08.31 “三变”改革助推精准扶贫的机理、模式及调适

摘 要：“三变”改革创造性变革扶贫资金和扶贫项目运行机制, 通过增加贫困户的资产性收入培育农村精准扶贫长效机制, 实现“输血式”向“造血式”扶贫模式的转变, 从根本上解决贫困地区脱贫问题。在推进脱贫攻坚实践中, “三变”改革催生了“三变”+特色产业+贫困户、“三变”+村集体经济+贫困户、“三变”+乡村旅游+贫困户、“三变”+企业+贫困户、“三变”+合作社+贫困户等多种扶贫模式, 这些模式运行的成效比较明显。但分析发现, “三变”改革在体制机制上还不够完善, 在法律规范、产权界定、内生动力和主体质量方面还有待进一步强化。为此, 应强化规范, 加快农村产权制度改革;凝聚乡贤, 充分调动社会力量支持参与;开展培训, 增强贫困户参与;创新利益联结机制, 强化基层组织在“三变”改革中的堡垒作用。

家庭联产承包责任制是十一届三中全会以来我国农村改革的标志和转折点, 促进了农村社会和农村生产力翻天覆地的变化。但随着社会的转型、经济的发展和改革的深入, “统分结合”不够的家庭联产承包责任制遭遇了前所未有的瓶颈, 由此引发的农村资源闲置、人员外流、经济凋零、资源分散等问题日益严重, 甚至让部分农民陷入了赤贫的境地。为进一步明晰农村集体产权, 盘活农村资源, 增加农民收入, 激发集体经济发展活力, 培育现代农业, 发挥统分结合的双层经营优势, 适应新时代农业产业化、规模化和市场化发展的需要, 破除新时代农民有资源没资产、有权利没利益、有空间无效益的困局, 减轻长期“吃煤饭”带来的产能过剩和经济下滑的压力, 2014年, 贵州六盘水市率先提出了以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为核心要义的“三变”改革, 历经探索、试点和突破, 2016年, “三变”改革在贵州省全面推行, 六盘水市也借此成为“三变”改革创新的发源地和试验田。随后, 安徽、重庆等地在借鉴六盘水“三变”改革经验的基础上, 采取“村社一体、合股联营”等方式, 盘活了农民的土地收益权和房屋财产权, 切实增加了农民的收入[1]。经过3年多的变革与试点, “三变”改革成效显著, 仅六盘水市贫困户从“三变”中获取的股权收益就高达1.12亿元, 股权收益脱贫6.59万人, 脱贫率为23.1%[2]。显然, 在乡村振兴的大背景下, “三变”改革无疑为助推精准扶贫发挥了重要的作用, 让中国农村的资源产权逐渐变得清晰。只要产权清晰, 哪怕国家不充分干预, 市场也会克服盲目性和外部性问题[3]。正如张五常所言, 政府只要抓好产权制度, 实实在在建立市场自由选择的制度体系和法律规范, 市场的问题就会迎刃而解[4]。就此而言, 以聚焦“贫困群众、产业优势、经营主体、风险防控”为支点, 以“盘活资产、促进增收、整合资金、搭建平台”为目的的“三变”改革, 其助推精准扶贫的逻辑机理、运行模式、问题反思及实践路径, 对凝练新时代中国扶贫经验具有重要的帮助。故此, 本文以2017年在贵州省LPS市调查的案例为素材, 对农村“三变”改革助推精准扶贫的机理、模式、问题与路径进行系统的探讨。

一、“三变”改革助推精准扶贫的机理

“三变”改革即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。“资源变资产”指村集体将确权的集体资源如土地、房屋等折价入股到企业、合作社或其他经济组织, 以变成代表股份权利的资产;“资金变股金”指村集体在不违背规则的情况下将各类投入和收益投资到企业、合作社及其他经济组织, 以变成代表股份的资本金;“农民变股东”指农民将自己的土地、房屋、劳动与技术等, 入股到企业、合作社及其他经济组织, 定期收益、定期分红, 农民变成股权投资人。“三变”改革盘活了农村资源、激活了农民权益、拓宽了农业增收的长效机制, 为乡村振兴、精准扶贫提供了有益的借鉴。“三变”改革也是对“双层经营”体制的一次成功尝试, 是邓小平同志农村改革“第二次飞跃”的一个实践方向[5]。发源于贫困地区的“三变”改革, 其着力点在于贫困人口, 事实证明脱贫成效是显著的, 但“三变”改革的创新意义远不只此, 对于深化农村改革、改变农村生产关系、促进农村发展也有重要的意义。

(一) “三变”改革聚焦贫困群众, 重构乡村治理体系

“三变”改革紧盯贫困人口, 对贫困人口实行优先产业覆盖、优先财政注资、优先提供贷款、优先企业带动、优先易地搬迁、优先确权颁证等“八个优先”, 注重分类指导和因户施策。对于环境恶劣的贫困山区, 采取整体移民搬迁的方式, 将贫困户移民搬迁至集中安置点, 通过产业带动或旅游开发解决有工作意愿和能力的贫困人群的就业问题。以LPS市YYH管委会异地搬迁扶贫中的“三变”改革为例。该地区是典型的彝族度假旅游区, 异地搬迁扶贫项目涉及SC县6个乡镇35个村245个村民组679户2782人。管委会在全面落实SC县“十个一”保障措施的基础上, 通过引进SC县旅投公司、扶投公司、农投公司、茶叶公司、玉舍森林旅游公司、希慕遮彝族文化公司等10家平台公司进入移民搬迁点内, 采取合作经营特色实体店的形式, 负责对搬迁户入股的房屋进行经营管理, 所得收益按股比进行分红。此举成效显著, 带动脱贫成效明显。以贫困户赵家为例, 该房屋建设方是希慕遮公司, 经营方是县旅文投公司。赵家有5口人, 按人均住房25平方米原则, 应该居住125平方米, 现在他家实际居住174.73平方米, 空出49.73平方米, 赵家将49.73平方米按2448元/平方米折价12.17万元入股, 占总投资的17.97%。2016年, 赵家以每平方米5元的价格每月获房屋入股保底分红249元, 再加上务工收入1500元, 合计每月保底收入1749元, 全年本项保底收入20988元, 家庭人均年收入4197.6元, 超过脱贫标准。目前, 整个YYH景区均按此模式来操作, 现已入股60户, 2016年实现分红2.43万元, 户均分红406.19元。YP县也在积极创新乡村治理体系, 通过“民心党建+‘三社’融合促‘三变’+春晖社”的扶贫模式, 充分利用组织、市场和社会的力量, 将新型治理主体融入精准扶贫中。也就是说, “三变”改革改变了农村传统的经营管理模式, 引入专业公司、职业经理人和社会精英等外来主体加入乡村治理中, 强化农民在经营中的主体地位, 通过采取入股、兼并、联合、重组等方式, 鼓励有劳动力、有头脑、有技术的外出务工人员回乡创业和入股, 给予贫困户项目、资金和政策支持, 推动集体经济向市场化、开放化、有序化发展。就此而言, “三变”改革可以通过引入新型的乡村治理主体优化乡村治理结构, 催生乡村治理组织再造, 推进乡村治理体系现代化, 提高基层党组织的治理能力。

(二) “三变”改革聚合资源要素, 为精准扶贫提供资源保障

“三变”改革将集体土地经营权和农民可经营性资产让渡给经营主体, 以促进资产的有效利用, 弥补家庭联产承包责任制“统分结合”不够的弊端, 将农村闲置的、分散的、零散的资源要素聚合起来, 为规模化、市场化经营提供可能, 实现农民与经营主体的双赢。同时, “三变”改革通过发展多种形式的股份合作激活各类生产要素, 可以创新农业生产经营机制, 增强农村集体经济实力, 拓宽农民增收渠道。那么, “三变”改革到底聚合了哪些要素呢?一是聚合资源要素。“三变”改革将农村经过确权和评估的耕地、林地、草地、河流和“四荒”地等自然资源折价入股, 通过股权合作变资源为资产, 壮大集体经济。例如, LPS市HP村将351亩集体荒山投入景区, 村集体分红30%, 村集体的30%中有50%是分给村民的, 2015年, 全村112名贫困群众平均分红961元。二是聚集资金要素。在不改变资金用途的情况下, 将上级下拨的扶贫专项基金以及其他涉农专项基金投入效益好、有保障的经营主体, 按期分红, 实现资金效益的最大化。2014年以来, LPS市在中央和省级财政的支持下, 在社会各界的帮助下, 在农民的大力配合下, 将400亿元扶贫产业基金、6.56亿元财政资金、1.22亿元村集体资金、4.25亿元农民分散资金、40.56亿元社会资金投入到“三变”改革的浪潮中, 集中投入打造了656个“三变”经营主体, 大大增强了集体经济的实力[6]。这些举措大大优化了资源配置, 为农村精准扶贫提供了新的资金筹措思路。三是聚集政策要素。“三变”改革是新生事物, 必须有强力的政策支持。LPS市在实施过程中, 先后出台了《农村土地确权登记实施方案》《农村集体资产清产核资工作方案》《农村产权交易管理办法》《“三变”改革股份合同管理办法》等政策文件, 已完成土地权属调查面积465亩, 发放“两权”抵押贷款1270万元[6]。通过以上聚合, 农村集体经济和农户资源实现了保值增值, 为现代农业生产提供了基础。正如陈家泽所言, 增加农户的财产性权利, 是扩大农业资本形成和人力资本积累唯一正确的激励机制和效率基础[7]。

(三) “三变”改革搭建产业平台, 为精准扶贫找到科学路径

“三变”改革催生了农村新的产业发展, 提升了农业产业化规模, 增强了产业发展中的技术含量和技术水平。近年来, 各地基本上都将产业扶贫作为精准扶贫的重中之重, 坚持特色产业、生态产业、旅游产业融合发展。产业发展必将带来市场化改革, 这就要求将农业生产中的土地、资金、劳动力等要素资源进行合理配置, 通过建立产权流转交易平台及监督机制, 通过社会组织进入产权评估市场, 保障农村产权交易的规范化和有序性。例如, YP县通过与好又多超市的合作, 搭建销售平台, 使前光、水田、大兴、甘龙、新店、五里桥等村的果蔬通过超市销售, 解决了农产品进城的难题。其中, 田坪镇金竹村、朱家场镇大兴和水田村仅南瓜就销售4万余斤。同时, 在2017年黄桃销售中, 为联合社提供2000平方米的物流中心、冷藏室和冷链车辆, 82.5万斤黄桃半个月销售一空。再如, LPS市在“三变”改革的过程中, 形成了万亩红心猕猴桃、车厘子、富硒茶等12个成规模的产业基地, 发展特色产业427万亩, 入股农民达到38万户126万人, 其中贫困群众10万户32万人, 带动了22万贫困群众脱贫[8]。产业引发了规模效应, 催生了农民参与产业过程的积极性, 带动了一批贫困户就业。据不完全统计, LPS市YYH景区通过发展旅游产业, 迁入的679户2782人贫困户中, 已就业1103人, 实现了一户一就业的目标, 预计2019年可解决3000贫困人口的就业。这说明, 农村“三变”改革搭建的产业平台, 可以点燃农民干事创业的激情, 激发农村集体经济的活力, 改变农民的思想观念, 为精准脱贫找到科学的路径。

综上, “三变”改革助推精准扶贫的机理在于:通过创新农村产权制度和农民利益连接机制, 形成可复制和可推广的确权颁证机制、产权交易机制、融资担保机制、风险防控机制及权益保障机制, 创造性变革扶贫资金和扶贫项目运行机制, 构建农村精准扶贫长效机制, 从根本上解决贫困地区“贫困———扶贫———再贫困”的怪圈, 提升贫困群众的参与权、知情权和监督权, 促进贫困地区长效发展[1]。

二、“三变”改革助推精准扶贫的模式

“资源变资产”是“三变”改革最核心的内容, 只有“资源变成了资产”, 农民的资金才有可能变“股金”, 农民才有机会变“股东”。为何资源变资产后农民的收入才会增加呢?按照马克思的观点, 资本积累必将带来资本家的财富积累和无产者的贫困积累两极分化, 而无产者要摆脱贫困, 唯有剥夺“剥夺者”的财富。这一逻辑同样适合“三变”改革。按照经济学的观点, 分配是按生产要素的贡献分配, 分配的比例则取决于不同要素的稀缺程度。与劳动力相比, 土地数量因不能增加而显得更为稀缺, 因此, 土地的收益比劳动力更大。“三变”改革将农民的资源变资产, 希望通过资产的积累来提高农民的收入, 完全符合“比劳动力更稀缺的资产会带来更高的财产性收入”的观点。也就是说, 只有将农民的资源变为更加稀缺的“资产”, 农民在经济活动中所占的分配比例才会更大。也即, 农民脱贫致富的关键在于增加其资产性收入, 增加资产性收入的关键在于推动农民的资产增值, 而推动资产增值的关键在于建立“政府+经济组织+农户”的利益制衡机制。YP县的“三变”改革紧紧围绕“资源变资产”这一核心议题, 以基层供销社、农民专业合作社、股金服务社 (简称“三社”) 融合为平台, 探索“民心党建+‘三社’融合促‘三变’+春晖社”的农村综合改革模式。YP县是全国五个侗族自治县之一, 全县辖4镇1乡2街道, 人口15.75万, 其中侗族人口占80%以上。2016年以来, 该县积极探索资源开发、土地营运、实体带动、服务创收和资本运作等方式, 不断发展壮大村级集体经济, 增强村级组织自身“造血”功能, 催生了“三变”+特色产业+贫困户等五种扶贫模式。

1.“三变”+特色产业+贫困户模式

该模式把“三变”改革与山地特色农业产业发展紧密结合起来, 发挥了政府在产业发展和资金投入上的主导作用, 将分散的资金整合起来发展特色产业, 根据产业确定股权比例, 实现了农民收入的可持续发展。YP县推行“10113”产业扶贫全覆盖工程, 通过产业统筹, 每户贫困户以扶贫资金入股的形式实现10头生猪、1亩油茶或1亩集体产业、一千棒食用菌全覆盖, 每年保底分红3040元, 仅此项产业扶贫一年就能脱贫3000余人。再如, YP县新店乡新店村的种植生态园, 农民以土地入股, 每年按固定股比给农户分红, 实施三个五年计划, 第一个五年每亩土地每年按股比固定分红800元, 第二个五年每亩土地每年分红1000元, 第三个五年每亩每年分红1200元。此生态园可带动入股村民每年户均增收5000余元, 村集体利用集体土地参与入股, 每年预计可分红20余万元, 可带动28户60人增收脱贫。通过采取“三变”+特色产业+贫困户的模式, 能形成企业、村集体、农民三者之间的利益联结机制, 让老百姓从旁观者变成参与者, 充分调动老百姓的积极性。

2.“三变”+乡村旅游+贫困户模式

为加快推进山地特色旅游产业发展, YP县坚持把“三变”改革与乡村旅游紧密结合起来, 撬动社会资本参与旅游资源开发, 促进旅游产业蓬勃发展, 目前, YP县6个乡村旅游点, 在带动群众发展致富方面起到了很大的促进作用。如桐木村的紫语庄园, 总规划面积700余亩, 种植面积400余亩, 总投资达1400万元, 是集“观光、娱乐、食宿、民族文化”为一体的综合性乡村旅游区。庄园重点突出北欧风情, 以薰衣草、郁金香等20多种名贵花草为主要观赏花卉, 收益的70%作为庄园的流转资金继续保持发展需要, 30%作为股东的分红, 庄园共计吸纳112户农户以资金或土地入股, 其中贫困户入股25户。此模式可大幅度提高旅游地的人气, 增加景区的劳动力和发展潜力, 促进贫困人口在旅游中就业和创业, 增加贫困人口的收入, 达到经济、社会、生态效益与政府、村集体、贫困户共赢的目标。

3.“三变”+村集体经济+贫困户模式

该模式坚持把“三变”改革与发展农村集体经济结合起来, 进一步盘活沉睡的村级集体资源和资产, 激活村级集体经济发展活力。YP县围绕“油茶、黄桃、食用菌、生猪”四大主导特色优势产业, 明确方法路径, 成立产业专班, 推动“三变”改革, 建立利益联结机制, 实现一、二、三产业融合发展, 可有效带动3047户9440人脱贫。经过两年多的发展, 目前村集体经济从“空壳村”到65个村村均集体经济收入达10万元以上, 实现了村集体经济全覆盖。通过将村集体或农民持有的股金投入到各类经济活动中, 可以撬动农民、村委会和集体经济组织将各类资本整合起来, 增强资金收益率, 提高贫困户参与的积极性。

4.“三变”+企业+贫困户模式

把“三变”改革与企业结合起来, 引导农民群众采取以土地、资金、劳动力入股的方式, 实现在家门口就业。例如YP县创新开展“产金互促541”精准扶贫模式, 将建档立卡贫困户5万元“精扶贷”贷款交由村集体入股龙头企业, 按年度实现贫困户4000元、村集体1000元保底分红的扶贫模式。截至2017年底, 全县“精扶贷”分红2560万元, 覆盖6400户贫困户, 增加村集体经济收入640万元。目前, YP县有54家龙头企业、385家农民专业合作社, 8576人实现了农民变股东。例如, 谢桥村劳务公司采取以村民入股方式成立村级劳务股份制有限公司, 以户为单位, 每户限1股。入股又分固定股和流动股两种:固定股每股80000元, 共筹集11股, 股东参与公司管理并承担公司盈亏及相关责任;流动股每股500~10000元, 股东按股金利润分配分红, 不参与公司管理, 不承担公司盈亏等相关责任, 红利每年一结付, 入股自愿, 退股自由。通过入股分红, 并带动有劳动能力的贫困户在劳务公司就业, 实现贫困户精准脱贫。

5.“三变”+合作社+贫困户模式

该模式农民参与的门槛低, 可通过土地和劳动力入股, 通过分红和获取劳动报酬来获得收益。该模式是一种典型的参与式扶贫, 能充分发挥农民的积极性和主动性, 解决剩余劳动力就业问题。常见的专业合作社有养猪专业合作社、莲藕专业合作社、茶叶专业合作社等。在YP县, 这一模式的具体做法:一是发展专业合作社。2017年以来, YP县新发展农民专业合作社90个, 专业合作社累计达到385家, 涉及种植、养殖、加工、供销服务等行业。二是服务专业合作社。县供销社先后为大兴、前光、玉露、彰寨等农民专业合作社解决化肥等生产资料18.1万元, 帮助专业合作社解决实际困难;组织中药材种植合作社座谈, 商讨中药材发展之路;建立“合作社之家”微信群, 为合作社发布信息、寻找市场、搭建平台。三是搭建产销对接平台。目前, 以农特安公司为平台, 组织推进农产品产销对接进超市、进校园、进企业、进机关、进医院“五进活动”。以14个深度贫困村为重点, 引导专业合作社按照市场需求发展蔬菜等短平快的农产品种植, 突出“一村一品”, 为农产品公共服务机构食堂提供本地生鲜食材, 解决建档立卡贫困户农产品销售问题, 提高精准脱贫时效性和针对性, 让更多群众特别是贫困户受益。

以上是YP县“三变”改革的模式, 与贵州秀水五股扶贫模式、塘约经验相比, 这些模式亦有重要的推广价值, 其启示在于:第一, 抓好“三变”改革, 前提在于做好林权、地权、水权等各种资源权利的确权, 关键是使各种生产要素在市场上充分流动, 充分调动各市场主体的积极性;第二, “三变”改革的基础是政府引导搭台, 充分发挥社会各种力量, 整合激发各种生产要素的活力;第三, “三变”改革的关键在于激发农民参与改革的积极性与主动性, 赋予农民相应的权利, 培育农民的内生动力。

三、“三变”改革助推精准扶贫存在的问题

“三变”改革能解决农村劳动力、劳动资源、劳动对象生产力三要素分散的问题, 解决统分结合的双层经营体制中“分得充分、统得不够”的问题, 以及贫困人口不能实现共同富裕的短板问题, 符合哲学中用战略思维、辩证思维等抓三农改革的理念, 是诠释新时代农村改革的哲学基础、现实逻辑和价值取向的经典之作[9]。但是, “三变”改革也存在一些局限和风险, 如配套改革滞后, 农民利益受损, 农民经营主体质量不高[10];再如, 如何妥善处理“三变”改革中的法律问题, 化解经营风险, 防范农业资源非农化, 集体经营性资产折股量化实际操作中存在的难点, 这也是“三变”改革中不得不考虑的问题[11];又如, “三变”改革中股权设置和流转体系不完善, “农民变股东”过程中缺少承接主体, 党支部、村委会与集体经济组织的关系有待理顺, 农村经营管理体系不健全等问题仍然存在[12]。这说明, “三变”改革尽管取得了较好的成效, 也得到了党中央和国务院的高度肯定, 但毕竟处于起步阶段, “三变”改革在体制机制上还不够完善, 在法律规范、产权问题、内生动力和主体质量方面还有待进一步强化。

(一) 现有法律规范难以突破

“三变”是推进农村、农业、农民市场化、股份化、现代化及决战脱贫攻坚的重要改革举措。作为农村综合性重大改革, “三变”改革内容涉及很多复杂的法律法规, 如物权法、农村土地承包法、村民自治法等。我国《宪法》明确规定:农村集体所有的土地使用权不得抵押。《中华人民共和国土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。”从现行法律法规相关规定来看, 农村资源属于集体所有, 不是一种商品, 不能直接拿到市场上自由交易, 这使“三变”改革的法律依据不足。同时, 对于谁是集体土地的管理主体, 我国相关法律并未明确规定, 只是指出村集体经济组织和村委会均可, 虽然这两个主体地域范围、村民范围的计算依据相同, 但他们在性质和组织目标上有较大的差别, 一旦出现纠纷, 管理主体的模糊会导致维权被动。此外, 尽管产生“塘约道路”的贵州塘约村在“三变”改革中提出了“七权”确认, 但由于土地承包经营权、林权、宅基地使用权等不同权利主体的性质和法律关系不同, 此确权仅仅是乡规民约, 并无法律依据。在法律制度不完善的情况下大力推进“三变”改革, 容易使改革陷入无据可依的尴尬境地。

(二) 产权不清晰, 贫困户的资产难以折股量化

“三变”改革要义是如何将农村的林权、土地权、宅基地权、耕地权等资源通过市场化机制, 让农民拥有自己的资产, 通过市场化经营来增加农民的财产性收入。但资源进入市场的前提条件是各种资源产权的边界必须是清晰明确的, 否则无法折股量化, 在市场交易中必然带来很多纠纷和问题。“折股量化”是指赋予农民对集体资产的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能, 使农民成为村集体的股东, 让其从集体经济发展中公平获得红利[13]。在实践中, 由于产权不清, “折股量化”面临一些困境。例如, 安徽省安县半塔镇罗庄村在资产清查过程中折股140460股, 但这些股份只是固定资产, 无法变成现实的股份。又如, YP县X村在“三变”改革清产核资过程中, 集体资产共折股1300股, 但在实际操作中很难量化到户。为何折股难以量化, 其原因在于大部分地区“三变”改革的确权没有完全到位, 就连YP县也还有10%左右的资产未确权, 面向市场的产权价值评估体系也不健全, 难以对入股资产、抵押贷款等资产进行量化操作。这些数据表明, 农村自然资源确权工作并没有充分开展。市场经济的本质是法治经济, 产权界线不明确的状态下拿到市场交易, 必然会扰乱市场经济秩序, 只会越改革越乱。

(三) 利益联结机制不健全, 难以激发贫困户的内生动力

所谓内生动力, 就是贫困户在脱贫攻坚过程中自身的积极性与主动性[14]。现行的精准扶贫政策忽视了农民群体社会素养不高、关系网络狭窄的先天禀赋, 忽视了农户所处位置和所处环境的客观局限性, 有拔苗助长、急于求成的嫌疑。本来, 政府将基础设施建设搞好, 就为农民脱贫致富提供了好的条件和平台, 如果真是老弱病残, 就应该让救助机制来兜底。事实是, 部分地方政府按照自己的主观意愿来设计农民发展的蓝图, 对农民的脱贫行为从出主意、找资金、寻项目到包产出上都大包大揽, 反而限制了农民的主观能动性。长此以往, 贫困户在思想上对政府的依赖性越来越强, 脱贫的内生动力严重不足。而“三变”改革推进能否取得真正的实效, 关键在于群众的内生动力能否真正调动。而贫困群众内生动力受多重因素的影响, 关键在于利益分配机制的正当性和合理性。当前在“三变”改革进程中, 很多地方没有建立有效的企业与贫困户之间的利益联结机制, 导致工作开展进度慢、成效不明显, 很难激发推进农户参与“三变”的内生动力。虽然YP县谢桥村劳务公司采取以村民入股方式成立村级劳务股份制有限公司, 入股分固定股和流动股两种;虽然建立了入股分红机制, 但由于入股仅限于本村村民, 流动股不参与管理和风险分担, 农户参与的积极性并不高。可见, 由于缺乏利益联动机制, 农户参与“三变”改革的内生动力不能有效激发, “三变”改革的效果就会大打折扣。

(四) 新型经营主体难以有效发挥作用

企业、专业合作社、金融机构等成为“三变”改革的新型经营主体, 他们带动能力的大小直接决定“三变”改革的成效。但现实的情况是, 新型经营主体的数量虽然较多, 但质量有待提升, 运行不规范, 带动力明显不够。以农民专业合作社为例, 合作社是劳动群众自愿联合起来进行合作生产、合作经营所建立的一种合作组织形式, 是推进农村“三变”改革的重要力量, 但合作社仍然存在很多问题。截至2017年7月底, 全国登记注册的合作社已经达到193.3万家, 平均每村3家, 但这仅仅是数字, 隐藏其后的是大量的空壳合作社。中国社会科学院农村发展研究所课题组2017年对浙江、河南等省10余个县的调查显示, 正常运营的合作社仅占登记注册的10%~20%[13]。这说明, 由于市场变化、经营不善、套取资金等原因, 我国的专业合作社大部分是空壳或处于休眠状态, 没有发挥实质性作用, 没有产业支撑。再加上, 部分农民对合作社作用缺乏理性认识, 持无所谓的态度, 章程自治性不强, 部分条款规定不合理。部分合作社资金管理不规范, 融资难, 基本上是家庭式发展, 没有按章程办事, 选择产业盲目。这导致“三变”改革的承载主体难以有效发挥作用, 反而会出现合作社被少数人控制、合作社资金不能惠及合作社成员等新问题。

四、“三变”改革助推精准扶贫的调适策略

运行3年多来, “三变”改革得到了党中央、国务院和贵州省委、省政府的高度重视与肯定。农业部等10余家部委有关领导深入调研指导, 改革的举措正在各地推行, 给贫困户带来了切实的收益。在实践中, “三变”改革紧紧结合精准扶贫的需求, 让贫困户搭乘改革的便车, 哪个企业的贫困户多、给贫困户的分红高, 就优先支持哪个企业, 着力提高贫困户的发展能力。可以说, “三变”改革起因于脱贫攻坚, 聚焦于贫困群体, 具有很强的推广价值。但是, 要让“三变”改革助推精准扶贫取得更好的成效, 还应在以下几个方面进行完善。

(一) 完善产权制度, 为“三变”改革发挥最大效益提供制度保障

尽快建立并完善与“三变”改革有关的体制机制, 如完善农村确权登记制度、农村集体资产股份合作机制、农村产权流转机制等。加强立法, 为“三变”改革提供法律保障。积极稳步推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的确权登记颁证工作, 逐步建立健全农村耕地保护制度, 规范农村产权管理, 搭建农村产权流转交易平台, 引导农村产权依法有序合理流转。大力培育家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业、种养大户、物流运输、建筑施工、劳务输出、中介机构等农村经营主体, 鼓励农村经营主体和农民合作社创办种植、养殖、加工等农业产业发展项目, 增强集体经济实力, 提高农民进入市场的组织化程度。整合各级各部门的财政资金、社会资金, 加大金融服务力度, 引导农村经营主体, 形成多元化投入机制。建立经营主体和贫困农户的利益联结机制, 带动农村集体领办、创办入股的小微企业发展。完善股权设置与流转体系, 明确股权退出机制和继承机制。聘用第三方机构, 对集体资产进行全面清理, 在此基础上, 健全农村产权交易和资产评估体系。对于难以量化的集体经营性资产, 以吸引社会资本、加大招商的方式盘活资产, 实现资产变股金。强化金融扶贫力度, 建立风险基金和农业保险制度, 规范股权管理, 将“三变”改革的风险降到最低。

(二) 广泛凝聚乡贤, 充分调动社会力量支持参与“三变”改革

“三变”改革改变了一家一户的原子化生产模式, 实现了农业生产的规模化、组织化和市场化, 农业生产效率大幅度提升, 贫困群体脱贫效果明显。但目前的组织生产方式并不能从根源上改变传统农业的本质属性, 因此, 建议凝聚乡贤力量, 引导他们返乡创业带动就业, 利用他们的资源优势支持家乡发展, 搭建各种有效平台, 激活乡贤力量, 实现多方共赢。为此, 应积极宣传和传播“饮水思源、反哺故土、回报社会”的理念, 利用春节、中秋等乡友返乡的重要时间节点, 通过座谈会、院坝会等形式进行宣传, 以电话、微信、倡议书等形式加强联系, 感召、引导和鼓励一批外出乡友回乡创业, 培育一批创业致富带头人。应搭建社会力量助推脱贫攻坚集聚平台, 吸纳在外乡友、在外成功人士、企业家的闲置资金, 在资金支持、技术投入、项目扶持、投资入股、产销链构建、电商发展等方面给家乡发展以支持, 助推产业升级发展。应积极引导和鼓励在外乡友参与家乡特殊群体关爱服务工作, 健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系。

(三) 加大全员培训, 增强贫困户参与“三变”改革的能力

新时代, 国家的扶贫标准已大幅度提升, 从原来着力解决绝对贫困引发的衣食住行问题到现在提出的脱贫“一达标两不愁三保障”, 即收入达到国家贫困线, 不愁吃、穿, 保障基本医疗、住房和义务教育[14]。扶贫标准的提高反映出扶贫形势的变化, 表明我国的扶贫工作从解决温饱转向了人的发展, 转向了给予贫困人口更有尊严的生活。这与党的十九大的精准扶贫精神是一致的。党的十九大报告指出, 新时代的扶贫要注重扶志、扶智与扶贫的结合, 重点攻克深度贫困地区, 解决区域性整体贫困, 做到真脱贫、脱真贫。这就意味着, 新时代的扶贫任务, 不仅仅是简单的开发式扶贫, 而应以提高农户的能力为主要目标, 通过增强贫困人口的发展能力来实现其自我发展, 最终脱贫致富。然而, 现实是现在的贫困户基本上自身发展能力都不足。目前, 贫困户的增收来源主要是转移性收入和政府增加扶贫投入的分成。据全国人大农业与农村委员会的调查, 在建档立卡贫困户的收入构成中, 国家补助收入占到60%多, 有的地方更高, 家庭经营性收入和工资性收入占比很低[15]。因此, 要让贫困人群从“三变”改革中受益, 应首先抓好群众思想观念的转变, 破除陈规陋习。长期以来, 贫困群众处于故步自封、思想陈旧的状态, 习惯于传统的农业耕作模式, 应加大思想观念的引导力度, 从生活态度、生活方式、生活习惯等诸多方面加强宣传教育, 让贫困群众拥有脱贫致富的内生动力。要实现贫困户收入的可持续增长, 就应该想办法提升他们的发展能力, 让他们的收入从转移性收入转向经营性收入和工资性收入, 农村的环境变化为这种转变提供了契机。一方面, 产业化改变了农业的功能与形态, 农产品的附加值与运行模式发生变化, 只要有意愿和能力, 贫困户就可以从中受益。另一方面, 乡村旅游为贫困户增加收入提供了更多的契机, 贫困户可通过旅游产业链脱贫致富。为此, 可通过技能培训增加贫困户的人力资本, 进而增加其工资性收入;通过教育增加其抓住机会的能力, 阻断代际贫困, 缩小贫困户与其他群体的差距。同时, 应建立科技扶贫队伍和科技网络, 开展有针对性的科技培训, 提供便捷高效的科技服务, 增强贫困户发展经济的能力;应培育高水平的新型农业经营主体, 通过技能培训、教育深造、技术帮扶等方式提升新型主体的发展能力。

(四) 创新利益联结机制, 发挥基层党组织在推进“三变”改革中的堡垒作用

马克思认为, 人的一切行为, 都是为了获取某种利益。利益是人做出某种行动或行为的原动力。推进“三变”改革能否成功, 关键在于是否建立一个合理的利益分配机制。要广泛推广“三变”助推精准扶贫的各种模式, 积极引导龙头企业创新利益联结机制, 与村集体、返乡下乡创业人员、农民形成“利益共享、风险共担”的经济共同体。鼓励贫困户以土地等资源经营权、自有设施设备、到户的财政扶贫资金、产业扶贫奖补资金等入股龙头企业、专业合作社、扶贫开发公司, 采取“保底收益+按股分红”等多种分配方式, 让农民合理享受农业产业链增值收益。推进“三变”改革助推精准脱贫最前沿阵地的基本作战单元———基层党组织, 要不断深化创新基层治理, 充分发挥“一线指挥部”的作用, 提高精准脱贫效能。不断压实脱贫攻坚责任, 激活精准扶贫动力, 建立“县级领导帮乡联村、部门联村包组、干部驻村包户”“三位一体”的工作机制, 构建直接联系群众网格化管理格局。充分发挥党政机关和单位党员干部“一对一”或“多对一”的帮扶模式, 与贫困村、贫困户建立结对帮扶机制。实行提拔任用干部扶贫工作延伸考察到村到户制度, 树立扶贫一线选人用人导向, 不断增强各级组织抓好抓实脱贫攻坚工作的责任感和使命感。选优配强“村支两委”干部队伍, 探索实行村干部职业化路子, 对村干部实行岗位职业化、报酬工薪化、管理规范化、发展持续化的管理体系, 通过政策红利致力于建设一支职业化的村干部队伍, 真正让他们成为脱贫攻坚战中的堡垒和排头兵[16]。