相應對策提出自己的看法：“鈞等察英美首席代表語意，此次會議英美邀我參加，乃系形式之舉，與莫斯科會議三強發表宣言請我署名於後同一意義。形勢如此，倘我對其草案堅持修改，不予同意，則三國政府同時將其發表，我獨向偶，不特四強團結之精神不克保持，我國國際地位亦有影響。鈞等思維再四，惟有在開會期間仍將我國立場及主張提出討論予以闡明外，敢請從速授權，對此事相機辦理，至本週最後必要時對草案表示我國政府之同意，一面仍請迅速準備屆時公佈手續，使四國同時發表之議可成事實。”這份電報顯示顧維鈞對中國在四大國中所處的實際地位有準確和清醒的認識，同時又力圖確保這一名實難符的大國地位。顧維鈞的建議得到國民政府的認可。10月6日，外交部長宋子文覆電：“准予授權，相機辦理。”
中、美、英第二階段會議於10月7日結束，10月9日會議公報正式發表。與美、英、蘇三國相比，中國在敦巴頓橡樹園會議上所發揮的作用是有限的，因為聯合國的基本框架在會議的第一階段就已決定了。但由於採取務實的方針和靈活應對的策略，中國實現了與會的基本目標，即確保了中國的大國地位。在此基礎上，中國代表團對聯合國的籌建也做出了自己的一份貢獻。中國補充意見中被採納的三點日後作為中國建議案由中、美、英、蘇四國向舊金山會議提出並寫入了《聯合國憲章》。
四、中國出席舊金山會議
敦巴頓橡樹園會議後，美、英、蘇三國首腦在1945年初的雅爾塔會議上就安全理事會常任理事國否決權行使範圍等問題進行了討論，並根據蘇聯的建議達成共識：有關需採取經濟、政治或軍事制裁解決的爭端，安理會常任理事國即使是當事國也有權投票，而可以通過和平方式解決的爭端，爭端當事國不參加投票。三國首腦還商定，於1945年4月25日在美國舊金山召開聯合國制憲會議，會議請柬由美國、英國、蘇聯、中國及法國臨時政府發出。
2月13日，美國駐華使館將雅爾塔會議有關聯合國事宜的決定通知中國。國民政府外交部次長吳國楨在向蔣介石報告這一決定時著重分析了安理會投票程序問題，認為雅爾塔會議之“決定投票程序，並未規定參加爭議之國家應不投票，是五常任理事之一，遇有爭議涉及其本身時，仍有權否決施用任何制裁辦法”，這表明“英、美對於蘇聯讓步”。但吳國楨還是認為，“就我國目前環境而言，我對三國會議所提之安全理事會投票辦法亦只好同意”，顯示了面對三強所作決定的無奈心態。
3月中旬，在徵詢王寵惠和顧維鈞的意見後，國民政府外交部擬定出席舊金山會議有關國際和平機構各項問題之方案共七點。（1）關於國際法院規程應行注意之要點，主張中國“，對外可暫勿作硬性主張，並與英美協商，在可能範圍內，與蘇聯採取一致態度，避免不必要之摩擦”。（2）關於設立領土代管制度之原則，認為“代管領土之目的在於改善被代管領土之人民經濟教育狀況，促進其社會福利，並扶助其完成自治或獨立”。（3）對於區域組織問題之意見，認為“區域組織流弊甚多，且易為大國所把持”，而“太平洋區域組織對中國遠不若對英國有利”，因此應在草擬聯合國憲章時，將其權力“儘量設法縮減”。（4）主張將中國所提已經英美接受之三項建議編入憲章。（5）關於中國所提而未經英美接受各項建議之態度，認為這些建議既然在敦巴頓會議上未被英美接受，而此次中國為召集國之一，“似不便再行提出”。（6）關於各國對敦巴頓議案之意見與中國應取之態度，針對不少國家減少理事會職權擴大大會權力的呼聲，主張凡已經規定者，中國不便提出異議，但未經規定者，“我國可酌量贊成增加大會職權”；針對一些國家關於常任理事國為當事國時不應投票的主張，提出中國應表明已同意雅爾塔會議的相關決定，“未便再作主張，惟對於常任理事為爭議國時仍得投票一點，不必為之辯護”。（7）解散國際聯盟之步驟。
這個方案的重點在前三點，其中所提出的問題在敦巴頓會議前的幾個方案中已有涉及，並曾列入向美英提出的《國際組織憲章中之要點》，只是由於美英方面的原因，像領土代管制度和區域組織這些問題在敦巴頓會議中並未展開，而此方案與前述方案相比其基本立場並無多大變化。該方案的第四、第五點是對中國在敦巴頓會議所提補充意見的處理方針，第六點是圍繞各國對敦巴頓草案反應的具體應對，第七點是關於國聯的善後，都是較為具體的策略方針。由此可見，外交部為舊金山會議準備的這個方案對於聯合國的基本看法並無什麼新意。同時，外交部的方案也延續了前幾個方案對協調中國與其他大國關係的關注。
在美蘇兩國在大戰中形成的合作已出現裂痕之時，提出“與英、美協商，在可能範圍內，與蘇聯採取一致態度，避免不必要之摩擦”，雖力圖在三大國間保持平衡，但基點是向美國靠攏。另一方面，由於聯合國憲章的基本框架在敦巴頓會議已經確立，而中國的大國地位也因出席敦巴頓會議及作為舊金山會議的發起國而得到保證，外交部方案的重點轉移到了國際法院、領土代管制度和區域組織這些與中國自身利益相對不那麼直接的問題上，即更多地表達了中國對聯合國組織本身的關注。與敦巴頓橡樹園會議前國防最高委員會、軍委會參事室等都準備了各自的方案不同，這次外交部方案是惟一的方案。但這並不意味著外交決策層中沒有不同看法。軍委會參事室主任王世傑對外交部方案中未包含國際空軍的內容，以及未反對雅爾塔會議商定的安理會投票方式就表示不滿。
中國出席舊金山會議的代表團在1945年3月下旬組成，成員有：宋子文、顧維鈞、王寵惠、魏道明、李璜、張君勱、董必武、胡適、吳貽芳、胡霖。代表團團長為宋子文，由於會議期間宋子文專心於與美國洽商財政及其他事務，其不在舊金山期間會議事宜則由顧維鈞全權處理。
舊金山會議的主旨是制定聯合國憲章。美國為使舊金山會議順利進行，提議美、英、蘇、中四強在會議正式開幕前先行協商。4月3日，美國國務卿斯退丁紐斯與三國駐美大使開始討論會議程序問題。美國提出，會議應設主席一人，由美國擔任，另設副主席三人，由三國分任。但蘇聯主張設主席四人，由四大國輪流主持會議，以體現平等原則。英國則在美蘇間調和，表示可接受四個主席輪流主持公開會議，但美國國務卿應是會議指導委員會和執行委員會的主席，主持重要的工作會議。面對美蘇間的爭執，顧維鈞、王寵惠和魏道明討論後認為，中國應該支持美國方案，同時“為避免有不贊成蘇方提議之嫌”，可提出“美方代表缺席時由其他三國輪流主席”，並以此意見請示重慶。
4月9日，蔣介石指示：“關於聯合國主席事，我方可贊成英大使提議，由美代表擔任，但應事前向蘇表示，依照國際慣例，國際會議主席多推地主國擔任，故我贊成美方擔任。”當日稍後，中國代表團又接到蔣介石第二個電報，囑對蘇聯解釋可便中說明，不必特意為之。根據蔣介石的指示，在美蘇衝突中，中國代表團應站在美國一邊，而不必太顧及蘇聯的反應。根據蔣介石的指令，代表團團長宋子文在會議期間向美國國務卿當面表示：“我國與美國態度完全一致，美方有何主張，中國必然贊同。”但實際主持代表團工作的顧維鈞認為，一方面與美國合作並支持美國是代表團的基本原則之一，另一方面由於中國在四強中的地位比較微妙，不應不必要地冒犯和惹惱蘇聯。因此，中國代表團在舊金山會議期間，對美蘇衝突雖偏向美國，但並不放棄在兩國間居中調停的立場。有關會議主席的爭執一直延續到會議正式開幕，才在全體會議中以表決方式通過英國方案。
舊金山會議於1945年4月25日正式開幕。與在敦巴頓橡樹園會議上只提出有限的補充意見不同，中國代表團在會議期間對聯合國及其憲章進一步表明看法，提出新的提案。根據四大國商定，所有提案在提交大會或各委員會前，必須先經四大國審查批准。5月初，中國代表團向四國審查修正案小組會提出對聯合國憲章草案的三項新的修正案，即：國際間如有危害和平事件發生，安全理事會應有權採取臨時辦法；國際法院之判決，爭執中一方不能遵從時，安全理事會在另一方申請下，可採取它認為必要的措施使裁決生效；當非會員國為國際爭議之一造，或當非會員國將爭議事件送交大會或安全理事會時，此等非會員國在國際組織中之地位及安全理事會對此等非會員國之權力，在憲章中應有說明。這三項修正案是汲取國際聯盟在侵略發生後不能迅速作出反應或無法採取有效行動的教訓，針對聯合國憲章草案中相應的不足之處提出的。四國小組討論中國修正案時，對第一項，英、蘇贊成，美國最初稱須稍加研究，但最終還是認為這一修正案基於九一八事變後國聯束手無策的教訓，填補了安全理事會執行程序中的一個空白。對第二項，美國表示反對，認為這涉及常任理事國的否決權、主權國家的司法權等複雜問題，由於美國的堅持，中國表示保留自己的立場。對第三項，蘇聯起初稍有疑問，但後來也予贊同。這樣，中國三項修正案中兩項被四國小組接受而提交大會並最終被寫入憲章。
在5月3日四國小組討論安全理事會非常任理事國的選舉時，英國重提在敦巴頓會議上被否決的提議，即非常任理事國應根據對安全貢獻之大小來確定，意在增加中等國家特別是英聯邦國家入選的機會。中國代表團當即以口頭修正案的形式，建議非常任理事國的選舉應考慮地域平等分配的原則，實際上就是給歐美以外的小國、弱國更多更公平的機會。最後，中國提案與英國提案同時作為四個發起國的修正案向大會提出，而中國的提案最終獲得大會通過被列入聯合國憲章。
除了在四國小組會議上，中國代表團在會議討論中繼續提出自己的看法。如在負責國際法院章程的法學家小組委員會中，中國提出聯合國大會有權要求國際法院提供諮詢意見，而美國原先的草案只寫上安全理事會有此權限。中國這一提議為會議所接受，從而加強了大會的權限。中國還對有關侵略定義的問題再次表達了看法。在王寵惠為敦巴頓會議準備的文件中就有對侵略要作定義的提議，並作為中國補充意見第三點提出，但為美英所拒絕。在舊金山會議上，墨西哥、埃及、菲律賓、新西蘭等許多中小國家都提出須對侵略下定義，以便一旦發生侵略行為，安全理事會不必再經複雜繁瑣的程序就可立即實施制裁。中國在四個發起國中是惟一支持這一立場的。但美、英、蘇三國對此堅決反對，其主要理由是任何事先的定義都無法涵蓋一切侵略行為，而未被涵蓋的侵略行為則將導致對其實施制裁發生困難。由於美、英、蘇三國及其他一些國家的堅持，最終聯合國憲章未對侵略作出定義。
舊金山會議中各國爭論最為激烈的問題當屬託管制度。託管制度是美國最初提出的概念，即在國際組織監督下由受託國對殖民地進行管理，意在取代殖民地制度。但這一主張遭到最大殖民帝國英國的強烈反對。英國首相丘吉爾曾言，對美國關於託管制度報告的每一個字都不同意，只要當首相一天，就決不讓出英帝國遺產的任何部分。而美國對託管制度的看法在大戰後期發生變化，認為太平洋地區有關美國國家安全，必須在美國控制之下，因此主張將太平洋地區列為所謂的戰略地區另類處理。雅爾塔會議期間，美、英、蘇三國就託管制度達成諒解，託管領土僅適用於：國聯的現有委任統治地；此次戰爭中割自敵國之領土；自願要求置於託管制度下之領土。這一諒解意味著託管制度將不涉及英國的殖民地，是美國對英國的一大讓步。中國對託管制度有自己的主張。在為敦巴頓會議準備的幾個方案中，周鯁生起草的新國聯約章草案和外交部方案都提到對託管地(或稱國際治理地)的管理，而王寵惠方案則從中國與會主要目標出發，提出該問題“似不必由我方先行提出。”外交部方案的第二點也是關於託管制度的。該方案主旨為，託管制度的目的是“改善被代管領土之人民之經濟教育狀況，促進社會福利”，尤其要“扶助其完成自治或獨立”；被代管領土若“政治發展已屆成熟者”，應“將其獨立之日期及早公佈”，“其政治發展尚未成熟者，應逐漸予土人以參加當地議會之權，使其能早日獲得自治及獨立。”與三大國在雅爾塔會議達成的諒解相比，中國的主張最明顯的特點是以殖民地獨立為託管制度的最終目標，符合託管制度提出的本來意義。
舊金山會議期間，美國提出的結合託管制度建立戰略地區的提案遭到一些與會國家特別是小國的反對。中國代表團認為，建立戰略地區的設想與以往國聯委任統治制度一樣，有違於託管制度的基本目標。雖然中國代表團因與會方針未便直接反對美國的提案，但提議在聯合國憲章有關託管制度的章節中，對託管地的未來前途須在自治之外加上獨立的字樣。5月17日，會議小組委員會討論託管制度時，美、英及法國、澳大利亞等國代表均反對中國的提案。中國代表顧維鈞四次起立發言，“態度異常堅決”，“會場空氣異常緊張，形成中國與英美尖銳之對立”。由於小組委員會無法達成妥協，只能進行會外協商。美國代表為此專門拜訪顧維鈞，表示只要中國與美英等國意見一致，可以在託管理事會中給中國一個永久性席位。顧維鈞答道，中國在此問題上並無特殊利益，也無意為自己謀求特殊好處，只希望將民族獨立這一點包括在聯合國的基本目標之中。由於中國的堅持，獨立兩字最終被列入聯合國憲章第十二章國際託管制度闡述託管制度目的的條文中。中國還在五國（四國加上法國）協商時提出，一旦託管安排遭到侵犯，應提交聯合國大會或安全理事會以採取行動。但由於其他四國的反對，而未被送交會議討論。
舊金山會議歷時兩個月，6月25日，全體大會通過聯合國憲章，為聯合國的正式成立奠定了法律基礎。次日，大會舉行憲章簽字儀式。中國代表團在四個發起國中按字母列於首位，因此會議後期代替宋子文出任首席代表的顧維鈞在聯合國憲章上第一個簽署了自己的名字。四個月後，10月24日，聯合國正式宣告成立。
從中國參與籌建聯合國的整個過程看，國民政府對聯合國始終抱有很高的熱情，但對聯合國的關注重點前後並不一致。太平洋戰爭初期，國民政府主要從建立戰後國際安全體系與和平秩序出發，將聯合國的成立看作是戰爭結束後的事情。莫斯科宣言發表後，聯合國的創建提上議事日程，國民政府的主張從戰後建立轉變為戰時建立，並將確保中國的大國地位作為參與籌建聯合國的首要目標。為了這一目標，國民政府在敦巴頓橡樹園會議上採取務實的方針，沒有向會議提出完整的方案，在與美英意見不合時，暫時擱置了自己對聯合國的一些基本構想。及至舊金山會議時，中國的大國地位已基本確立，中國代表團才將關於聯合國的主張一一向大會提出。因此，在對聯合國及戰後國際秩序的考慮中，國民政府是將中國在其中所處的地位作為頭等重要的事情，其次才是聯合國與國際秩序本身。
在聯合國籌建過程中，中國確定並鞏固了作為大國的地位，但國民政府外交決策層認識到中國與美、英、蘇之間實際上存在的差距。對此，王世傑不贊同大國有過分的特權，因為中國無法使用這些特權，他甚至認為中國寧可不要大國地位，而作為二等強國的代言人，地位倒是很硬的。但外交決策層占主導地位的主張，還是十分看重這一名實並不完全相符的大國地位，併為實現這一目標制定了相應的對策，從而保證了中國的大國地位。可以說，中國在第二次世界大戰後期確立的大國地位，固然首先是中國軍民艱苦抗戰的結果，但也與國民政府的這一外交努力分不開。
由於客觀存在的差距，國民政府對大國角色的認識，以及採取的相應政策與其他三個大國並不相同。孫科在敦巴頓橡樹園會議後對媒體表示，中國取得大國地位，“應視為一種義務而不應當作權力”，是“中國對世界責任的加重”，可看作是中國所理解的自己承擔的大國角色。與美、英、蘇等國利用大國地位追求各自的利益不同，中國因其本身情況，在戰後國際秩序中除了確保大國地位外並無其他實際利益，因此在舊金山會議上，是四個大國中最關注聯合國組織和國際和平基本原則的國家。如在非常任理事國的地域分佈、託管地的最終獨立等問題上，中國完全從道義原則出發，與其他大國考慮一己私利形成鮮明對比。蔣介石在敦巴頓會議前曾表示中國將以東方人民代表的身份參加會議。實際上正是由於在大國中所處的弱國地位，才使中國扮演了與其他大國不同的角色，在一定程度上確實成為“東方”的代表，並由此為聯合國憲章的制定做出了自己的貢獻。
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